■ 黃費連　王文華

對加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的思考

■ 黃費連王文華

把應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)有機地統(tǒng)一起來，加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)，使戰(zhàn)備水平和應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力同步提升，是當前國防動員建設(shè)面臨的一項極為重要而又緊迫的任務(wù)。

在新的歷史時期，國家安全形勢復(fù)雜多變，加強軍事斗爭準備，提高以打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭為核心的完成多樣化軍事任務(wù)的能力，維護國家安全和實現(xiàn)祖國統(tǒng)一的神圣使命，是我國面臨的一項艱巨而緊迫的任務(wù)。同時，各種突發(fā)性事件有明顯增多的趨勢，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等重大事件的發(fā)生對社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生巨大沖擊和破壞。因此，必須把應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)有機地統(tǒng)一起來，平時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)，加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)。

一、當前國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)存在的主要問題

（一）國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)在宏觀層面上缺乏工作溝通與協(xié)調(diào)

我國目前開展的應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)，除軍隊建設(shè)外，主要集中在國防動員領(lǐng)域。而國防動員部門是獨立運作的，與政府各類應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)機構(gòu)之間缺乏應(yīng)有的溝通和協(xié)調(diào)。因此，在遇到重大突發(fā)事件時，很難對涉及多個領(lǐng)域、多個部門的應(yīng)戰(zhàn)或應(yīng)急力量進行有效、系統(tǒng)的利用與調(diào)撥，容易造成急需資源的閑置浪費。對于國防動員資源和突發(fā)事件應(yīng)急資源，我國目前還沒有形成一個統(tǒng)一的資源共享機制，對于如何做好國家整體安全戰(zhàn)略下的資源綜合開發(fā)與利用，還處于初步探索階段。從總體上看，在國防動員領(lǐng)域，還缺乏對應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)統(tǒng)一實施的相關(guān)規(guī)定和約束，應(yīng)戰(zhàn)資源與應(yīng)急資源共享的問題沒有得到足夠重視；缺乏應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急一體化建設(shè)的總體、長遠規(guī)劃，沒有把應(yīng)急能力建設(shè)納入國防動員建設(shè)與發(fā)展的總體規(guī)劃和動員預(yù)案。

（二）國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的法規(guī)制度不完善

許多國家都制定了專門的法律法規(guī)，對國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)中的協(xié)調(diào)機構(gòu)、權(quán)力、義務(wù)和相關(guān)程序都作出了明確規(guī)定。而目前我國國防動員在法規(guī)制度方面還相對滯后，國防動員法對應(yīng)對緊急突發(fā)事件只有原則性的要求和規(guī)定，不夠具體詳細，缺乏可操作性；國防動員的一些地方性法規(guī)操作性不強，特別是與應(yīng)急處置法規(guī)銜接、融合不夠，國防動員的應(yīng)急功能在法規(guī)中沒有得到充分體現(xiàn)。而其他部門的應(yīng)急處置法規(guī)，由于行業(yè)性特點比較明顯，執(zhí)行起來有時難以滿足實際需要。從總體上看，目前我國國防動員領(lǐng)域在應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急的資源共享與力量協(xié)調(diào)還缺乏政策法規(guī)的規(guī)范和保障，還未形成法律框架下的資源共享的基礎(chǔ)平臺。由于缺乏法律法規(guī)的規(guī)范和約束，因而在國防動員應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)和應(yīng)急建設(shè)中，即使存在著大量可以共享的資源，也都缺乏實施和推動兩類資源共享與應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的積極性。

（三）國防動員應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急一體化建設(shè)缺乏順暢的信息渠道

