文/陳井安 劉福敏

藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化若干問題研究

文/陳井安 劉福敏

習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上的講話中強(qiáng)調(diào)，“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則，并指出，實現(xiàn)西藏和四省藏區(qū)長治久安，必須常抓不懈、久久為功，謀長久之策，行固本之舉。新中國成立以來特別是改革開放以來，西藏和四省藏區(qū)經(jīng)歷了快速的現(xiàn)代化進(jìn)程，藏區(qū)各族人民從相對封閉的部族宗教社會走向現(xiàn)代化的開放社會，從粗放的農(nóng)牧生活走向市場化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，從以宗教信仰為核心的文化走向多元文化。

由于特殊的地理區(qū)域、自然條件以及經(jīng)濟(jì)社會、民族宗教等多種因素的影響，分裂勢力破壞活動和境外宗教勢力的滲透十分猖獗，對藏區(qū)人民的生產(chǎn)生活、社會穩(wěn)定造成一定的影響，甚至對民族團(tuán)結(jié)、邊疆安全和國家統(tǒng)一大局構(gòu)成威脅。隨著西藏和四省藏區(qū)進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段，當(dāng)代藏區(qū)發(fā)展既面臨著一些傳統(tǒng)問題，又遇到了新的發(fā)展階段所帶來的新矛盾。根據(jù)西藏和四省藏區(qū)的特殊性因地制宜地推動構(gòu)建藏區(qū)治理新的制度體系，非常重要且具有現(xiàn)實緊迫性。

藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的提出

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。藏區(qū)治理一直是國家治理的重點和難點。西藏和四省藏區(qū)轄區(qū)面積約占我國國土面積的五分之一，既是我國的邊疆重地，又是我國主要大江大河上游的生態(tài)屏障區(qū)和戰(zhàn)略資源儲備區(qū)。藏區(qū)治理不僅包括了政府治理、社會治理、市場治理等內(nèi)容，還基于藏區(qū)的特殊性，融合了邊疆治理、宗教治理、民族治理等難點。習(xí)近平總書記2013年3月在十二屆全國人大一次會議中提出“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，是在深刻洞察了藏區(qū)治理的重要性和特殊性的基礎(chǔ)上提出的真知灼見。

隨著西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，藏區(qū)發(fā)展不僅受到許多傳統(tǒng)問題的制約，還面臨各種新問題、新矛盾、新挑戰(zhàn)，新舊問題交織，治理千頭萬緒。究其主要原因，還在于西藏和四省藏區(qū)現(xiàn)有的治理體系與其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)，治理體系不完善、治理水平不高，不能有效解決發(fā)展所面臨的問題，不能順利完成社會局勢的持續(xù)穩(wěn)定、長期穩(wěn)定、全面穩(wěn)定的硬任務(wù)，不能強(qiáng)力支撐依法治藏、富民興藏、長期建藏的國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

從治理理念來看，長期以“輸血式援藏”為主，維穩(wěn)成為各級政府各項工作的重中之重。在新的歷史階段，還需激發(fā)藏區(qū)人民自身積極性“共同建藏”，增強(qiáng)藏區(qū)的“造血功能”，促進(jìn)藏區(qū)的全面發(fā)展，實現(xiàn)長治久安。

從治理主體來看，西藏和四省藏區(qū)各類治理主體發(fā)育相對滯后。藏區(qū)基層政權(quán)和干部隊伍的治理意識較弱，要么停留在政府大包大攬、高壓管控的執(zhí)政方式，要么將基層政府的職責(zé)移交給宗教人士，依法執(zhí)政、協(xié)商共治等能力明顯不足；各類社會組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，總量少、規(guī)模小、類型單一，且短期內(nèi)加快發(fā)展的難度非常大，市場活力不足、發(fā)育緩慢；受西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平制約，民眾的受教育水平普遍較低，難以適應(yīng)建設(shè)民主法治國家的要求。

