財(cái)政政策工具應(yīng)用研究課題組

經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換中的財(cái)政政策工具應(yīng)用研究*

財(cái)政政策工具應(yīng)用研究課題組

經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力是指能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，帶動(dòng)總體經(jīng)濟(jì)增長的要素或者機(jī)制。分析和梳理經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力的變化情況，是研究財(cái)政改革發(fā)展問題的前提，有助于未雨綢繆，更好地發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)作用。本文以山東為例，在分析經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力對(duì)財(cái)政影響的背景下，歸納總結(jié)了山東創(chuàng)新財(cái)政政策工具的應(yīng)用及成效，在借鑒國內(nèi)先進(jìn)省份有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了創(chuàng)新財(cái)政政策工具支持山東經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的政策建議。

經(jīng)濟(jì)增長 動(dòng)力轉(zhuǎn)換 財(cái)政政策 創(chuàng)新

一、財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)增長一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問題之一，國外學(xué)者圍繞這個(gè)問題進(jìn)行了深入研究，并形成了諸多理論。這些理論對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政作用的認(rèn)識(shí)在不斷深化，從重視勞動(dòng)在經(jīng)濟(jì)增長中的地位到崇尚資本積累的決定性作用，再到強(qiáng)調(diào)以人的素質(zhì)為中心的知識(shí)、技術(shù)和人力資本的積累，從亞當(dāng)·斯密主張通過“看不見的手”來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，到主張發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)增長中的促進(jìn)作用。

（一）古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)增長理論和財(cái)政政策取向

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)為國民財(cái)富的增長，經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)右蚴莿趧?dòng)數(shù)量的增加和勞動(dòng)效率的提高，而勞動(dòng)數(shù)量的增加主要取決于人口數(shù)量的增長，勞動(dòng)效率的提高主要依靠分工協(xié)作。馬爾薩斯也認(rèn)為人口的增長是一國幸福和繁榮的保證。隨后又有李嘉圖等古典學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，借助于國際貿(mào)易，可以不斷地增加財(cái)富和人口，從而把對(duì)外貿(mào)易置于經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動(dòng)機(jī)的地位上，但其發(fā)展原動(dòng)力仍然是人口和產(chǎn)品的增長。

在財(cái)政政策主張方面，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的學(xué)者們認(rèn)為政府只要做好“守夜人”，就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)即使在短期內(nèi)偏離充分就業(yè)，也不會(huì)存在長期的衰退。因此，他們反對(duì)政府利用財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張財(cái)政收支平衡，反對(duì)赤字和舉債。

（二）凱恩斯學(xué)派的經(jīng)濟(jì)增長理論和財(cái)政政策取向

凱恩斯在1936年發(fā)表的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中，詳盡闡述了其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的理解，凱恩斯的追隨者們又在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了該理論。他們認(rèn)為產(chǎn)能過剩和失業(yè)率居高不下的根源是有效需求不足，必須刺激有效需求，經(jīng)濟(jì)才能恢復(fù)活力。但是市場機(jī)制難以自動(dòng)擴(kuò)大有效需求，因此必須通過政府?dāng)U大支出，甚至運(yùn)用財(cái)政赤字等方法對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要的干預(yù)以實(shí)現(xiàn)總供給與總需求平衡，也就是要發(fā)揮“看得見的手”的作用。20世紀(jì)40年代，哈羅德和多馬在凱恩斯理論的基礎(chǔ)上推導(dǎo)出長期經(jīng)濟(jì)增長模型，即哈羅德—多馬增長模型。他們證明了當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)偏離最優(yōu)的長期均衡增長路徑時(shí)，無法自行恢復(fù)，這時(shí)需要政府對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量進(jìn)行干預(yù)，使其回歸最優(yōu)的增長路徑。此外，凱恩斯還利用乘數(shù)理論說明增加政府投資可導(dǎo)致收入成倍增加，產(chǎn)生促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的連鎖反應(yīng)。西方學(xué)者通過研究還得出：不僅政府投資具有乘數(shù)效應(yīng)，政府購買、稅收和轉(zhuǎn)移支付等，也同樣具有乘數(shù)效應(yīng)。

凱恩斯學(xué)派以乘數(shù)論和邊際消費(fèi)傾向?yàn)橐罁?jù)，主張政府?dāng)U大財(cái)政支出，實(shí)行政府赤字，甚至舉債籌款救濟(jì)失業(yè)。在稅制改革上提倡以直接稅為主代替以間接稅為主，以累進(jìn)稅代替比例稅，從而調(diào)節(jié)收入，刺激消費(fèi)需求的提高。

（三）新古典經(jīng)濟(jì)增長理論和財(cái)政政策取向

以索洛模型為代表的新古典經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為，資本、勞動(dòng)力和技術(shù)進(jìn)步是影響經(jīng)濟(jì)增長的三大因素。相較于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派，新古典經(jīng)濟(jì)增長理論弱化了勞動(dòng)力在經(jīng)濟(jì)增長中的作用，強(qiáng)調(diào)了技術(shù)進(jìn)步的重要性。模型中的技術(shù)進(jìn)步是廣義上的技術(shù)進(jìn)步，是指在產(chǎn)出的增長中，不能被勞動(dòng)和資本等要素投入解釋的那一部分產(chǎn)出增長，也就是全要素生產(chǎn)率（TFP）。換言之，這里的技術(shù)進(jìn)步不僅包括狹義技術(shù)進(jìn)步，而且包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中勞動(dòng)者知識(shí)、技能的提高和擴(kuò)散，管理水平的提高，改進(jìn)生產(chǎn)要素的配置和規(guī)模生產(chǎn)的效應(yīng)，制度創(chuàng)新等，這無疑擴(kuò)充了技術(shù)進(jìn)步的內(nèi)涵。同時(shí)，該理論認(rèn)為資本、勞動(dòng)力和技術(shù)進(jìn)步可以通過市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，充分就業(yè)均衡可以通過生產(chǎn)中勞動(dòng)與資本的配合比例來調(diào)整，即如果勞動(dòng)力比資本增長更快，勞動(dòng)者的工資就相比于資本利率下降，反之，工資就會(huì)提高，企業(yè)家對(duì)于價(jià)格非常敏感，他們會(huì)采用先進(jìn)技術(shù)，改變要素投入結(jié)構(gòu)。

相比凱恩斯主義學(xué)派，索洛等人認(rèn)為財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)增長中的作用較為單一。他們主張以貨幣供給量作為單一性的政策指標(biāo)，財(cái)政政策作用于社會(huì)儲(chǔ)蓄率，以社會(huì)儲(chǔ)蓄率為傳導(dǎo)媒介，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。

（四）內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論和財(cái)政政策取向

20世紀(jì)80年代中期以來，內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論蓬勃發(fā)展。相較于索洛模型，內(nèi)生增長理論的主要突破是把技術(shù)進(jìn)步看作內(nèi)生變量，又將技術(shù)進(jìn)步細(xì)化為人力資本及研究與開發(fā)（R&D）。

羅伯特·盧卡斯首先提出了人力資本的概念，并闡明了人力資本與技術(shù)進(jìn)步及經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。他把人力資本分為兩類，一般性人力資本和專業(yè)化人力資本，后者所擁有的專業(yè)知識(shí)可以促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，并能夠促使勞動(dòng)與資本收益遞增，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期增長。但專業(yè)人力資本有正外部效應(yīng)，企業(yè)投資收益率要低于社會(huì)效益率，因此需要政府的力量介入，消除社會(huì)邊際產(chǎn)量與私人邊際產(chǎn)量之間的不對(duì)等，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資于人力資本。

隨后，保羅·羅默提出專業(yè)化生產(chǎn)即研究與開發(fā)（R&D）也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并將R&D理論和不完全競爭假設(shè)同時(shí)加入增長模型。在該模型中，他認(rèn)為技術(shù)的研究與開發(fā)有非競爭性和非排他性，但同樣也具有明顯的外部性，所以需要政府的力量使企業(yè)研究與開發(fā)活動(dòng)能夠達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平，主張政府把財(cái)政支出用于鼓勵(lì)研究與開發(fā)，即為相關(guān)部門提供資金和補(bǔ)貼，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展。

