陳碧輝

(四川水利職業(yè)技術學院 四川 成都)

審計視角下事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化路徑研究*

陳碧輝

(四川水利職業(yè)技術學院 四川 成都)

通過審計工作，完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑主要有：倒逼事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范；確保事業(yè)單位合規(guī)運行；以預算管理為主導進行內(nèi)部控制作為審計的依據(jù)和標準，推動完善預算管理；加強風險的評估和防范；建立起以風險為導向的內(nèi)部管控制度。

審計工作；事業(yè)單位；內(nèi)部控制；合規(guī)性管理

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制與審計的關聯(lián)性分析

在內(nèi)部控制的研究和實踐中，內(nèi)部控制是運用專門方法，正確防范并遏制 非我與損我 ，主動保護并促進 自我與益我 的系統(tǒng)化制度。

隨著對審計的深入認識，審計工作的職能也發(fā)生了重大變化，逐步向如何促進管理履行職責方向發(fā)展。近年來，國家審計工作在審計本級預算執(zhí)行的基礎之上，增加了預算績效審計和領導干部的責任審計。審計工作已經(jīng)超越了以資金資產(chǎn)管理和財政收支為主線的傳統(tǒng)思路，開始涉及經(jīng)濟活動的規(guī)范和效果測評。審計職能的轉(zhuǎn)變，既有助于明確職能框架、業(yè)務活動、指標體系，又能兼顧執(zhí)行偏差和容忍極限。

審計既是內(nèi)部管控的渠道和方式，也是國家宏觀調(diào)控的手段和方式。審計工作的內(nèi)涵和外延都應比現(xiàn)有認識更為深廣。審計是國家現(xiàn)代治理體系的重要組成部分，在事業(yè)單位內(nèi)部既是資產(chǎn)管理、資金收支審核、清理方式，也是權力監(jiān)督、規(guī)范管理的手段，還可以是績效評估的重要方式；從宏觀角度，是政府評估、衡量和監(jiān)督事業(yè)單位履行公眾委托責任的方式。

COSO內(nèi)部控制框架是全世界最權威的內(nèi)部控制框架。COSO指出內(nèi)部控制不是目的，而是幫助企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)營目標、完成使命和減少經(jīng)營風險，把內(nèi)部控制細分為經(jīng)營效率與效果、財務報告可靠和守法合規(guī)三個目標，建立了控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)測活動五個要素。美國OMB（行政管理和預算局）早在2004年的通告中，已經(jīng)將COSO框架適用到政府的內(nèi)部控制中。而我國事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度一直處在探索中。我國事業(yè)單位的目標宗旨、組織結構、業(yè)務活動和監(jiān)督性質(zhì)與美國有明顯差異，審計工作仍可以追求COSO框架的理念，借用COSO框架的先進手段和方式，開創(chuàng)富有中國特色的事業(yè)單位審計模式。

二、強化事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

1.加強內(nèi)部控制有利于健全的事業(yè)單位內(nèi)部權力制衡機制

對事業(yè)單位管理層進行制約是強化管理部門廉潔，防止權力腐敗、權力濫用的重點。這就要求事業(yè)單位在行政管理的過程中能夠做到 分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗 ，防止權力濫用。從實際業(yè)績出發(fā)，來制訂和調(diào)整業(yè)務運行機制，并設計規(guī)范高效的程序。

這就要求從責任審計、效率審計和風險防范的角度對組織結構及管控模式進行規(guī)范和完善，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大部門的權力制衡機制。一般而言，事業(yè)單位的組織結構分為領導機構、組織機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構。事業(yè)單位治理思路是在效率、效益、風險和規(guī)范的目標下，明確領導機構決策程序和權力、組織機構的職能與協(xié)作、執(zhí)行機構的業(yè)務流程三個方面，形成科學合理的分配和運行機制，監(jiān)督機構合理、適度地進行監(jiān)控管理。在此基礎之上，完善各部門的責任制度，確保責任落實到人。

另一方面，事業(yè)單位內(nèi)部控制工作可以從工作流程角度進行設計，以預算為起點和主線、預算執(zhí)行為重點，梳理不同種類的流程風險，在各個流程風險高發(fā)的關節(jié)點進行重點監(jiān)控，建立風險關節(jié)點權責統(tǒng)一、落實到人的制度。

2.加強內(nèi)部控制有利于提高資金使用的合理性

新的《預算法》強化了國家綜合治理的預算管理。我國的事業(yè)單位應該將預算管理作為單位求效益、避風險、強規(guī)范的核心制度。內(nèi)部管控要以提高資金使用效率進行預算管理、強化規(guī)范進行資金掌控、防范風險進行資金使用為核心，建立起科學嚴格財務預算編制制度、決策審批制度、使用合規(guī)審查制度。首先要根據(jù)實際情況和生產(chǎn)、服務的需要，加強數(shù)據(jù)收集和分析，確保預算編制上的科學、精確、細化、及時和規(guī)范。其次，集合決策部門、需求部門、監(jiān)督部門共同論證預算批復的使用，堅持預算的全面性和剛性，把預算批復落實到實際，避免權利對資金預算的不當干預。然后，在預算執(zhí)行上，要求各部門定期匯報，提高預算執(zhí)行的公開性、透明性，避免預算編制和實際執(zhí)行兩層皮的現(xiàn)象。最后，要有執(zhí)行過程和執(zhí)行效果的評價。