目前，我國國防動員系統(tǒng)已經(jīng)建立了包括各種資源在內(nèi)的龐大數(shù)據(jù)庫，并實行數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化管理；擔負應(yīng)急處置任務(wù)的相關(guān)部門和行業(yè)也都建立各自的潛力資源數(shù)據(jù)庫，在平時應(yīng)對重大突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。但是，這些信息數(shù)據(jù)大都由各部門獨自擁有，各部門缺乏信息溝通的橋梁和渠道，沒有實現(xiàn)實時交換和信息共享。特別是情報部門之間處于相互封閉的狀態(tài)，信息分割，缺乏協(xié)調(diào)機制，信息共享性差，在緊急狀態(tài)下易造成信息盲點及資源浪費。缺乏順暢的信息渠道，是制約國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的重要因素之一。由于各自不了解相互之間資源的分布情況，在應(yīng)對突發(fā)事件時，應(yīng)急管理機構(gòu)不知道如何獲取對救災(zāi)減災(zāi)有用的國防動員資源；而國防動員部門也不知道可以為誰提供資源共享的服務(wù)，從而使國防動員資源得不到有效利用，造成不必要的重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

（四）國防動員應(yīng)戰(zhàn)資源與應(yīng)急資源難以實現(xiàn)共享共用

我國國防動員的應(yīng)戰(zhàn)領(lǐng)域和應(yīng)急領(lǐng)域都有大量可以共享的技術(shù)、設(shè)備和人才資源，但缺乏綜合開發(fā)這些共享資源的能力，這使許多國防動員領(lǐng)域的資源，如專業(yè)技術(shù)人員、工程設(shè)備、物資儲備等，與應(yīng)急領(lǐng)域的資源，如搶險救災(zāi)專業(yè)隊伍、搶險設(shè)備、物資儲備等難以實現(xiàn)共享共用。從預(yù)案來看，國防動員預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案大都是條塊分割、自成體系，相互之間沒有進行很好的銜接、溝通和有機融合，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，以至造成資源浪費、效率低下以及人員、物資調(diào)度的相互沖突。

目前，應(yīng)戰(zhàn)領(lǐng)域與應(yīng)急領(lǐng)域都在為維護國家安全、維護社會穩(wěn)定、應(yīng)對重大突發(fā)事件進行相關(guān)資源的開發(fā)、儲備、建設(shè)與利用，兩個領(lǐng)域需要建設(shè)的方面存在著許多相同之處，都需要進行人力、物力、財力、科技力等各類資源的建設(shè)。同時，應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)的特點和處置手段相似，都需要國家強制力的有效干預(yù)，通過經(jīng)濟、法律和行政手段，保障國家對動員資源或應(yīng)急資源的有效配置；都需要借助市場機制的基礎(chǔ)性作用，不斷開發(fā)各類資源的利用潛力，構(gòu)建更加廣泛、深厚的資源基礎(chǔ)。例如，許多國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急項目建設(shè)，都需要采取投資主體多元化和招投標、銀行貸款、集融資等模式進行合作共建，平時服從市場調(diào)節(jié)、急時服從國家調(diào)配、戰(zhàn)時滿足軍事需求。因此，加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)，既具有極端重要性和緊迫性，又具有現(xiàn)實可行性。

二、加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急建設(shè)一體化的對策

把應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)有機地統(tǒng)一起來，加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)，平時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)，以“應(yīng)戰(zhàn)”牽引“應(yīng)急”，以“應(yīng)急”完善“應(yīng)戰(zhàn)”，使戰(zhàn)備水平和應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力同步提升，是當前我國國防動員建設(shè)面臨的一項艱巨而緊迫的任務(wù)。

（一）加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急建設(shè)一體化的規(guī)劃計劃

從規(guī)劃計劃入手，進行國防動員應(yīng)戰(zhàn)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)的協(xié)調(diào)有機銜接，通過對應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急都急需的有限資源在不同領(lǐng)域、不同部門間的統(tǒng)籌安排和合理配置，以及在項目建設(shè)上的統(tǒng)籌規(guī)劃與共同設(shè)計，為應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急資源的共享共用創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)平臺。在人力資源上，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療救護、交通搶修、通信維護等專業(yè)保障隊伍建設(shè)，實現(xiàn)同類功能模塊人力資源的一體化建設(shè)；在物力資源上，特別是應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急通用設(shè)備、產(chǎn)品以及交通運輸、通信設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等的規(guī)劃設(shè)計階段，要盡量做到應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急兩用，既具備應(yīng)戰(zhàn)功能，又具備應(yīng)對重大突發(fā)事件的功能，以節(jié)約設(shè)備采購和設(shè)施建設(shè)成本；在財力資源上，統(tǒng)籌安排應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急的專項資金，共同建立公共基金和商業(yè)保險基金，避免應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急資金的使用不足或閑置浪費；在科研開發(fā)上，盡可能向應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急通用的科研項目和科研設(shè)施、科研設(shè)備以及科研人才等建設(shè)傾斜。