二、山東經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換分析

改革開放以來，山東經(jīng)濟(jì)保持較快增長速度，尤其是從1991年開始，基本保持兩位數(shù)的增長速度。但2008年金融危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)增速總體上呈波動(dòng)下行態(tài)勢。進(jìn)入“十二五”之后，山東經(jīng)濟(jì)增速開始回落，從2011年的10.9％降為2015年的8％。雖然金融危機(jī)引發(fā)的出口需求收縮影響了山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但從根源上看，主要還是經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足，傳統(tǒng)增長方式已無法拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長，而新興動(dòng)力尚在培育，山東經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，并呈現(xiàn)出諸多新特征。

（一）供給動(dòng)力：由要素規(guī)模投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，黨的十八屆五中全會(huì)又提出創(chuàng)新等五大發(fā)展理念。在新常態(tài)下，要從根本上解決發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)層次偏低、資源環(huán)境約束趨緊等問題，兼顧發(fā)展速度與質(zhì)量、統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)模與結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要依靠科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力。從山東情況看，長期以來經(jīng)濟(jì)增長主要依靠勞動(dòng)、資本、資源等傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)，我們通過柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立各供給要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長影響的模型，對(duì)2005年以來各要素的貢獻(xiàn)率進(jìn)行了實(shí)證分析。生產(chǎn)函數(shù)設(shè)定如下：

其中，Yt為總產(chǎn)出，Kt為資本投入，Lt為勞動(dòng)投入，At為全要素生產(chǎn)率，μ為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。用國內(nèi)生產(chǎn)總值作為總產(chǎn)出，用固定資本存量作為資本投入，用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總?cè)藬?shù)作為勞動(dòng)投入。

我們從《山東統(tǒng)計(jì)年鑒》選取2005-2014年的數(shù)據(jù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率進(jìn)行測定分析（見表1）。結(jié)果顯示，資本投入對(duì)山東經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率一直處于主導(dǎo)地位，特別是在金融危機(jī)期間，受國家的大規(guī)模投資刺激政策影響，2009年資本投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到80％，但自2010年之后，資本投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率整體處于下滑趨勢，2013年更是下滑到了71.7％；勞動(dòng)對(duì)山東經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率則比較穩(wěn)定，除個(gè)別年份，基本處于4.5％-7.5％區(qū)間內(nèi)；在2008年全球金融危機(jī)之后，全要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率雖然處于一個(gè)小幅上升的趨勢，但與資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率相比，還處于一個(gè)比較低的水平。

表1 2005年以來山東各要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率

隨著山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，傳統(tǒng)要素投入面臨制約瓶頸，也難以支撐山東經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可持續(xù)增長。2014年，全省勞動(dòng)年齡人口占比為72％，比2010年降低2.4個(gè)百分點(diǎn)，4年間勞動(dòng)年齡人口凈減少近80萬人，人口總撫養(yǎng)比由2010年的34.4％連續(xù)攀升至2014年的38.9％，全省勞動(dòng)年齡人口的減少和人口總撫養(yǎng)比系數(shù)的提高，必然會(huì)帶來儲(chǔ)蓄率的下降和勞動(dòng)力成本的提高，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致投資率的下降和資本存量增速放緩。與此同時(shí)，支撐全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地供應(yīng)缺口逐年加大、資源環(huán)境制約逐年增強(qiáng)。繼續(xù)沿用以生產(chǎn)要素規(guī)模擴(kuò)大帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長的發(fā)展模式將難以為繼，必須提升創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長中的貢獻(xiàn)率。

近年來，山東創(chuàng)新步伐不斷加快，R&D經(jīng)費(fèi)支出由2010年的672億元增加到2014年的1304.1億元，年均增長14.2％，高于固定資產(chǎn)投資年均增長1.4個(gè)百分點(diǎn)。2014年，山東企業(yè)執(zhí)行的R&D經(jīng)費(fèi)支出占全省R&D經(jīng)費(fèi)支出的90.4％，比2010年提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，全省企業(yè)R&D支出增加到1179.4億元，比2010年增加了579.2億元。從高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來看，2013年高新技術(shù)企業(yè)數(shù)為2015個(gè)，比2010年增加了168個(gè)；有R&D及相關(guān)活動(dòng)情況的有535個(gè)，比2010年增加了204個(gè)；R&D經(jīng)費(fèi)支出156.2億元，比2010年增加84.2億元，翻了一番多。隨著創(chuàng)新投入的增加和創(chuàng)新水平的提高，創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長中的貢獻(xiàn)率也會(huì)越來越高，將逐步取代要素投入，成為經(jīng)濟(jì)增長的第一動(dòng)力。

（二）需求動(dòng)力：由投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)推動(dòng)

改革開放以來，山東投資增長強(qiáng)勁，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要需求動(dòng)力。從2008-2014年的數(shù)據(jù)來看，除2008年外，山東投資需求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)百分點(diǎn)均高于消費(fèi)拉動(dòng)百分點(diǎn)，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長速度的拉動(dòng)作用明顯（見圖1）。從社會(huì)固定資產(chǎn)投資、社會(huì)商品零售總額增長速度來看，2008年以來兩者都呈現(xiàn)下降趨勢，除2011年外，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯高于社會(huì)商品零售總額增長速度（見圖2）。

圖1：2008-2014年投資和消費(fèi)對(duì)山東經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率

圖2：2008-2014年山東社會(huì)固定資產(chǎn)投資和商品零售總額增長速度

但是我們也要看到，2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的新一輪投資擴(kuò)張，導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等結(jié)構(gòu)性失衡問題。2013年國務(wù)院下發(fā)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見，要求山東消化鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、船舶、煤炭6個(gè)行業(yè)過剩產(chǎn)能，從實(shí)施情況看，鋼鐵、煤炭、船舶3大行業(yè)消化產(chǎn)能過剩的任務(wù)仍然嚴(yán)峻。此外，山東經(jīng)濟(jì)增長所需的投資成本在不斷增加，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率的指標(biāo)“投資效果系數(shù)”由2009年的0.106下降到2014年的0.096。在未來一個(gè)時(shí)期，投資在山東經(jīng)濟(jì)增長中仍將發(fā)揮積極作用，但拉動(dòng)作用會(huì)逐步降低。

雖然消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率低于投資，但從圖1來看，以2013年為臨界點(diǎn)，消費(fèi)的貢獻(xiàn)率在上升，投資的貢獻(xiàn)率卻在下降，兩者之間的差距在逐漸縮小。同時(shí)，由于近年來各級(jí)政府嚴(yán)控支出，政府消費(fèi)下降，2014年山東政府消費(fèi)比上年減少893億元，考慮到這一因素，消費(fèi)中居民消費(fèi)的貢獻(xiàn)率更高。消費(fèi)是最終需求，在激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、提高發(fā)展質(zhì)量中具有基礎(chǔ)性作用?？梢哉f，山東已進(jìn)入消費(fèi)需求持續(xù)增長、消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)、消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)作用明顯增強(qiáng)的重要階段，消費(fèi)提升不僅有利于改變過于依賴投資的增長格局，而且消費(fèi)需求的擴(kuò)大能夠引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，特別是信息消費(fèi)、文化消費(fèi)、健康養(yǎng)老消費(fèi)等新型消費(fèi)，將促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力和增長點(diǎn)。2016年山東出臺(tái)了支持?jǐn)U大消費(fèi)的40條措施，將進(jìn)一步發(fā)揮出消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的引導(dǎo)作用，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要需求動(dòng)力。

（三）產(chǎn)業(yè)動(dòng)力：由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)