3.加強內(nèi)部控制有利于推動國家治理的現(xiàn)代化

國家治理體系的現(xiàn)代化需要政府及事業(yè)單位把公共受托的責任信息公開化、規(guī)范化。在治理體系現(xiàn)代下的要求下，政府及事業(yè)單位內(nèi)部管控更強調(diào)行政權力制衡和對經(jīng)濟調(diào)節(jié)的功能。事業(yè)單位應該厘清內(nèi)部管理管控的地位和作用，規(guī)范權力運行和經(jīng)濟業(yè)務信息披露，實現(xiàn)公開透明，構筑國家綜合治理體系中的微觀基礎。同時，事業(yè)單位的內(nèi)部管控也是風險防范的重要舉措，是實現(xiàn)國家綜合治理現(xiàn)代化的重要保證。事業(yè)單位加強審計工作與內(nèi)部控制的聯(lián)動效應和同化效用，將國家宏觀控制與公開后的外部監(jiān)督有機結合起，推動形成不斷提升國家綜合治理現(xiàn)代化的保障機制。

業(yè)務層面內(nèi)部控制的歸口主體與流程梳理表

三、審計工作推動事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑優(yōu)化

良好的審計工作，以及由此形成的優(yōu)質(zhì)財務信息披露，有助于樹立事業(yè)單位的信譽和形象?，F(xiàn)代經(jīng)濟社會下，審計不再是可有可無的工作，其最大的優(yōu)點是可以提高事業(yè)單位披露信息的真實性、透明性，最大限度地減少單位與政府、公眾之間的信息不對稱程度。從審計角度來規(guī)劃設計我國事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化路徑，具有現(xiàn)實性和必然性。

1.審計工作倒逼事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范

我國的事業(yè)單位本質(zhì)是受托于公眾從事公共類事業(yè)的機構，受政府宏觀管理和公眾監(jiān)督。事業(yè)單位的目標是保證公共服務效率，其職能履行具有動態(tài)性、復雜性。為了避免權利濫用、公共資源浪費，事業(yè)單位無論是外部行為還是內(nèi)部管理都受到相關法律法規(guī)和規(guī)章制度的嚴格約束，具有明顯的外部規(guī)制特點。合規(guī)性目標甚至是某些事業(yè)單位管理的首要目標。內(nèi)部控制首先要確保事業(yè)單位行為的合規(guī)性，避免行政職權濫用，忠實于受托責任。通過審計工作，依據(jù)相關規(guī)定審查資金管控和使用的權利劃分、使用程序、責任分配，有助于督促事業(yè)單位完善內(nèi)部建設、形成合規(guī)機制。

2.以預算管理為核心強化事業(yè)單位內(nèi)控質(zhì)量

事業(yè)單位預算管理以節(jié)約社會資源、增加資源產(chǎn)效為目標，通過事前科學計劃、事中執(zhí)行監(jiān)督和事后效果評價，實現(xiàn)事業(yè)單位的社會經(jīng)濟目標。相比于企業(yè)預算管理，事業(yè)單位的預算管理具有法律強制性的特點，是國家行政事業(yè)單位管理體制的重要內(nèi)容。預算管理是事業(yè)單位開展活動的起點和終點，應當是單位內(nèi)部控制的核心業(yè)務，在以預算管理為主線、資金管控為核心的內(nèi)部控制體系中居于主導地位。內(nèi)部控制應該從預算管理的不同階段入手，形成合理的流程，并作為預算績效、行政效能和經(jīng)濟責任審計的依據(jù)和標準。

3.審計工作完善事業(yè)單位風險管理與防范

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，明確要求對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。當前，我國事業(yè)單位管理法律體系還不夠健全、法律執(zhí)行也不夠嚴格，在公共權力壟斷且缺乏有效制約的情況下，單位濫用公共權利、徇私舞弊等現(xiàn)象仍然存在。審計工作要充分采用預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制方法，以風險為導向，在組織層級的宏觀風險和業(yè)務層級的微觀風險兩方面，建立起風險評估機制，加強對預算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等方面的監(jiān)督。在組織層面的內(nèi)控，要體現(xiàn)內(nèi)控的環(huán)境，重點包括內(nèi)部管控機制和信息化建設等方面；業(yè)務層面則要求各項業(yè)務合法合規(guī)，將內(nèi)部控制各要素內(nèi)嵌在各個業(yè)務流程。劉永澤、張亮認為，內(nèi)部審計制度可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制的缺陷，將政風險控制在可接受的范圍內(nèi)。

所以，通過審計工作，加強風險的評估和防范，避免權力濫用、管理不當和技術錯誤，采取合理措施將風險控制在可承受范圍內(nèi)。

內(nèi)部控制不僅有科學的制度和流程，還要注重人力資源、正直誠信、社會責任、價值觀等軟環(huán)境的培育。審計工作，不僅有助于規(guī)范事業(yè)單位權力運行、提高事業(yè)單位管理質(zhì)量，還有助于推動形成事業(yè)單位的良好的道德文化環(huán)境。

1.雄勝.內(nèi)部控制范疇定義探索.會計研究，2011（08）.

2.劉永澤，唐大鵬.關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題.會計研究，2013（01）.

3.田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究.會計研究，2013（09）.

4.唐大鵬，吉津海，支博.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價模式選擇與指標構建.會計研究，2015（01）.

5.劉永澤，張亮.我國政府部門內(nèi)部控制框架體系的構建研究.會計研究，2012（01）.

6.王清剛.論企業(yè)內(nèi)部控制的靈魂 從制度建設到道德與文化建設.中南財經(jīng)政法大學學報，2014(01).

（責任編輯：何卉）

* 本文是四川水利職業(yè)技術學院2016年院級科研項目《審計視角下事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化路徑研究》（項目編號：KY2016-10）的研究成果。