■文/黃培東
加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量事中事后監(jiān)管的基本遵循和實(shí)現(xiàn)途徑
■文/黃培東
產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府市場監(jiān)管的基本職能之一,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。本文介紹了事中事后監(jiān)管的概念和特點(diǎn),分析了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的基本遵循,提出了新形勢下產(chǎn)品質(zhì)量安全事中事后監(jiān)管體系建設(shè)的方向和路徑。
推行簡政放權(quán),減少政府對市場的干預(yù),有效激發(fā)市場活力,是當(dāng)前我國深化改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。隨著改革進(jìn)程的深入,市場準(zhǔn)入進(jìn)一步放寬,行政審批事項(xiàng)大幅減少,政府管理由重視事前行政審批更多地轉(zhuǎn)為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。新常態(tài)下,分類監(jiān)管、“雙隨機(jī)”抽查、信用監(jiān)管等一批創(chuàng)新監(jiān)管手段和方式的出現(xiàn),對強(qiáng)化事中事后監(jiān)管體系的重構(gòu)提出了新要求。如何正確理解事中事后監(jiān)管,把握其發(fā)展規(guī)律,促進(jìn)事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)型和升級,已成為當(dāng)前監(jiān)管體制改革的重大課題和現(xiàn)實(shí)之需。
傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式形成于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,全能型政府占據(jù)市場主導(dǎo)地位,以事前行政審批、事中事后監(jiān)管為基本特征的行政監(jiān)管模式主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。通常認(rèn)為,事前行政審批是指行政機(jī)關(guān)(包括有行政審批權(quán)的其他組織)依據(jù)自然人、法人或其他組織的申請,經(jīng)過依法審查,賦予其市場主體地位、準(zhǔn)予其參與市場活動的行為。事中事后監(jiān)管是指行政機(jī)關(guān)(包括法律法規(guī)授權(quán)的組織)依法對市場主體的資格、活動等,實(shí)施監(jiān)督管理活動的總和。要正確認(rèn)識事中事后監(jiān)管,需要把握好以下兩個關(guān)系。
一、前與后的關(guān)系。
事前行政審批和事中事后監(jiān)管都是傳統(tǒng)市場監(jiān)管體系的重要組成部分,兩者既相對獨(dú)立又緊密相連。一方面,事前與事中事后監(jiān)管具有各自獨(dú)立、完整的運(yùn)行體系。事前主要通過嚴(yán)格行政審批,發(fā)揮進(jìn)門把關(guān)作用,保證市場主體的資格、條件等符合法定要求。事中事后則通過嚴(yán)格監(jiān)督管理,保持市場主體持續(xù)滿足法定條件,解決市場失靈問題,維護(hù)正常有序市場秩序。比如,工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度作為行政審批事項(xiàng)的一種,規(guī)定了從申請受理、實(shí)地核查到產(chǎn)品檢驗(yàn)、審批發(fā)證一整套完整的審批流程和操作程序,構(gòu)成了自身相對獨(dú)立的運(yùn)行體系。另一方面,事前與事中事后監(jiān)管又密不可分。事前行政審批的各項(xiàng)限制性要求需要事中事后監(jiān)管來維護(hù),而事中事后監(jiān)管的實(shí)際效果也需要事前行政審批的質(zhì)量來保證。
二、寬進(jìn)與嚴(yán)管的關(guān)系。
寬進(jìn)是指行政監(jiān)管措施后置,放寬、降低市場準(zhǔn)入門檻,從體制機(jī)制層面為市場主體松綁,釋放市場活力。嚴(yán)管是指改革市場監(jiān)管體制,完善長效監(jiān)管機(jī)制,提高依法監(jiān)管的效能。寬進(jìn)與嚴(yán)管是一個事物的兩個方面,具有邏輯辯證關(guān)系。一方面,簡政放權(quán)和“放管服”相結(jié)合政策的提出,客觀上要求政府部門必須采取有力措施加強(qiáng)和完善監(jiān)管。另一方面,寬進(jìn)政策的落實(shí),使嚴(yán)管面臨巨大壓力。在“數(shù)量”方面,“法無禁止市場主體即可為、法無授權(quán)政府部門不能為”規(guī)則的確立和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”格局的形成,極大激發(fā)了市場活力,市場主體和產(chǎn)品數(shù)量不斷擴(kuò)增。在“質(zhì)量”方面,行政審批的縮減、市場準(zhǔn)入門檻的降低,前置把關(guān)功能逐步削弱,市場主體“帶病”入市的幾率增加,產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊。