改革開放以來，工業(yè)主導(dǎo)山東經(jīng)濟(jì)增長的特點(diǎn)比較明顯。從1984-2014年的數(shù)據(jù)看，山東地區(qū)生產(chǎn)總值中第二產(chǎn)業(yè)增加值一直占據(jù)主導(dǎo)地位（見圖3），2006年最高，達(dá)到57.4％，之后占比逐步下降，但仍基本占據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值的半壁江山，2015年三次產(chǎn)業(yè)占比為7.9：46.8：45.3；第二產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率也一直占據(jù)主導(dǎo)地位（見圖4），最高年份貢獻(xiàn)率達(dá)89.3％。第二產(chǎn)業(yè)由工業(yè)和建筑業(yè)組成，工業(yè)產(chǎn)值在第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比一直在87％-95％之間浮動(dòng)，第二產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)也能反映出工業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位。在經(jīng)歷多年的迅速擴(kuò)張后，受成本上漲、產(chǎn)能過剩和有效需求不足等因素影響，工業(yè)增速不斷下降，低于地區(qū)生產(chǎn)總值增速和第三產(chǎn)業(yè)增速（見圖5），工業(yè)相對(duì)比重下降的趨勢開始形成。

圖3：1984-2014年山東第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占比

圖4：1984-2014年山東第二、三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率

圖5：2008-2014年山東地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增速

從發(fā)展趨勢來看，雖然工業(yè)主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè)比重仍高于第三產(chǎn)業(yè)，但山東第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，與第二產(chǎn)業(yè)占比差距逐步縮小，2010年山東二、三產(chǎn)比重為54.2：36.6，2015年則為46.8：45.3。山東服務(wù)業(yè)保持增長領(lǐng)先、比重提升態(tài)勢，逐漸成為帶動(dòng)和支撐經(jīng)濟(jì)增長的核心力量，且健康、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、金融、物流、旅游、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)蓬勃發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出“高級(jí)化”趨勢。而工業(yè)內(nèi)部，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)格局正在加快打破，三產(chǎn)融合、高端高質(zhì)、信息化引領(lǐng)的發(fā)展?jié)u成新常態(tài)，裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增速和占比都在提升，新產(chǎn)品、新行業(yè)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式正在加速成長，生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)化、智能化步伐加快。服務(wù)業(yè)及新興經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，逐步推動(dòng)山東產(chǎn)業(yè)發(fā)展從低端邁向中高端，在實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，形成高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的“多點(diǎn)支撐”。

（四）制度動(dòng)力：由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場配置資源

好的制度環(huán)境是經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿?，制度變革也一直貫穿?jīng)濟(jì)發(fā)展始終。20世紀(jì)90年代以來，山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直伴隨著政府與市場關(guān)系定位的演變。相當(dāng)長一段時(shí)間里，山東采取的都是政府主導(dǎo)的不完全市場經(jīng)濟(jì)模式。這一制度模式對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但產(chǎn)生了一些問題，如“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，影響到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場作用發(fā)揮。一方面，政府對(duì)市場的過度干預(yù)，造成了資源配置效率低下甚至是浪費(fèi)，束縛了市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。另一方面，政府監(jiān)督不到位問題突出，導(dǎo)致市場秩序紊亂。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵就是推進(jìn)市場化改革，讓市場在資源配置中起決定性作用，靠市場的力量和產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新培育形成新的增長點(diǎn)。政府層面，應(yīng)通過轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、減稅讓利，加快形成有序規(guī)范的市場環(huán)境；通過加快財(cái)稅金融改革、深化商事制度改革等途徑，將資源配置的決定權(quán)交給市場；通過市場方式解決好以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風(fēng)險(xiǎn)，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。

三、經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換對(duì)財(cái)政的影響分析

新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和背景都在發(fā)生深刻變化，如何保持經(jīng)濟(jì)增速與質(zhì)量效益的科學(xué)平衡，實(shí)現(xiàn)增長后勁與增長方式的培育轉(zhuǎn)換，完成經(jīng)濟(jì)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控方式的正確運(yùn)用，對(duì)財(cái)政運(yùn)行模式和財(cái)政支持方式提出了新的挑戰(zhàn)。

一方面，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換迫切要求財(cái)政政策轉(zhuǎn)型提速。一是，對(duì)新動(dòng)能的培育，已不能單純依靠傳統(tǒng)的無償補(bǔ)助市場主體方式，需要更多采用市場化方式和現(xiàn)代金融手段，激發(fā)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型內(nèi)生動(dòng)力。從當(dāng)前看，傳統(tǒng)財(cái)政投入模式的邊際產(chǎn)出效應(yīng)正在弱化，過去的低效、重復(fù)性無償財(cái)政投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)效力日趨衰減，并導(dǎo)致了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩和資源錯(cuò)配。資源配置由市場起基礎(chǔ)性作用向起決定性作用轉(zhuǎn)換，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機(jī)制保障。新常態(tài)下財(cái)政政策的運(yùn)用，需要更多借助市場機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的貨幣乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)更多金融、社會(huì)資本投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造持續(xù)動(dòng)力引擎。二是，對(duì)舊動(dòng)能的升級(jí)，也不能采取固有的“輸血”方式，需要更多采取支持資源整合和并購重組方式，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥、浴火重生。產(chǎn)業(yè)是否轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)得好、經(jīng)濟(jì)是否升級(jí)升得對(duì)，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是附加值是不是得到了提升，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、化工業(yè)同樣能夠依靠科技進(jìn)步打造高附加值產(chǎn)品。轉(zhuǎn)型時(shí)期財(cái)政政策的重點(diǎn)方向之一，就是推動(dòng)舊動(dòng)能向價(jià)值鏈的高端發(fā)展，這需要對(duì)原有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重新整合，勢必需要財(cái)政“花錢換機(jī)制”，通過“贖買”的方式打破要素資源整合的障礙，通過資源優(yōu)化重組實(shí)現(xiàn)成本的降低、效率的提升，把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈推向高端。同時(shí)還要注意，市場是區(qū)分新舊動(dòng)能天然的試金石，市場機(jī)制決定產(chǎn)能出清，政府盡量不要干預(yù)。三是，財(cái)政投資作用的發(fā)揮，不能再采取政府“包打天下”的辦法，需要在法治框架下創(chuàng)新渠道手段，探索引導(dǎo)金融、社會(huì)資本投資實(shí)體項(xiàng)目的措施。當(dāng)前，投資仍是拉動(dòng)增長的有效手段，積極財(cái)政政策對(duì)于提振市場信心有著不可替代的作用。但2014年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》實(shí)施以來，地方政府通過融資平臺(tái)投資搞建設(shè)渠道受阻。適應(yīng)要求，地方政府投資建設(shè)不能再采用傳統(tǒng)的舉債融資模式，必須創(chuàng)新公共資源運(yùn)營模式，積極探索政府和社會(huì)資本合作（PPP）等市場化建設(shè)模式，既為項(xiàng)目提供可持續(xù)的資金保障，又為市場主體開辟廣闊投資空間。四是，對(duì)體制機(jī)制的改革，財(cái)政要更多承擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。從國際經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型會(huì)令需要財(cái)政兜底的人群數(shù)量增加，兜底社會(huì)保障是改革時(shí)期財(cái)政支出的主要方向。全面推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，涉及深層次利益調(diào)整，必然需要政府付出改革成本；在發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換、化解過剩產(chǎn)能過程中，財(cái)政還要承擔(dān)“維穩(wěn)器”作用，做好兜底轉(zhuǎn)型成本的準(zhǔn)備，如對(duì)下崗職工的安置、社保支出的保障、金融風(fēng)險(xiǎn)的防范等事關(guān)群眾利益、符合發(fā)展方向的支出主動(dòng)“買單”，通過釋放改革紅利來激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