從治理手段來看，宗教過度介入政治和社會事務(wù)。近年來，西藏和四省藏區(qū)許多地方的宗教勢力在不同程度上介入政治生活和社會事務(wù)，個別地方甚至出現(xiàn)宗教勢力控制社會管理、干擾民眾日常生活等現(xiàn)象。由于當(dāng)前藏區(qū)法律體系不完善，特別是執(zhí)法難度較大，往往導(dǎo)致西藏和四省藏區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、政治問題不能夠嚴(yán)格依法治理，甚至經(jīng)常被泛化為民族問題、宗教問題。

從治理績效來看，各級政府的治理績效與最終目標(biāo)差距明顯。突出表現(xiàn)在制定的政策在落實上還有不銜接、不到位的現(xiàn)象，有的地方對中央政策選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行甚至不執(zhí)行。

在落實“四個全面”的歷史新階段，藏區(qū)治理迎來了新的契機(jī)。中央第六次西藏工作座談會，總結(jié)中國共產(chǎn)黨60多年的實踐，形成了“六個必須”治藏方略，在治理理念、治理手段、治理目標(biāo)等方面都體現(xiàn)了新思路，必將有力推進(jìn)藏區(qū)治理體系的現(xiàn)代化，提高西藏和四省藏區(qū)各級政府的治理能力。

藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵

十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，目前已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界重要的研究命題。當(dāng)前關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化的研究，既有共識，也有分歧。其共識在于，均認(rèn)同治理體系現(xiàn)代化，主要是指制度現(xiàn)代化，特別是政治制度現(xiàn)代化。而對于“國家治理體系現(xiàn)代化”這一概念的內(nèi)涵及理論框架，還沒有達(dá)成一致的意見，只是基本贊同國家治理體系包括價值、制度、組織、機(jī)制等幾個方面，國家治理體系現(xiàn)代化就是在現(xiàn)代治理理念的影響下推動國家治理體系價值與技術(shù)的統(tǒng)一，構(gòu)建科學(xué)化、民主化、法治化的政治制度體系。

藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化研究是一個嶄新的研究命題。當(dāng)前我國藏區(qū)因特殊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、特殊的宗教歷史文化傳統(tǒng)、特殊的地理位置和生態(tài)環(huán)境，又導(dǎo)致藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化具有一定的特殊性。因此，這就決定了藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化與我國其他地區(qū)治理體系的現(xiàn)代化是不同水平的現(xiàn)代化。盡管如此，以現(xiàn)代治理理念構(gòu)建實現(xiàn)治理范式轉(zhuǎn)型、推進(jìn)治理能力提升，是處于不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的政治共同體所追求的一般性目標(biāo)。作為人類政治文明的產(chǎn)物，現(xiàn)代化的治理體系理應(yīng)成為我國藏區(qū)治理的發(fā)展目標(biāo)；治理理念的現(xiàn)代化、治理主體的多元化、治理結(jié)構(gòu)的民主化、治理手段的綜合化，理應(yīng)是藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化所追求的一般性目標(biāo)。只有把一般性和特殊性有機(jī)結(jié)合起來，才能構(gòu)建一個科學(xué)化、民主化、法治化的藏區(qū)治理體系，推動實現(xiàn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化。

——有別于內(nèi)地，西藏和四省藏區(qū)最大的特殊之處就是宗教文化對政治生活和世俗生活的滲透。宗教從來都是西藏和四省藏區(qū)發(fā)展所面臨的最突出的問題，在后達(dá)賴時期，其重要性更為凸顯。

——有別于內(nèi)地將行政權(quán)延伸到基層自治組織的創(chuàng)新做法，藏區(qū)行政事務(wù)“托底”是與藏區(qū)群眾最為接近、處于行政權(quán)末端的基層政權(quán)。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)，使其有足夠的事權(quán)和財權(quán)來履行職責(zé)，提高治理能力。

——有別于內(nèi)地以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ滞七M(jìn)改革，藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化首先要求優(yōu)化治理手段、提高公共服務(wù)效能，且藏區(qū)各級政府在維穩(wěn)、邊疆安全等方面的職能不能被弱化。

——有別于內(nèi)地以政府引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展的思路，藏區(qū)社會力量的培育必須由政府主導(dǎo)，由政府穩(wěn)妥有序地推進(jìn)社會組織健康發(fā)展。