（二）完善促進國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急建設(shè)一體化的組織管理體制

近年來，我國國防動員管理體制不斷完善，加強了各級國防動員辦事機構(gòu)之間的聯(lián)席會議、合署辦公等方面的制度建設(shè)，形成了政府與軍隊相銜接、平戰(zhàn)兼顧的組織管理體系。但是，目前在應(yīng)急領(lǐng)域，專業(yè)應(yīng)急管理機構(gòu)分散在不同的行業(yè)管理部門，如國家地震局負責地震災(zāi)害的管理，水利部負責抗洪搶險，衛(wèi)生部負責抗擊衛(wèi)生疫情，林業(yè)局負責消除森林災(zāi)害，民政部負責災(zāi)后的救濟工作。一是構(gòu)建應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化的組織指揮體系。以現(xiàn)有的國防動員體系為基礎(chǔ)，將國防動員體制與應(yīng)急救災(zāi)體制進行對接，建立集多功能于一體的綜合性體制，統(tǒng)一對人、財、物等各種資源進行配置、指揮和調(diào)度，形成應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急功能一體化的組織指揮體系。二是加強政府職能部門之間的溝通與協(xié)作。無論是平時的準備，還是重大突發(fā)事件或戰(zhàn)爭沖突等緊急狀態(tài)，都需要發(fā)改委、財政、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、國土資源、衛(wèi)生、科技以及氣象、地震和海洋等部門的支持，這些部門都可以組織提供軍隊或國防動員部門所需要的資源。三是加強各行業(yè)系統(tǒng)之間的溝通協(xié)作。國防動員準備中的軍民結(jié)合項目，以及重大基礎(chǔ)設(shè)施和貫徹國防要求的項目建設(shè)，或是政府應(yīng)急防災(zāi)項目建設(shè)，都需要金融系統(tǒng)以及石油、鋼鐵、機械等行業(yè)系統(tǒng)的有效供應(yīng)。在緊急狀態(tài)下，還需要電力、通信、交通等行業(yè)系統(tǒng)的資源保障。

（三）完善國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的法規(guī)制度

完善的法律法規(guī)對促進國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)具有不可替代的調(diào)控、規(guī)范和導(dǎo)向作用。目前國防動員法已經(jīng)出臺，不少地區(qū)出臺了地方性動員法規(guī)；國家在應(yīng)急管理領(lǐng)域也已經(jīng)出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，對各級政府及各行業(yè)部門的應(yīng)急工作進行了規(guī)范，此外，還出臺了《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《核事故應(yīng)急條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法規(guī)條例。這些法律法規(guī)和工作制度，對于推進應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)起到了重要的作用。今后要從國家整體利益出發(fā)，對國防動員法規(guī)和有關(guān)部門的應(yīng)急處置法規(guī)進行整合，建立跨部門、跨行業(yè)的國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的法律框架。目前關(guān)鍵的問題是要進一步完善《國防動員法》等法律法規(guī)，切實要把促進國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)作為一項重要的立法原則，從規(guī)范有關(guān)內(nèi)容入手，增加應(yīng)急功能的相關(guān)條款，從法律上保障應(yīng)戰(zhàn)資源與應(yīng)急資源的共享和同步規(guī)劃、同步建設(shè)。