另一方面，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換深刻影響財(cái)政可持續(xù)增長。一是，“L”型增長是動(dòng)力轉(zhuǎn)換期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期趨勢，由于經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入的顯著相關(guān)性，經(jīng)濟(jì)增速的放緩將直接影響財(cái)政收入增長。財(cái)政是經(jīng)濟(jì)的“晴雨表”，隨著固定資產(chǎn)投資增速的減緩、一般貿(mào)易進(jìn)出口的下降和地方生產(chǎn)總值的放緩，財(cái)政收入增長放緩已成為常態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的逐步確立，全國、全省生產(chǎn)總值增長逐步由“10”時(shí)代回落到“7”“6”時(shí)代，財(cái)政收入增長也逐步由“30”“20”時(shí)代回落到“個(gè)位數(shù)”時(shí)代。未來相當(dāng)長一段時(shí)期，財(cái)政收入中低速運(yùn)行將是常態(tài)，對(duì)財(cái)政工作“開源節(jié)流”提出了新的要求。二是，去產(chǎn)能的深入推進(jìn)，長期看有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，但短期會(huì)造成財(cái)政減收，將倒逼財(cái)政收入結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。產(chǎn)能過剩不僅導(dǎo)致企業(yè)利潤率下降，還占據(jù)了大量資源，使得人力、資本、土地等成本居高不下，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但去產(chǎn)能短期內(nèi)也會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的“陣痛”。適應(yīng)去產(chǎn)能的要求，必須加快培育新的可替代財(cái)源，大力發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)條件下節(jié)能、低碳、清潔、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)為支撐的新型財(cái)源體系。三是，服務(wù)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的配套改革，尤其是結(jié)構(gòu)性減稅措施，將在短時(shí)間內(nèi)大大壓縮財(cái)政收入增長空間。在經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換期，從降低企業(yè)成本、引導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，深入推進(jìn)稅制改革，進(jìn)一步優(yōu)化資源要素分配關(guān)系，將是宏觀調(diào)控的必然趨勢。以“營改增”改革為例，2016年建筑、房地產(chǎn)、金融和生活服務(wù)業(yè)納入“營改增”范圍后，全省企業(yè)再減負(fù)320多億元，這也意味著地方財(cái)政將大幅度減收。從市級(jí)看，濰坊市預(yù)計(jì)2016年因“營改增”減少地方稅收27億元，占上年全市一般公共預(yù)算收入的5.6％，對(duì)地方財(cái)力的影響較為顯著。適應(yīng)稅制改革導(dǎo)向，要求各級(jí)必須創(chuàng)新財(cái)政支持模式，加大對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等扶持力度，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，加快構(gòu)建新型地方稅收體系。

四、山東財(cái)政政策工具創(chuàng)新的應(yīng)用及成效

近年來，山東財(cái)政積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快財(cái)稅體制改革步伐，創(chuàng)新性的運(yùn)用多種財(cái)政政策工具，有效推動(dòng)了山東經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)增效。

（一）優(yōu)化財(cái)稅政策環(huán)境，提升服務(wù)質(zhì)量

經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中，首先需要政府營造更加公平的市場競爭環(huán)境。在這方面，山東財(cái)政近年來圍繞降低企業(yè)成本和提升財(cái)稅服務(wù)質(zhì)量，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。一是綜合運(yùn)用減稅降費(fèi)政策，降低制度性交易成本。在認(rèn)真落實(shí)中央清理收費(fèi)基金項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，大力壓減省級(jí)立項(xiàng)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。特別是圍繞“降成本”，2016年研究起草并以省政府文件印發(fā)了《關(guān)于減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)降低財(cái)務(wù)支出成本的意見》，在擴(kuò)大收費(fèi)基金優(yōu)惠政策免征范圍、停征降低和整合政府性基金等方面，推出多項(xiàng)措施，切實(shí)減輕了企業(yè)收費(fèi)負(fù)擔(dān)。目前，山東省級(jí)立項(xiàng)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目只保留了12項(xiàng)，成為全國收費(fèi)項(xiàng)目最少的省份之一。在此基礎(chǔ)上，積極實(shí)施收費(fèi)目錄清單制度，實(shí)行動(dòng)態(tài)化公示、動(dòng)態(tài)化管理，努力打造“陽光收費(fèi)”。二是完善配套政策措施，增強(qiáng)財(cái)稅政策與相關(guān)政策協(xié)同性。為滿足經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的需要，山東財(cái)政主動(dòng)梳理已發(fā)布的各項(xiàng)財(cái)稅政策措施，開展“立、改、廢”，建立健全財(cái)稅政策協(xié)調(diào)審查制度，增強(qiáng)政策體系的集約性、連貫性和協(xié)同性，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換下的財(cái)政政策保障機(jī)制。三是優(yōu)化財(cái)稅服務(wù)，提高財(cái)稅政策執(zhí)行力。為優(yōu)化納稅服務(wù)，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，以“互聯(lián)網(wǎng)+財(cái)稅”完善金財(cái)、金稅工程，建成覆蓋所有稅種及稅收工作各環(huán)節(jié)的稅收信息系統(tǒng)，全面推行電子發(fā)票，轉(zhuǎn)變稅收征管方式，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，不斷減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)，有效滿足納稅人合理需求；為強(qiáng)化部門間涉稅信息共享和稅收執(zhí)法協(xié)助，建立了由財(cái)政、稅務(wù)、國土、住建等35個(gè)部門（單位）參加的稅收保障工作部門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，并督促各市縣建立相應(yīng)的工作機(jī)制，統(tǒng)一涉稅信息平臺(tái)，完善涉稅信息指標(biāo)體系，大力推動(dòng)國稅、地稅聯(lián)合辦稅，形成了社會(huì)綜合治稅合力。

（二）創(chuàng)新財(cái)政支出方式，擴(kuò)大資金使用效應(yīng)

為更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，山東財(cái)政積極創(chuàng)新財(cái)政支出方式，吸附帶動(dòng)金融和社會(huì)資本支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是構(gòu)建政府引導(dǎo)基金管理監(jiān)督運(yùn)營機(jī)制。截至2016年5月，山東財(cái)政支持設(shè)立了19只政府投資引導(dǎo)基金和51只子基金，初步形成具有不同政策導(dǎo)向、不同投資偏好的基金群，全省各級(jí)政府參股或出資設(shè)立的各類投資基金總規(guī)模超過1500億元。同時(shí)，發(fā)起設(shè)立總規(guī)模1200億元的政府與社會(huì)資本合作發(fā)展基金、600億元的鐵路發(fā)展基金、200億元的國企改革發(fā)展基金，有效放大了財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)。二是積極推進(jìn)政府購買服務(wù)。山東財(cái)政通過探索試點(diǎn)，搭建政策框架，建立工作機(jī)制，穩(wěn)妥有序推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，取得積極進(jìn)展。如2014年選取養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等9大類公共服務(wù)項(xiàng)目開展試點(diǎn)，既促進(jìn)了社會(huì)組織發(fā)展，又提升了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。又如2015年創(chuàng)造性地利用政府購買服務(wù)方式，引導(dǎo)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，獲得國開行、農(nóng)發(fā)行三年給予政策性貸款授信額度6000億元，為棚戶區(qū)改造和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金保障。三是靈活運(yùn)用融資增信和信用擔(dān)保。在充分發(fā)揮小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金、融資擔(dān)保代償補(bǔ)償資金、貿(mào)易融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、科技成果轉(zhuǎn)化貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金等風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制作用基礎(chǔ)上，加大政策整合完善，打好財(cái)金合作、財(cái)擔(dān)互動(dòng)、多方參與的“組合拳”，緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的融資難、融資貴問題。如通過構(gòu)建覆蓋全省的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，支持建立小微企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)代償分擔(dān)機(jī)制，設(shè)立融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)股權(quán)投資基金，進(jìn)一步做大做強(qiáng)省再擔(dān)保集團(tuán)，增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為企業(yè)融資提供有力保障。四是大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。山東財(cái)政按照“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”的原則，注重從建制度、嚴(yán)流程、樹標(biāo)桿等方面入手，緊緊圍繞PPP項(xiàng)目操作5大步驟19個(gè)流程，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性和科學(xué)性。通過流程操作規(guī)范，始終把評(píng)價(jià)論證、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配等作為PPP項(xiàng)目全周期管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化各方契約觀念。據(jù)國家PPP大數(shù)據(jù)顯示，截至2016年10月底，山東省儲(chǔ)備并納入全國PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目1046個(gè)，概算投資額1.12萬億元，項(xiàng)目數(shù)、投資額均居全國第二位。

