中共中央黨校省部班課題組

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依法構(gòu)建我國食品安全治理體系的思考與對策

中共中央黨校省部班課題組

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了貫徹中國特色社會主義法治理論，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等一系列全面推進(jìn)依法治國的現(xiàn)代法治理念。食品安全監(jiān)管工作如何貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會《決定》精神，依法構(gòu)建和完善我國食品安全治理體系，提升我國食品安全保障能力，已成為當(dāng)下備受關(guān)注的重要課題。

一、依法構(gòu)建食品安全治理體系是保障食品安全的治本之策

我國飲食文化悠久，飲食結(jié)構(gòu)復(fù)雜，食品品種繁多，這決定了我國食品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈長、生產(chǎn)經(jīng)營主體量大面廣，存在多、小、散、亂、差的特點(diǎn)，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，這些對于食品安全監(jiān)管和治理來說，無疑是一個(gè)巨大難題。

近年來，我國食品安全問題頻繁發(fā)生，屢禁不止，屢打不絕的原因有很多，歸納起來主要體現(xiàn)為三個(gè)方面的問題：一是部分食品相關(guān)人員存在的問題，主要是“三無”問題，即“無良、無知、無能”。無良，是指部分食品相關(guān)人員道德失范，良心淪喪，明知不可為而為之，主觀故意違法行為帶來的食品安全問題。例如：生產(chǎn)經(jīng)營者的制假售假、監(jiān)管人員的徇私枉法、新聞媒體的虛假宣傳報(bào)道等引發(fā)社會恐慌等。無知，是指部分食品相關(guān)人員科技知識的缺失帶來的食品安全問題。如新技術(shù)工藝、新材料資源進(jìn)入食品生產(chǎn)經(jīng)營，由于其安全性尚未明確所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)；未知的環(huán)境污染，如工業(yè)“三廢”和化肥、重金屬、農(nóng)膜殘留等有機(jī)或無機(jī)物對食品安全帶來的源頭風(fēng)險(xiǎn)；消費(fèi)者由于對食品安全知識不了解，無法正確判斷網(wǎng)絡(luò)等各種媒體鋪天蓋地的信息，引發(fā)的不必要恐慌等。無能，是指監(jiān)管部門和監(jiān)管人員能力不足帶來的食品安全問題。如整個(gè)食品行業(yè)的質(zhì)量安全保障能力不強(qiáng)，監(jiān)管人員培訓(xùn)不足，專業(yè)知識掌握不夠，執(zhí)法人員素質(zhì)不高等。二是體制機(jī)制問題，主要是指，目前統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體系還不健全、食品違法成本較低、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定工作滯后，以及整個(gè)食品行業(yè)生產(chǎn)水平和安全保障能力不足、監(jiān)管效能不高等問題。三是社會發(fā)展階段問題。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段來看，目前我國食品生產(chǎn)方式進(jìn)入了以個(gè)體生產(chǎn)為主向以工業(yè)化集約化生產(chǎn)為主過渡、但個(gè)體生產(chǎn)仍占很大比例：食品銷售進(jìn)入了以熟人社會中的鄰里售賣為主向陌生人社會的以跨區(qū)域流動為主的階段，相應(yīng)的約束機(jī)制進(jìn)入了熟人社會道德誠信自律消解、而陌生人社會法治約束尚未完全建立。在這樣一個(gè)利益激勵大而法治威懾不夠強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，食品生產(chǎn)經(jīng)營中見利忘義和違法犯罪行為會隨著利益追逐預(yù)期的增加而增加。因此，增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)，強(qiáng)化食品安全的法治約束是解決食品安全問題治本之策，也是完善食品安全治理體系的必由之路。

二、依法構(gòu)建我國食品安全治理體系的對策措施

食品安全是一個(gè)綜合性的社會問題。加強(qiáng)食品安全工作，既是健全公共安全體系，全面建成小康社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”、全面推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“食品安全關(guān)系中華民族的未來，能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交待，是對我們執(zhí)政能力的考驗(yàn)。”要“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，堅(jiān)持產(chǎn)管并重，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院的每一道防線?！蓖晟剖称钒踩卫眢w系，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、德法并舉，在現(xiàn)代法治理念的指導(dǎo)下，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，綜合運(yùn)用法律、道德、行政、市場手段，多元共治，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。