——有別于內(nèi)地的依法治理，依法治藏的特殊性還體現(xiàn)在對藏區(qū)習(xí)慣法的合理利用，將習(xí)慣法中適應(yīng)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的部分納入藏區(qū)法律框架，形成完整的、符合藏區(qū)實際的法律體系。

推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化亟須重點突破的五個方面

推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化是一個長期的過程。當(dāng)前，不求抓住藏區(qū)治理體系的方方面面，而是抓其重點擊其要害，其思路為：以剝離宗教在政治生活中的權(quán)威為切入點，推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)；以加強(qiáng)基層政權(quán)的建設(shè)、提升干部能力和穩(wěn)步培育社會組織健康有序成長為主要內(nèi)容，填補(bǔ)剝離宗教影響之后形成的權(quán)力真空；強(qiáng)化法治手段的運用，完善藏區(qū)法律體系，使多元治理主體的權(quán)力邊界和行為準(zhǔn)則都在法律規(guī)范之下。在這一思路之下，藏區(qū)治理中的宗教作用，藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)研究，藏區(qū)干部能力建設(shè)，藏區(qū)社會組織的孵化、增能和有效管理，藏區(qū)依法治理面臨的突出難題與解決路徑等五個方面，就成為當(dāng)前推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化亟須重點突破的問題。

藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化中的宗教作用。在藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中，宗教是最為獨特、最為重要的因素。在現(xiàn)代社會，隨著社會的轉(zhuǎn)型，藏傳佛教的傳播表現(xiàn)出了功能的雙重性。如何有效發(fā)揮宗教促進(jìn)西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的正向作用，是推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的切入點。當(dāng)今世界，宗教是一種相當(dāng)普遍、影響深遠(yuǎn)的意識形態(tài)，對國家治理產(chǎn)生著重大影響。從世界范圍來看，歐洲文藝復(fù)興以來推行政教分離，就是引導(dǎo)宗教發(fā)揮積極作用的有效經(jīng)驗。將宗教與政治徹底分開，宗教回歸于關(guān)注人的內(nèi)心世界，不干預(yù)國家政治，這樣既能保障宗教信仰自由，又可以引導(dǎo)宗教發(fā)揮恰當(dāng)?shù)淖饔?。推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化，首先就要從歷史和現(xiàn)實的角度來研究西藏和四省藏區(qū)的宗教，系統(tǒng)梳理藏區(qū)宗教（主要是藏傳佛教）在藏區(qū)治理方面取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，根據(jù)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的新要求，探討宗教推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的有效路徑和方式，尋找宗教教義與藏區(qū)治理體系的契合點，推動藏區(qū)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，是優(yōu)化藏區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重要突破口。在藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層政權(quán)建設(shè)起著至關(guān)重要的作用，是整個治理體系的“牛鼻子”。相對于非民族自治地方的基層政府健全宏觀調(diào)控體系、加強(qiáng)市場監(jiān)管、加強(qiáng)社會管理、強(qiáng)化公共服務(wù)的主要職能，藏區(qū)基層政權(quán)的主要職能則側(cè)重于維護(hù)邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)民族融合、引導(dǎo)宗教發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)等等，面臨的矛盾繁雜、困難較多。藏區(qū)基層政權(quán)的執(zhí)政能力面臨著極大的考驗，一些基層政府甚至把屬于政府職能范圍內(nèi)的工作移交給寺廟，導(dǎo)致一些地方的宗教勢力過度介入政治生活和社會事務(wù)。推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化，必須深刻分析藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的特殊性，聚焦當(dāng)前藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)中存在的種種問題，以及其對藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的制約，積極探索藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的模式和路徑，努力提高藏區(qū)基層政權(quán)的治理能力。