（三）調(diào)整完善財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性

為充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，山東財(cái)政通過“下劃收入、財(cái)力分成、激勵(lì)約束、明確責(zé)權(quán)”，果斷加大改革創(chuàng)新力度，初步形成了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容的省以下財(cái)政體制。“下劃收入”，就是本著財(cái)力下移的原則，除部分跨區(qū)域企業(yè)的稅收外，將原體制下省級(jí)分享的251億元稅收（占省級(jí)稅收的68.6％）全部下劃到市縣，實(shí)行“屬地征管、就地入庫”，進(jìn)一步健全和強(qiáng)化市縣財(cái)政。“財(cái)力分成”，就是本著統(tǒng)一規(guī)范原則，改進(jìn)政府間稅收分享機(jī)制，省級(jí)通過體制結(jié)算，對(duì)各類稅收的增量統(tǒng)一分享15％。改革后，由于省級(jí)下調(diào)了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的分成比例，調(diào)動(dòng)了各地加快發(fā)展服務(wù)業(yè)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益、增加居民收入的積極性?！凹?lì)約束”，就是獎(jiǎng)勤罰懶，調(diào)動(dòng)各地科學(xué)發(fā)展、增收節(jié)支的積極性。一方面，實(shí)施省級(jí)分成稅收增量返還政策，對(duì)省級(jí)分享各市的主體稅種及資源財(cái)產(chǎn)類稅收，以市為單位計(jì)算比上年增長超過規(guī)定比例的部分，三年內(nèi)給予返還。另一方面，實(shí)施激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付制度，從2015年起省級(jí)每年拿出20億元，將資金分配與各地服務(wù)業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排、城鎮(zhèn)化建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益等指標(biāo)完成情況掛起鉤來，強(qiáng)化財(cái)政體制的“風(fēng)向標(biāo)”作用，促進(jìn)了各地轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，加快科學(xué)發(fā)展。“明確責(zé)權(quán)”，就是積極探索省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，在教育、衛(wèi)生計(jì)生、交通運(yùn)輸?shù)扰c民生密切相關(guān)領(lǐng)域，開展省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點(diǎn)，分項(xiàng)明確各級(jí)政府的事權(quán)項(xiàng)目以及應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任的科學(xué)、清晰、合理配置?？偟目矗∫韵仑?cái)政體制的調(diào)整，調(diào)動(dòng)了市縣科學(xué)發(fā)展的積極性。2015年，山東縣級(jí)一般公共預(yù)算收入完成4475億元，比2012年增加1617億元，年均增長16.1％；縣級(jí)收入占全省收入的比重達(dá)到80.9％，比2012年提高10.5個(gè)百分點(diǎn)，比全國平均水平高30個(gè)百分點(diǎn)左右，壯大了基層財(cái)政實(shí)力。

（四）深入推進(jìn)稅制改革，激發(fā)市場活力

面對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的壓力，山東財(cái)政以激發(fā)市場主體活力為出發(fā)點(diǎn)，深入推進(jìn)稅制改革。一方面，深化稅制改革。從2013年8月1日啟動(dòng)營改增試點(diǎn)，截至2016年4月底，山東合計(jì)將38.02萬戶納稅人納入試點(diǎn)范圍，企業(yè)減負(fù)面達(dá)98％，累計(jì)減輕稅收負(fù)擔(dān)341.79億元，有力促進(jìn)了服務(wù)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。2016年5月1日起又全面推開營改增試點(diǎn)，預(yù)計(jì)將進(jìn)一步為企業(yè)減負(fù)320億元。積極實(shí)施石油、煤炭、鎢、鉬等資源稅從價(jià)計(jì)征改革，促進(jìn)了資源集約節(jié)約利用。另一方面，開展稅式支出管理改革。稅式支出是國家因?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策而放棄的財(cái)政收入。針對(duì)稅收優(yōu)惠政策底數(shù)不清、落實(shí)不到位的狀況，2013年選擇臨沂、淄博兩市，在全國率先開展稅式支出管理改革試點(diǎn)，2014年擴(kuò)大到10個(gè)市，2015年在山東省全面推開，實(shí)現(xiàn)稅式支出管理區(qū)域、級(jí)次、納稅對(duì)象“三個(gè)全覆蓋”。從稅式支出管理系統(tǒng)掌握的數(shù)據(jù)看，2015年全省稅式支出規(guī)模達(dá)到2150億元。這項(xiàng)改革的實(shí)施，既提升了稅源管控水平，又促進(jìn)了稅收優(yōu)惠政策落實(shí)。

五、財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

他山之石，可以攻玉。從廣東、浙江、河北、重慶等省市經(jīng)濟(jì)增長實(shí)踐來看，都注重對(duì)財(cái)政政策工具的創(chuàng)新和應(yīng)用，并取得明顯實(shí)效，值得我們參考和借鑒。

（一）廣東?。簞?chuàng)新中小微企業(yè)財(cái)政扶持方式

近年來，廣東省將中小微企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過創(chuàng)新財(cái)政扶持方式，拓寬中小微企業(yè)融資渠道，中小微企業(yè)主體快速增長，2016年上半年廣東省以中小微企業(yè)為主體的民營經(jīng)濟(jì)單位達(dá)808.04萬戶，同比增長14.7％，居全國首位。

一是完善中小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制。廣東省財(cái)政與珠海、韶關(guān)、河源等8市共同安排資金，設(shè)立中小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以撥付貸款代償風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備資金的方式提供增信支持，引導(dǎo)銀行針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群、大型龍頭企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈、專業(yè)商圈等中小微企業(yè)集聚群體提供10-30倍的批發(fā)貸款。運(yùn)用科技金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，對(duì)科技信貸專營機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)貼，對(duì)信貸融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，分擔(dān)科技信貸專營機(jī)構(gòu)的投資風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)其支持初創(chuàng)期和早中期的科技型中小企業(yè)，為科技型中小企業(yè)提供融資產(chǎn)品、中介服務(wù)等多層次金融服務(wù)。

二是發(fā)揮政策性擔(dān)保的帶動(dòng)作用。廣東省財(cái)政在已投入20.1億元注資省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，2016年繼續(xù)安排中小微企業(yè)融資擔(dān)保基金10億元、科技再擔(dān)?；?.6億元，支持省政策性擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，同時(shí)爭取到中央財(cái)政的支持，共同出資建立“3+2”（5億元）的代償補(bǔ)償資金池，鼓勵(lì)省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)不斷加大對(duì)小微企業(yè)融資擔(dān)保的規(guī)模。同時(shí)，省財(cái)政設(shè)立擔(dān)保股權(quán)投資基金4.5億元，以股權(quán)投資方式引導(dǎo)地市財(cái)政資金及民間資金投入新組建擔(dān)保機(jī)構(gòu)或參股現(xiàn)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，建立省級(jí)擔(dān)保平臺(tái)與市、縣政策性擔(dān)保平臺(tái)及各商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，助推建立“政銀擔(dān)”綜合體，提高融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)中小微企業(yè)的融資擔(dān)保能力。

三是運(yùn)用融資租賃降低中小企業(yè)成本。為更好利用融資租賃推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是中小微企業(yè)發(fā)展，廣東省出臺(tái)《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，省財(cái)政安排租賃融資基金4.5億元，實(shí)行融資租賃企業(yè)和設(shè)備產(chǎn)品目錄制管理，支持目錄內(nèi)的融資租賃企業(yè)向中小微企業(yè)租賃設(shè)備。并加大政府采購支持力度，鼓勵(lì)各地在政府采購、公用事業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府財(cái)政投資項(xiàng)目中購買融資租賃服務(wù)。如廣東江門市安排1億元財(cái)政資金，對(duì)處于初創(chuàng)期的小微企業(yè)采用融資租賃方式購入的主要生產(chǎn)設(shè)備，按融資租賃費(fèi)10％-15％給予專項(xiàng)補(bǔ)助，降低小微企業(yè)投資成本。