（一）堅(jiān)持“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”，建立完備食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全與否的判斷依據(jù)，是合法與非法的認(rèn)定準(zhǔn)繩，是對食品風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與防范。它既是食品監(jiān)管部門的執(zhí)法依據(jù)，更是食品生產(chǎn)經(jīng)營者的基本遵循。食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善，是一個(gè)國家科技發(fā)展水平、生產(chǎn)現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，也是做好食品安全監(jiān)管工作最重要的基礎(chǔ)和保障。近年來，我國在健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系方面，做了大量工作。建立了農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食藥、糧食等部門協(xié)作的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，成立了國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心，加快了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。但是，我們也要看到，目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)距離世界先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距，食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺失滯后、檢驗(yàn)方法不配套、操作性差等問題依然嚴(yán)重，標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、重復(fù)、矛盾的現(xiàn)象依然存在，這對引發(fā)食品安全的系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，埋下了重大隱患。因此，加快標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，建立科學(xué)、全面、可檢驗(yàn)、能執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，是防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的最重要的基礎(chǔ)性工作。

國家法治，立法先行。當(dāng)前，食品安全標(biāo)準(zhǔn)與食品安全法律法規(guī)已經(jīng)成為強(qiáng)化食品安全治理的“堅(jiān)盾”和“利劍”。2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第14次會議修訂通過的《食品安全法》，設(shè)立了最嚴(yán)格的覆蓋從農(nóng)田到餐桌全過程的監(jiān)管制度，建立了最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，再次強(qiáng)調(diào)了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制執(zhí)行性，并要求對標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評價(jià)，根據(jù)評價(jià)結(jié)果及時(shí)修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)，旨在不斷加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的銜接，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的適用性、配套性和針對性。建立健全“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”體系：一是要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。要在制定好年度風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃的基礎(chǔ)上，不斷提高監(jiān)測工作的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，監(jiān)測信息的全面性、完整性，特別對在監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)者心照不宣、規(guī)避相關(guān)法律法規(guī)謀求額外經(jīng)濟(jì)利益的摻雜使假、危害公眾健康的“潛規(guī)則”要及時(shí)報(bào)告。二是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估。對實(shí)際工作中、市場抽檢和監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，要及時(shí)組織專家進(jìn)行評估，在評估的基礎(chǔ)上提出防范風(fēng)險(xiǎn)的意見和建議。三是要提升標(biāo)準(zhǔn)的制修訂和完善速率。積極推進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作；加快開展食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整合工作，實(shí)現(xiàn)限量標(biāo)準(zhǔn)覆蓋所有批準(zhǔn)使用的農(nóng)藥和相應(yīng)的食用農(nóng)產(chǎn)品，檢測方法覆蓋所有限量標(biāo)準(zhǔn)。逐步建立和健全類型齊全、覆蓋面廣、科學(xué)合理的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。四是要鼓勵地方和企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對尚無食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，要鼓勵地方結(jié)合各地的實(shí)際情況，積極組織制定地方標(biāo)準(zhǔn)，或根據(jù)實(shí)際情況制定臨時(shí)管理措施，要鼓勵企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。五是要推動標(biāo)準(zhǔn)研究中的國際合作，積極參與國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，堅(jiān)持用“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”，建立完備的食品安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）堅(jiān)持“最嚴(yán)格的監(jiān)管”，構(gòu)建有力法治保障體系

食品安全既是生產(chǎn)出來的，也是監(jiān)管出來的。強(qiáng)化從農(nóng)田到餐桌全鏈條的監(jiān)管，不斷提高食品安全法治化水平，切實(shí)解決食品安全問題，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要做到源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控。