當(dāng)前,各級政府部門在探索加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的過程中,主要存在幾方面的問題:一是對事中事后監(jiān)管的基本構(gòu)成、主要特點(diǎn)等存在認(rèn)知差異,對加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要性和緊迫性認(rèn)識還不充分;二是改革轉(zhuǎn)型滯后,監(jiān)管方式推陳出新和監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型升級還跟不上改革的步伐;三是事中事后監(jiān)管方法傳統(tǒng)保守,手段分散孤立,監(jiān)管中不同程度存在“空檔期”和“空白點(diǎn)”。要解決上述問題,應(yīng)探索將問題導(dǎo)向作為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的基本遵循。
一、問題導(dǎo)向是事物發(fā)展的普遍規(guī)律。
問題導(dǎo)向是指以發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題為主旨的思想方法和工作方式。問題是事物的矛盾,是時(shí)代的聲音。問題無處不在、無時(shí)不有。伴隨著人類實(shí)踐和社會發(fā)展,矛盾運(yùn)動永無止境,人類認(rèn)識世界、改造世界的過程,本質(zhì)上就是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的過程。
二、問題導(dǎo)向是管理活動的客觀實(shí)質(zhì)。
監(jiān)管活動的目標(biāo)在于高效解決問題。任何一種監(jiān)管方式都應(yīng)為解決實(shí)踐中遇到的問題提供出口,并在提高解決問題的科學(xué)性、有效性等方面適度調(diào)整和完善。比如:行政執(zhí)法處罰,其外在表現(xiàn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)依法對行政相對人開展的檢查、調(diào)查和懲處,但實(shí)質(zhì)和終極目標(biāo)在于解決市場公平正義問題,維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序。任何不能解決問題的監(jiān)管方式和方法,最終會被時(shí)間所淹沒和淘汰。
三、問題導(dǎo)向是提升效能的重要動力。
突出問題導(dǎo)向,強(qiáng)化對問題的跟蹤和整治,是指引監(jiān)管方向、明確監(jiān)管重點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能提升的重要途徑。以產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管為例,傳統(tǒng)監(jiān)管模式主要以產(chǎn)品或企業(yè)作為重點(diǎn)對象,以監(jiān)督檢查、抽查等作為發(fā)現(xiàn)問題的重要手段。隨著寬進(jìn)政策的執(zhí)行,事中事后監(jiān)管面臨“質(zhì)量和數(shù)量”的雙重壓力。在龐大的市場主體和浩瀚的產(chǎn)品洪流中,如果依然固守傳統(tǒng)思維,不調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn),不轉(zhuǎn)型監(jiān)管方式,將無法破除監(jiān)管難題,監(jiān)管效率也只會在低端徘徊。只有堅(jiān)持問題導(dǎo)向,轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維,聚焦現(xiàn)實(shí)問題,提高問題發(fā)現(xiàn)、研判、處置水平,才能發(fā)揮有限行政資源的作用,提高依法監(jiān)管的效率。
體系是相互關(guān)聯(lián)或相互作用的一組要素構(gòu)成的有機(jī)整體,是決定事物發(fā)展的重要保證。從產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管來看,以問題導(dǎo)向建立的事中事后監(jiān)管體系,包含“發(fā)現(xiàn)問題、驗(yàn)證問題、處置問題”三大環(huán)節(jié)。
一、發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)。
該環(huán)節(jié)的核心在于有效整合社會資源,發(fā)揮政府依法監(jiān)管和社會多元共治作用,廣泛并快速發(fā)現(xiàn)各類質(zhì)量問題。其主要包括正向和反向兩個機(jī)制。正向機(jī)制是指,產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門依法履行職責(zé),積極響應(yīng)社會關(guān)切,通過實(shí)施必要的監(jiān)督檢查、抽查等,查找和發(fā)現(xiàn)市場主體在經(jīng)營活動中存在問題的主動應(yīng)對機(jī)制。反向機(jī)制是指,包括企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)組織、新聞媒體等在內(nèi)的全社會共同參與,通過申訴舉報(bào)、信息監(jiān)測等多種渠道,向監(jiān)管部門提供質(zhì)量問題信息、反映質(zhì)量違法行為的社會治理機(jī)制。