（二）浙江省：運(yùn)用地方債工具融資

近年來，浙江省財(cái)政運(yùn)用地方政府債券來緩解融資壓力，在注重債券資金使用效率的同時(shí)，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，使地方政府債券成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和持續(xù)健康發(fā)展的重要推動(dòng)器。

一是運(yùn)用政府債券進(jìn)行融資。浙江省財(cái)政通過運(yùn)用地方債工具，將所有政府債務(wù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，通過拉長期限、降低成本的方式，盤活政府債務(wù)存量，調(diào)整優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解政府債務(wù)壓力，增加全省各級(jí)政府投資可調(diào)節(jié)資金余量。同時(shí)運(yùn)用政府債券工具的派生效用，銀行通過置換政府貸款與政府債券多出的貸款額度，再向市場投放，優(yōu)先用于小微企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)、科技型企業(yè)。

二是注重提高債務(wù)資金績效。浙江省秉承“財(cái)力下沉”的理財(cái)思路，將債務(wù)資金主要安排給市縣政府，重點(diǎn)支持鐵路、公路、城市軌道、市政基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，以及水庫、防洪堤等水利設(shè)施建設(shè)和科技城、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等各類園區(qū)建設(shè)，在優(yōu)化公共服務(wù)供給的同時(shí)，帶動(dòng)了民間投資，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“十二五”期間，60％以上的債務(wù)資金，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接拉動(dòng)投資增長3.5個(gè)百分點(diǎn)，GDP增長1.9個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，積極優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，政府債券等直接融資比重從2011年的2％提高到2015年的35％，中長期（5年以上）債務(wù)結(jié)構(gòu)從2011年的20％提高到2015年的27％。

三是加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。從2016年起，浙江省以地方政府債務(wù)率作為風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo),建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，實(shí)行“紅、黃、綠”三級(jí)預(yù)警。即地方政府債務(wù)率高于100％的，為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，進(jìn)行紅色預(yù)警；債務(wù)率處于95％（含）-100％的，為中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，進(jìn)行黃色警示；債務(wù)率低于95％的，為綠色安全的低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，實(shí)施化債計(jì)劃管理，促進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)市縣通過控制項(xiàng)目規(guī)模、減少支出、處置資產(chǎn)、引入社會(huì)資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)。對(duì)于黃色警示的中等風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和綠色安全的低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，建立激勵(lì)約束相結(jié)合機(jī)制，實(shí)施與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控質(zhì)量掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)懲政策，促進(jìn)地方政府債務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更加積極有效的作用。

（三）河北?。航⒇?cái)政金融聯(lián)動(dòng)機(jī)制

為充分發(fā)揮財(cái)政和金融的雙重優(yōu)勢，推進(jìn)金融資源進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，2015年河北省在全國率先出臺(tái)《關(guān)于財(cái)政助推金融創(chuàng)新支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》，通過多種方式，發(fā)揮財(cái)政政策和金融政策的協(xié)同作用，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一是“撥改投”。為發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，河北省財(cái)政積極推動(dòng)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展，通過一次性獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與設(shè)立私募股權(quán)投資基金；設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，運(yùn)用階段參股、跟進(jìn)投資等方式推動(dòng)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展壯大，以支持本省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和小微企業(yè)加快發(fā)展。

二是“撥改引”。為強(qiáng)化財(cái)政資金引導(dǎo)作用，2016年起，河北省財(cái)政每年統(tǒng)籌安排1億元資金，設(shè)立境內(nèi)企業(yè)上市引導(dǎo)基金，引導(dǎo)本省企業(yè)通過境外資本市場平臺(tái)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展；同時(shí)，通過給予一次性補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)的方式，引導(dǎo)各類資本進(jìn)入金融行業(yè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融、科技金融、文化金融、綠色金融、民生金融、小微金融等方面創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，并鼓勵(lì)符合條件的市場主體依法發(fā)起設(shè)立網(wǎng)絡(luò)借貸、網(wǎng)絡(luò)證券、P2P和眾籌等新型互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)，形成互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，引導(dǎo)發(fā)展新型金融組織和業(yè)態(tài)。

三是“撥改補(bǔ)”。為發(fā)揮財(cái)政資金扶持功能，河北省積極構(gòu)建貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)“政府+銀行+保險(xiǎn)”業(yè)務(wù)運(yùn)作模式，引導(dǎo)各地設(shè)立各種小微、涉農(nóng)和科技型中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金和貸款保證保險(xiǎn)補(bǔ)償資金；并通過業(yè)務(wù)補(bǔ)助和資金注入等方式，完善擔(dān)保補(bǔ)償機(jī)制。另外，為破解農(nóng)村融資難、融資貴問題，繼續(xù)落實(shí)支持普惠金融發(fā)展的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，河北省綜合運(yùn)用多種手段，逐步建立起政府引導(dǎo)與市場化運(yùn)作相結(jié)合的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資支持保障機(jī)制，鼓勵(lì)金融資源向“三農(nóng)”傾斜。

四是“撥改買”。為推進(jìn)多層次資本市場體系建設(shè)，河北省以政府購買金融服務(wù)的方式，支持石家莊股權(quán)交易所為省內(nèi)中小微企業(yè)提供掛牌、股權(quán)托管和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，所需資金由省財(cái)政按照其實(shí)際提供服務(wù)的數(shù)量給予補(bǔ)貼，大力支持石家莊股權(quán)交易所創(chuàng)新發(fā)展、提升功能、完善服務(wù)，以打造一流區(qū)域性場外交易市場，支持中小企業(yè)積極利用場外市場融資。

（四）重慶市：發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金作用

近年來，重慶市財(cái)政堅(jiān)持有所為、有所不為，把握好“不缺位、不越位、不錯(cuò)位”的關(guān)系，積極轉(zhuǎn)變競爭性領(lǐng)域財(cái)政資金投入方式，通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，吸引撬動(dòng)各方資金，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一是設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。重慶市通過歸集整合工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、文化、旅游等相關(guān)部門主管的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，每年安排25億元，5年形成100億元規(guī)模以上的引導(dǎo)基金（母基金）。在此基礎(chǔ)上，通過與國內(nèi)外優(yōu)秀私募基金、產(chǎn)業(yè)基金合作成立不同的專項(xiàng)基金（子基金），吸引撬動(dòng)社會(huì)資本支持重慶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是明確政府的職能定位。重慶市引導(dǎo)基金運(yùn)行，實(shí)行決策與管理相分離，政府扮演監(jiān)管者和出資人的角色，只定投資大方向，具體運(yùn)營則放手給專業(yè)團(tuán)隊(duì)。通過組建引導(dǎo)基金管理公司、成立專項(xiàng)基金評(píng)審專家委員會(huì)、項(xiàng)目投資決策委員會(huì)，改變了過去由部門定項(xiàng)目、分資金的狀況，“跟誰合作”“向誰投資”不再由政府拍板，轉(zhuǎn)而交給更熟悉市場規(guī)則和項(xiàng)目前景的專業(yè)管理人決策。

三是建立引導(dǎo)基金的合理退出機(jī)制。重慶市專項(xiàng)基金存續(xù)期限原則上不超過5年，確需延長的，總存續(xù)期限不得超過7年。存續(xù)期滿后，各出資人按照投資協(xié)議約定，如通過獨(dú)立IPO、資產(chǎn)并購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出、股權(quán)回購、到期清算等方式退出。通過明確投入資金的退出期限，既有利于將“一次性投入”變成“循環(huán)使用”，不斷做大“基金池”，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金保值增值，也促進(jìn)理順政府與市場的關(guān)系，避免與企業(yè)長期爭利。