（四）建立國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化的儲備體系

從加強儲備建設(shè)入手，促進國防動員應(yīng)戰(zhàn)資源與應(yīng)急資源的共享和合理利用。一是在能源、礦產(chǎn)資源等方面實現(xiàn)共儲共用。目前，國防動員系統(tǒng)已經(jīng)在藥品等領(lǐng)域進行企業(yè)代儲的資源儲備建設(shè)。下一步，可以考慮與應(yīng)急管理部門進行溝通協(xié)調(diào)，逐步擴大資源代儲企業(yè)的規(guī)模和范圍，以滿足國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的需要。其次，在機電產(chǎn)品、帳篷、照明器材、搶修維護和救援類器材，以及各種金屬、非金屬材料和化工產(chǎn)品等方面實現(xiàn)共儲共用。國防動員系統(tǒng)已經(jīng)在機械、兵器、航空航天、船舶、化工、冶金、食品、電子等十幾個行業(yè)建立了國民經(jīng)濟動員中心，儲備了大量應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急通用的物資和設(shè)備。而在應(yīng)急領(lǐng)域，目前全國共有10個由當?shù)厥〖壝裾块T實行代儲管理的中央救災(zāi)物資儲備庫，也涉及到大量的救援救災(zāi)物資。因此，兩者可以通過建立應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化的儲備制度，實現(xiàn)通用資源的共享共用，以提高資源的利用效率。

（五）構(gòu)建國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化的信息資源體系

國防動員領(lǐng)域的應(yīng)戰(zhàn)準備與應(yīng)對重大突發(fā)事件，涉及領(lǐng)域廣泛，需要對大量的分散、零星、動態(tài)信息進行整理和融合。在確保國家和軍事秘密的前提下，國防動員系統(tǒng)和應(yīng)急處置系統(tǒng)的許多信息都是可以并且應(yīng)該實現(xiàn)資源共享和相互利用。因此，應(yīng)設(shè)立由各情報部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家參加、統(tǒng)一的信息情報管理部門，主要職責是進行信息的收集、整理工作，視等級提交相應(yīng)的職能機構(gòu)以供決策參考，并送遞相應(yīng)的職能機構(gòu)以協(xié)助決策修正；充分發(fā)揮國防動員的應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急雙重功能，在信息資源上與其他應(yīng)急管理機構(gòu)實現(xiàn)一體化，對各種相關(guān)動態(tài)信息的全面監(jiān)測、全程跟蹤和實時分析；運用現(xiàn)代信息和計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對國防動員潛力進行信息化管理，實現(xiàn)潛力數(shù)據(jù)軍地結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、上下協(xié)調(diào)、左右相連、互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò)體系，確保應(yīng)急處置和戰(zhàn)時保障的快速、準確、高效。

（六）加強國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化的預(yù)案編制和演練

預(yù)案編制和實施是促進國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)。一方面，在國防動員預(yù)案的編制內(nèi)容上體現(xiàn)應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化。目前國防動員系統(tǒng)已編制了總體預(yù)案、行業(yè)預(yù)案以及企事業(yè)或產(chǎn)品預(yù)案等，在突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)域也建立了各級各類應(yīng)急預(yù)案體系。為此，必須按照“統(tǒng)籌籌劃、各有側(cè)重、緊密銜接”的原則，對國防動員綜合預(yù)案與應(yīng)急處理預(yù)案進行整合與銜接，形成一個整體協(xié)調(diào)、相互配合、快速有效，集應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急于一體的預(yù)案體系。同時，進一步明確相關(guān)部門應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)的環(huán)境條件、職責分工、方法途徑、保障措施和預(yù)案的啟動等要求，為推動國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)創(chuàng)造條件。另一方面，在演練的組織和實施上推進國防動員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急建設(shè)一體化。近年來，國防動員領(lǐng)域和應(yīng)急處理領(lǐng)域都開展了一些針對性演練，對于那些目標相近、演練任務(wù)相似以及參演部門保障條件相似的演練活動，可以組織跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的協(xié)作，開展應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化演練，不僅可以促進應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急資源的共享和有效利用，節(jié)約演練成本，提高演練效率，而且能夠使各部門、各行業(yè)做到任務(wù)清、職責清、指揮關(guān)系清、處置程序清、使用法律清。

（黃費連， 陜西省委黨校政治學(xué)教研室教師，碩士；王文華， 陜西正衡管理咨詢有限責任公司研發(fā)總監(jiān)，博士）