源頭嚴(yán)防。首先，要在完善標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范農(nóng)民用藥行為，要在防范農(nóng)藥獸藥殘留上下功夫，既要有否定列表，也要有肯定列表。同時(shí)要廣泛宣傳，讓生產(chǎn)者掌握使用知識，做到禁止使用的堅(jiān)決不用、允許使用的按照規(guī)范正確使用。其次，要嚴(yán)格食品生產(chǎn)經(jīng)營許可管理，加強(qiáng)對食品添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營行為的監(jiān)管，加大對食品生產(chǎn)加工企業(yè)、餐飲服務(wù)單位等的現(xiàn)場檢查，督促落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，在防范非法添加上下功夫。對發(fā)現(xiàn)的“兩超一非“行為及時(shí)曝光、嚴(yán)厲打擊。第三，要嚴(yán)把國門，嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫工作，嚴(yán)厲打擊問題食品走私入境等違法犯罪活動。

過程嚴(yán)管?！妒称钒踩ā穼κ称飞a(chǎn)經(jīng)營者和監(jiān)管部門的責(zé)任和義務(wù)都做出了一系列的規(guī)定，履行這些責(zé)任和義務(wù)是保障食品安全的重要條件。一方面要強(qiáng)化對生產(chǎn)經(jīng)營者的日常檢查，督促企業(yè)自覺落實(shí)食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任。在推動企業(yè)定期開展食品安全自查的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化監(jiān)管的科學(xué)化，分類明確檢查事項(xiàng)、檢查頻次，逐步提高檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化水平，努力做到現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場記錄、及時(shí)公布、方便査詢。另一方面要對食品檢査員履職情況進(jìn)行監(jiān)督，要將監(jiān)督檢查覆蓋到生產(chǎn)經(jīng)營的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)時(shí)段，對違法違規(guī)行為，要堅(jiān)決予以問責(zé)。

風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控。首先，要加大對重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)問題的抽檢監(jiān)測頻次，第一時(shí)間公布抽檢結(jié)果，既公布合格的，也要公布不合格的情況，讓消費(fèi)者一目了然。其次，要利用“互聯(lián)網(wǎng)所提供的技術(shù)支撐和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技手段，建立現(xiàn)代化的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和可追溯體系。通過市場機(jī)制，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營者落實(shí)食品安全主體責(zé)任，進(jìn)而完善守法誠信的褒獎機(jī)制和違法行為的懲戒機(jī)制，激發(fā)和釋放全社會參與食品安全治理的巨大潛能。

食品安全問題是綜合性社會問題，離不開政府部門、社會公眾、行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)經(jīng)營者等多方面的努力和協(xié)作。要通過有效落實(shí)食品安全有獎舉報(bào)制度、逐步推廣食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，規(guī)范發(fā)布食品安全信息等方式，努力推動“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的社會氛圍的形成，使尊法信法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動。用“最嚴(yán)格的監(jiān)管”，構(gòu)筑有力的食品安全法治保障體系。

（三）堅(jiān)持“最嚴(yán)厲的處罰”，完善高效法治實(shí)施體系

猛藥去疴，重典治亂。2015年修訂的《食品安全法》明確提出對食品安全違法行為的刑事處罰優(yōu)先于行政處罰，旨在嚴(yán)格落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主體責(zé)任，嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪行為，使嚴(yán)懲重處成為食品安全治理的常態(tài)。一是要督促企業(yè)遵守相關(guān)法律規(guī)定。對《食品安全法》及其配套法規(guī)中明確的義務(wù)責(zé)任、禁止性規(guī)定以及鼓勵性條款和倡導(dǎo)性要求，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)都要認(rèn)真予以落實(shí)。二是要強(qiáng)化依法處罰。對凡明知危害公眾健康故意為之的行為，構(gòu)成犯罪的，必須追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。對個(gè)人的刑罰，不能替代對生產(chǎn)企業(yè)法人的處罰。同時(shí)，監(jiān)管部門要做到“四個(gè)到位”，即發(fā)現(xiàn)線索到位、立案到位、案件調(diào)查到位、處罰到位，切實(shí)依法加大對食品安全違法行為的處罰力度，確保有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。三是要公開處罰結(jié)果。所有違法案件的處罰結(jié)果、監(jiān)督抽檢結(jié)果，都要及時(shí)向社會公開，讓消費(fèi)者“用腳投票”，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰作用。