六、創(chuàng)新財(cái)政政策工具支持山東經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，創(chuàng)新財(cái)政政策工具，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化潮流，提升財(cái)政資源配置效率的內(nèi)在要求。從山東實(shí)踐看，財(cái)政政策工具創(chuàng)新的空間很大，綜合施措，更好地運(yùn)用財(cái)政政策支持山東經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換，需重點(diǎn)著力在以下幾個(gè)方面：

（一）加快調(diào)整優(yōu)化財(cái)政資金投向，確保財(cái)政資金用在“刀刃”上

注重資源和要素重新優(yōu)化配置，加速產(chǎn)能過剩行業(yè)“去舊”“育新”，將有限的財(cái)稅資源集中配置到新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式以及新產(chǎn)品、新服務(wù)等經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，促使資源從衰退落后的產(chǎn)業(yè)向新興創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是收縮可由市場解決的“越位”支出。厘清政府與市場邊界，堅(jiān)持有所為有所不為，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政支出政策存在的“越位、缺位、錯(cuò)位”問題，把提供公共服務(wù)、彌補(bǔ)市場失靈作為財(cái)政重要職責(zé)，最大限度地減少對(duì)一般競爭性領(lǐng)域的投入，嚴(yán)格控制用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、私人消費(fèi)補(bǔ)貼等方面的支出。二是著力支持培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。以鼓勵(lì)創(chuàng)新、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主，扶持、獎(jiǎng)勵(lì)微觀主體的科技創(chuàng)新行為，引導(dǎo)提升社會(huì)資本、風(fēng)險(xiǎn)投資以及境外資金用于創(chuàng)新活動(dòng)比例。加強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為代表的高端產(chǎn)業(yè)支持力度，大力發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)條件下節(jié)能、低碳、清潔、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，集約資源對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重要項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。三是穩(wěn)妥推動(dòng)和托底淘汰舊動(dòng)能。結(jié)合省委、省政府確定的去產(chǎn)能目標(biāo)，一方面通過稅收優(yōu)惠政策、土地出讓收入政策和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等，支持產(chǎn)能過剩企業(yè)進(jìn)行收購、合并、債務(wù)重組、破產(chǎn)等；另一方面實(shí)施支持企業(yè)化解過剩產(chǎn)能金融政策，支持金融機(jī)構(gòu)及時(shí)處置不良資產(chǎn)，通過專項(xiàng)建設(shè)基金支持符合條件的項(xiàng)目，通過出口信用保險(xiǎn)支持過剩產(chǎn)能“走出去”。

（二）創(chuàng)新財(cái)政資金分配使用方式，提升財(cái)政資源配置效率

培育壯大新動(dòng)能需要過程，也需要投入大量資金。當(dāng)前，在財(cái)政資金有限、收支矛盾突出的情況下，必須大力創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，注重發(fā)揮財(cái)政杠桿“四兩撥千斤”作用，改變“凡事都靠財(cái)政”的思想觀念和傳統(tǒng)直接投入的做法，避免再走政府包辦、包建、包管的老路子，防止出現(xiàn)辦不好、沒活力、不能在市場競爭環(huán)境中立足的局面。一是減少使用財(cái)政無償補(bǔ)助方式。對(duì)一般競爭性行業(yè)和企業(yè)自主經(jīng)營活動(dòng)，原則上不實(shí)行無償補(bǔ)助。清理短期“刺激”和各類“一次性”財(cái)政政策，減少財(cái)政政策干預(yù)隨意性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，健全中長期財(cái)政政策“組合拳”，穩(wěn)定市場對(duì)政策環(huán)境的預(yù)期。二是更多引入市場化運(yùn)作機(jī)制。堅(jiān)持政策性投入與市場化運(yùn)作相給合，更多地通過政府引導(dǎo)基金、PPP等模式，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)資金快速倍增。對(duì)政府主導(dǎo)的各類基金、擔(dān)保、資產(chǎn)管理等平臺(tái)，扶持范圍、合作領(lǐng)域向各類企業(yè)和各級(jí)政府全部放開，明確平臺(tái)主體和政府部門權(quán)責(zé)，建立信息暢通共享、各方協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，提升各類平臺(tái)的政策性、開放式、協(xié)同化水平。三是推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)或事后補(bǔ)助。按照公平、公開的原則，優(yōu)化科技研發(fā)、人才支撐、發(fā)明創(chuàng)造、品牌建設(shè)和產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展等扶持政策，在政策公開、依據(jù)明確、標(biāo)準(zhǔn)一致、指標(biāo)量化、程序透明的基礎(chǔ)上，采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等事后補(bǔ)助或間接補(bǔ)助方式，擴(kuò)大政策激勵(lì)作用，提高資金使用效益。

（三）完善財(cái)稅調(diào)控政策體系，充分發(fā)揮稅收政策調(diào)節(jié)功能

財(cái)稅政策作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，在優(yōu)化資源配置、推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新和社會(huì)事業(yè)發(fā)展上，發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前要進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)稅調(diào)控方式，充分發(fā)揮稅收政策的引導(dǎo)作用。一方面，強(qiáng)化稅式支出管理。建立科學(xué)的稅式支出監(jiān)測評(píng)價(jià)體系，對(duì)每項(xiàng)稅式支出執(zhí)行情況進(jìn)行定期評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，積極向國家提出稅收優(yōu)惠政策調(diào)整的建議。按照更加有利于彌補(bǔ)市場失靈、促進(jìn)公平競爭、操作簡便快捷的原則，取消政策意圖不明顯、導(dǎo)向作用發(fā)揮不充分的稅式支出項(xiàng)目。對(duì)保留的稅式支出，進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)銜接，提高調(diào)控效果，確保發(fā)揮最大調(diào)控效應(yīng)。另一方面，建立規(guī)范、統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策。在全省范圍內(nèi)做到統(tǒng)一稅政，維護(hù)公平競爭的稅收秩序，堅(jiān)決避免越權(quán)減免稅、“先征后返”等行為。應(yīng)全面清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，除專門的地方性稅收法規(guī)、規(guī)章外，起草其他法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策，不得突破國家統(tǒng)一稅收制度、規(guī)定具體稅收優(yōu)惠事項(xiàng)。清理規(guī)范地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中涉及的稅收優(yōu)惠政策，違反法律法規(guī)的一律停止執(zhí)行，有明確時(shí)限的到期停止執(zhí)行，未明確時(shí)限的設(shè)定政策終結(jié)時(shí)間點(diǎn)。

（四）完善政府債務(wù)機(jī)制，發(fā)揮地方政府債券作用

債務(wù)是把“雙刃劍”，政府適當(dāng)舉債可以緩解資金短缺，盲目舉債則會(huì)引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。支持經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換，既離不開財(cái)政支持，也不能過度依賴財(cái)政投入。要建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債在支持經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力加快轉(zhuǎn)換方面的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。一是要把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。市縣政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。對(duì)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的或有債務(wù)，償債資金納入相應(yīng)預(yù)算管理。各部門、單位也要將政府性債務(wù)收支納入本部門和單位預(yù)算管理。二是健全審批機(jī)制。政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。對(duì)使用政府債務(wù)資金新建公益性項(xiàng)目的必要性和可行性，各級(jí)政府及其部門要充分論證、嚴(yán)格審批，保證舉借債務(wù)都有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。三是建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制。各級(jí)政府要全面掌握資產(chǎn)負(fù)債、還本付息、財(cái)政運(yùn)行等情況，加快建立完善權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況。建立根據(jù)債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、新增債務(wù)率等指標(biāo)，及時(shí)分析和評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。四是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和應(yīng)急處置機(jī)制。對(duì)列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的要制訂中長期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃和應(yīng)急處置預(yù)案，在嚴(yán)格控制債務(wù)增量的同時(shí)，通過控制項(xiàng)目規(guī)模、減少支出、處置資產(chǎn)、引入社會(huì)資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。五是建立考核問責(zé)機(jī)制。對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（五）支持改善優(yōu)化營商環(huán)境，釋放新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的內(nèi)生動(dòng)力