藏區(qū)干部能力建設(shè)。強(qiáng)化干部隊伍能力建設(shè)，是推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的主體基礎(chǔ)。干部隊伍是黨和政府治理藏區(qū)的核心主體，是反分裂、促發(fā)展的直接組織者與關(guān)鍵力量，干部形象是增強(qiáng)藏區(qū)民眾國家認(rèn)同的基礎(chǔ)。藏區(qū)干部能力建設(shè)在藏區(qū)發(fā)展與穩(wěn)定中的基礎(chǔ)地位與重要作用，是藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的核心問題。然而，在藏區(qū)干部隊伍建設(shè)中，從錄取、培訓(xùn)到交流、激勵等多個環(huán)節(jié)中都存在一些特殊的問題和矛盾，如藏區(qū)干部錄取條件低、交流渠道少、安心工作難等等。從長遠(yuǎn)來看，都不利于激發(fā)藏區(qū)干部的主動性。在推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化的總體視域下，應(yīng)把握藏區(qū)干部能力建設(shè)的現(xiàn)狀與存在的突出問題，分析推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化對藏區(qū)干部能力建設(shè)提出的新目標(biāo)、新要求，探討加強(qiáng)干部能力建設(shè)的可行途徑，為促進(jìn)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展與長治久安提供有益的參考。

藏區(qū)社會組織的孵化、增能和有效管理。社會組織的培育和規(guī)范發(fā)展是培育西藏和四省藏區(qū)多元治理主體、增進(jìn)藏區(qū)治理社會資本的重要途徑。社會組織在現(xiàn)代治理體系中的重要作用已得到普遍認(rèn)同。大量研究證實，發(fā)展成熟的社會組織體系，是治理體系現(xiàn)代化有機(jī)體中的重要主體，將成為政府治理的重要補(bǔ)充，發(fā)揮維護(hù)公民合法權(quán)益、調(diào)解社會矛盾的基本功能，成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的助推力量。當(dāng)前，藏區(qū)各類社會組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，呈現(xiàn)出總量少、規(guī)模小、類型單一、發(fā)育緩慢的特點。藏區(qū)經(jīng)濟(jì)組織初具規(guī)模，帶動了當(dāng)?shù)厝罕姷木蜆I(yè)，但市場活力還不足。要在全面梳理藏區(qū)社會組織現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前藏區(qū)社會組織運作邏輯及發(fā)展困境作系統(tǒng)評估，揭示藏區(qū)社會組織在整個治理體系“失能”的結(jié)構(gòu)性根源，探尋有利于藏區(qū)社會組織孵化、增能和管理的有效途徑，進(jìn)而充分發(fā)揮社會組織在藏區(qū)治理中的應(yīng)有功能。

藏區(qū)依法治理面臨的突出難題與解決路徑?！胺ㄖ巍笔乾F(xiàn)代社會基本的治理手段。藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化過程是藏區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能再造的過程。在這個過程中，依法治理是不可或缺的重要手段和重要保障。在推進(jìn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中加快法治建設(shè)、全面落實依法治藏是實現(xiàn)中央治藏戰(zhàn)略目標(biāo)的制度保障。然而，當(dāng)前推行依法治藏面臨著許多難題，如藏區(qū)人民習(xí)慣于通過習(xí)慣法來調(diào)節(jié)民事糾紛，基層法院的主要職能是維穩(wěn)；不論是干部隊伍還是普通群眾，法治意識都非常薄弱；普法教育面臨著雙語人才短缺的困難等等。要實現(xiàn)藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化，必須把握住藏區(qū)依法治理這個保障。要在系統(tǒng)分析藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化與藏區(qū)依法治理之間內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握藏區(qū)依法治理的基本內(nèi)涵和重要意義，通過對西藏和四省藏區(qū)依法治理現(xiàn)實狀況的實證分析，剖析影響藏區(qū)依法治理面臨的突出難題，進(jìn)而提出具有針對性的解決之策，通過“法治”來推動我國藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，由于藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)是一個較長時期的過程，涉及多個利益主體、不同利益群體的利益，尤其需要把握好以下原則。第一，注重強(qiáng)化中央政府的推動作用，同時充分發(fā)揮地方政府的積極性；第二，注重強(qiáng)化各級政府的主導(dǎo)作用，同時充分發(fā)揮社會的積極性；第三，注重強(qiáng)化藏區(qū)治理體系的整體設(shè)計，同時要對西藏與其他四省藏區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo)。

陳井安，四川省社會科學(xué)院黨委副書記，四川省康藏研究中心主任、研究員。劉福敏，四川省社會科學(xué)院副研究員，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。（責(zé)任編輯/凌云 設(shè)計/毛艷梅）