（四）堅(jiān)持“最嚴(yán)肅的問責(zé)”，形成嚴(yán)密法治監(jiān)督體系

加強(qiáng)行政問責(zé)是建立高效廉潔政府的必然趨向。堅(jiān)持“最嚴(yán)肅的問責(zé)”，就是要對監(jiān)管者、領(lǐng)導(dǎo)者履職情況加強(qiáng)監(jiān)督，對違法亂紀(jì)、不作為、亂作為的行為依法依紀(jì)追究責(zé)任。一方面要對監(jiān)管部門開展監(jiān)管情況進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，特別是對監(jiān)管部門是否認(rèn)真履行對企業(yè)的日常檢查、對食品中農(nóng)藥獸藥殘留、非法添加的定期抽檢責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。另一方面也要對地方政府是否履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，重點(diǎn)是地方政府是否保證監(jiān)管部門有職責(zé)、有崗位、有人員、有手段等。要加大督查考評力度，推動地方把食品安全工作納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系，落實(shí)地方政府屬地管理責(zé)任。既要敢于在“問責(zé)”上動真碰硬，也要善于在“盡責(zé)”上凝聚正能量。

（五）注重法治體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證公正嚴(yán)明食品安全司法

第一，鑒于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在食品安全法治建立和實(shí)施中的特殊作用，應(yīng)該抓緊建立食品安全“黨政領(lǐng)導(dǎo)同責(zé)”和“主要責(zé)任人終身負(fù)責(zé)”的問責(zé)制度；第二，由于食品安全法律體系是一個(gè)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等構(gòu)成的復(fù)雜多元體系，法律、法規(guī)之間的沖突矛盾在所難免，不同主體對各種法條文意的解釋亦可能存在不同，這些均可能影響食品安全法律規(guī)范的統(tǒng)一執(zhí)行，因此有必要明確權(quán)威解釋機(jī)構(gòu)，應(yīng)食品安全執(zhí)法、司法之要求，及時(shí)統(tǒng)一地解釋相關(guān)法律法規(guī)；第三，注重食品安全行政執(zhí)法和刑事司法的協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)要依照十二屆全國人大常委會十五次會議授權(quán)，積極試點(diǎn)食品安全領(lǐng)域的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)不能僅僅利用偵監(jiān)、瀆偵等部門，而且還應(yīng)綜合利用檢察職能，進(jìn)行食品安全監(jiān)督，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在査處食品安全案件時(shí)，要將食品安全犯罪案件及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)；第四，由于食品安全問題往往伴隨復(fù)雜的利益問題，因此極易滋生地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。公正、嚴(yán)明之司法既是一種成本最小、井然有序的社會爭議解決方式，又是祛除各種局部之私、保證法治統(tǒng)一的良好方式，故應(yīng)及時(shí)有效地運(yùn)用司法解釋和指導(dǎo)性案例制度，以盡可能統(tǒng)一各級法院的裁判尺度，還應(yīng)加快建立領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)食品安全案件的記錄、通報(bào)和懲戒制度，以保證食品安全案件的獨(dú)立、公正裁判；最后，食品安全執(zhí)法和司法往往事關(guān)企業(yè)、社會組織和公民個(gè)人的重大合法權(quán)益，因此要盡量杜絕運(yùn)動式、突擊式執(zhí)法，力戒因有權(quán)者看法、注意力的不同而執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不同，要暢通食品安全權(quán)利受損人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，保證受損害的權(quán)利及時(shí)得到恢復(fù)和賠償。

法治是保障食品藥品安全的最有力武器。用現(xiàn)代法治理念構(gòu)建食品安全治理體系既是法治中國的重要組成部分，也是推進(jìn)食品治理現(xiàn)代化的必然要求和根本保障。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國重大戰(zhàn)略任務(wù)，我們要以此為契機(jī)，全面落實(shí)總書記提出的“四個(gè)最嚴(yán)”要求，加快推進(jìn)食品安全治理體系法治化建設(shè)進(jìn)程，逐步營造科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、深入普法、全民守法的良好法治環(huán)境，全面提升我國的食品安全治理能力和水平。

（課題組組長、執(zhí)筆人：郭文奇國家食品藥品監(jiān)督管理總局黨組成員；課題組成員：王隨蓮、姚小旋、李曉紅）

責(zé)任編輯：張翔