以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)為核心，降低市場進(jìn)入成本和交易成本，提高市場運(yùn)行效率和要素吸引力。一是強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)觀念。加快轉(zhuǎn)變財(cái)政職能作用，著力支持優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。要加大對(duì)市場體系建設(shè)的投入，加快完善現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，反對(duì)地方保護(hù)、壟斷和不正當(dāng)競爭，推進(jìn)工商注冊制度便利化改革，提高資源配置效率和公平性，支持籌劃建設(shè)一批商品市場、要素市場、產(chǎn)權(quán)交易市場，為建立高水平的市場經(jīng)濟(jì)提供基礎(chǔ)支撐。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)。產(chǎn)業(yè)配套能力強(qiáng)、綜合服務(wù)完善是企業(yè)發(fā)展的重要條件，也是擴(kuò)大招商引資的關(guān)鍵因素。建議對(duì)山東主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈分析，加快實(shí)施“建鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈”工程。積極完善金融、研發(fā)、設(shè)計(jì)、咨詢、培訓(xùn)等配套服務(wù)，打造適宜企業(yè)發(fā)展的良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)。三是完善設(shè)施配套。對(duì)已購買土地自建廠房的企業(yè)，最大限度地完善配套設(shè)施，積極探索將水、電、氣、暖、通訊等“七通一平”配套至企業(yè)規(guī)劃紅線以內(nèi)，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供高效便捷的服務(wù)。對(duì)沒有購買土地的企業(yè)，可以通過建設(shè)或租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房，完善配套設(shè)施，再以適當(dāng)價(jià)格租給企業(yè)運(yùn)營的方式，減少企業(yè)前期投入，為企業(yè)提供發(fā)展空間。四是改善生活環(huán)境。以水和大氣為重點(diǎn)，持續(xù)加大生態(tài)治理和保護(hù)力度，加快建設(shè)生態(tài)美麗山東。進(jìn)一步完善人才引進(jìn)、培養(yǎng)和使用等方面的激勵(lì)政策，探索建立政府與企業(yè)共同認(rèn)定人才的辦法。規(guī)劃建設(shè)一批國際學(xué)校、醫(yī)院、人才公寓等，為國內(nèi)外人才在醫(yī)療保健、住房、配偶安置、子女入學(xué)等方面提供最大限度的便利。

（六）加強(qiáng)財(cái)政資金績效管理，全面提高資金使用績效

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求政府有效支出，提升支出的合理性和滿意度。支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目多、體量大，要確保使用效益發(fā)揮，關(guān)鍵靠強(qiáng)化績效管理，全面提高資金績效。一是加強(qiáng)績效目標(biāo)管理。單位在申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化編制內(nèi)容，科學(xué)合理地測算資金需求，提出明確、具體、可衡量的績效目標(biāo)。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)績效目標(biāo)的審核，并將績效目標(biāo)作為項(xiàng)目遴選排序、安排資金預(yù)算的重要依據(jù)。二是加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)。完善績效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集和分析績效運(yùn)行信息，及時(shí)掌握績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和預(yù)期效果，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出績效運(yùn)行與原定績效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，果斷采取措施予以糾正，情況嚴(yán)重的應(yīng)暫緩項(xiàng)目執(zhí)行。選擇部分資金規(guī)模較大和社會(huì)公眾關(guān)注的項(xiàng)目，采取組織專家或引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行評(píng)價(jià)。三是加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)反饋被評(píng)價(jià)單位，作為改進(jìn)預(yù)算管理的重要依據(jù)。建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合機(jī)制，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度預(yù)算安排和資金分配的重要依據(jù)。建立績效問責(zé)制度，對(duì)績效好的予以表彰，對(duì)績效差的追究責(zé)任，形成花錢問效的倒逼機(jī)制。

（七）加快推進(jìn)相關(guān)配套改革，提升要素供給效率

支持經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力穩(wěn)定轉(zhuǎn)換是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用財(cái)政調(diào)節(jié)平衡機(jī)制，加快戶籍、土地、社會(huì)保障等配套改革協(xié)同推進(jìn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與主體形成正確的激勵(lì)，進(jìn)一步優(yōu)化全要素配置、提高供給效率。一是支持推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。發(fā)揮社會(huì)保障的逆周期調(diào)節(jié)作用，通過劃撥國有資產(chǎn)、提高國企上繳利潤比例等舉措補(bǔ)充社?；鹑笨冢辉趦?nèi)部精算平衡基礎(chǔ)上，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳和支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)籌；推進(jìn)社保制度改革與企業(yè)兼并重組等結(jié)構(gòu)性改革對(duì)接，為面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的職工提供“過渡期”社會(huì)保障，支持為其提供就業(yè)能力培訓(xùn)、完善就業(yè)服務(wù)，為結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行政策性托底。二是支持推進(jìn)土地制度改革。在保障公共利益的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地指標(biāo)交易市場。合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，完善土地價(jià)格形成機(jī)制，消除土地價(jià)格扭曲，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與低效建設(shè)用地再開發(fā)，提高土地節(jié)約集約利用水平。三是支持推進(jìn)戶籍制度改革。完善教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務(wù)，推動(dòng)各類公共服務(wù)政策由戶籍人口向常住人口覆蓋，引導(dǎo)加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，釋放住房、教育、醫(yī)療、市政等方面投資需求，推進(jìn)供給側(cè)的勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)創(chuàng)新等要素再配置，實(shí)現(xiàn)供給與需求的良性循環(huán)。

1.于國安：《財(cái)政管理體系和管理能力現(xiàn)代化研究》，《公共財(cái)政研究》2015年第4期。

2. 財(cái)政資金分配方式研究課題組：《財(cái)政資金分配方式比較研究》，《公共財(cái)政研究》2015年第6期。

3. 任保平、李夢欣：《中國經(jīng)濟(jì)新階段質(zhì)量型增長的動(dòng)力轉(zhuǎn)換難點(diǎn)與破解思路》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2016年第9期。

4. 中國銀行國際金融研究所中國經(jīng)濟(jì)金融研究課題組：《供給側(cè)改革將助推增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換—中國銀行中國經(jīng)濟(jì)金融展望報(bào)告》，《國際金融》2016年第1期。

5. 來佳飛、楊祖增、馮潔：《浙江經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力結(jié)構(gòu)和機(jī)制轉(zhuǎn)換研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第4期。

（責(zé)任編輯：梁洪波）

Research on the Application of Fiscal Policy Tools Under the Changing of Driving Force of Economic Growth

The Research Group of Fiscal Policy Tools Application

The driving force of economic growth is the force which promote sustainable economic development and stimulate the growth of whole economy. Analyzing and combing the driving force of economic growth so as to f nd the changes of driving force of economic growth in time, is the premise of fiscal reform, and it helps fiscal policy to play a better role to promote sustainable economic and social development. This article takes Shandong as an example, based on the inf uence of economic growth on public f nance, summarizes the innovations of the f scal policy tools in Shandong and its effects. Besides, the article sums up the advanced experiences of other provinces, and puts forward suggestions of using the f scal policy tools to support economic growth in Shandong.

economic growth；changing of driving force；f scal policy；innovation

*本文是2016年山東省重大財(cái)經(jīng)應(yīng)用研究課題“經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換中的財(cái)政政策工具應(yīng)用研究”(ZDCJ-2016-24)階段性研究成果。課題負(fù)責(zé)人：趙慧，高級(jí)會(huì)計(jì)師，山東省財(cái)政科學(xué)研究所。課題組成員：梁洪波、王秉昕、趙云亮、商琪，山東省財(cái)政科學(xué)研究所；寇瑞國、馬松偉、逄希濱，濰坊市財(cái)政局。