二、驗(yàn)證問題環(huán)節(jié)。
該環(huán)節(jié)的核心在于承接發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)傳遞的質(zhì)量信息,有針對性地開展質(zhì)量問題的調(diào)查、核實(shí)、評估與確認(rèn)。其主要包括企業(yè)行為驗(yàn)證和產(chǎn)品質(zhì)量驗(yàn)證兩個機(jī)制。企業(yè)行為驗(yàn)證是指,產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門依法實(shí)施企業(yè)監(jiān)督檢查,以行政手段“點(diǎn)對點(diǎn)”核實(shí)企業(yè)質(zhì)量行為,查找問題形成原因,獲取事實(shí)證據(jù)材料。產(chǎn)品質(zhì)量驗(yàn)證是指,產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門依法委托第三方檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),以技術(shù)手段開展產(chǎn)品質(zhì)量的檢驗(yàn)驗(yàn)證,實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)品質(zhì)量問題的專業(yè)認(rèn)定。
三、處置問題環(huán)節(jié)。
該環(huán)節(jié)的核心在于承接驗(yàn)證問題環(huán)節(jié)傳遞的質(zhì)量驗(yàn)證信息,依法對已確認(rèn)的質(zhì)量問題進(jìn)行分類處理。其主要包括質(zhì)量教育、警示、指導(dǎo)、懲處等多項(xiàng)內(nèi)容。比如,缺陷產(chǎn)品召回管理作為典型的事中事后監(jiān)管方法,政府監(jiān)管部門對確認(rèn)存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的缺陷產(chǎn)品,通過采取發(fā)布召回公告、督促生產(chǎn)者實(shí)施召回等方式,消除產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患。對拒不召回缺陷產(chǎn)品的企業(yè),則通過依法實(shí)施處罰,糾正企業(yè)違法違規(guī)行為,保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。
“十三五”時(shí)期,建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系是我國全面深化改革的既定目標(biāo)。面對新形勢,加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事中事后監(jiān)管需要從頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)管體系、監(jiān)管方式等方面入手,深化理論研究,探索實(shí)踐應(yīng)用,力求取得實(shí)效。
一、注重頂層設(shè)計(jì)。
緊貼政府職能轉(zhuǎn)變,落實(shí)簡政放權(quán)、寬進(jìn)嚴(yán)管、放管結(jié)合等政策要求,通觀全局,加強(qiáng)統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(diào),推動事中事后監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型和升級。
一要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。充分認(rèn)識事中事后監(jiān)管的極端重要性和現(xiàn)實(shí)緊迫性,把加強(qiáng)事中事后監(jiān)管放在工作的突出位置。在供給側(cè)改革的大背景下,對質(zhì)量監(jiān)管要從全質(zhì)量監(jiān)管向質(zhì)量安全監(jiān)管轉(zhuǎn)變,政府做好政府該做的事,守住安全底線。要克服路徑依賴,消除以事前行政審批為主的全質(zhì)量監(jiān)管思維定式,用創(chuàng)新發(fā)展的理念聚焦事中事后監(jiān)管,深化理論研究和整體規(guī)劃。
二要突出問題導(dǎo)向。順應(yīng)形勢發(fā)展需要,遵循問題導(dǎo)向,重點(diǎn)圍繞質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)和隱患,緊扣“發(fā)現(xiàn)—驗(yàn)證—解決”三大環(huán)節(jié),加快推進(jìn)事中事后監(jiān)管方式的改革。要轉(zhuǎn)變監(jiān)管重點(diǎn),著力聚焦各類質(zhì)量安全問題,最大限度地發(fā)揮有限行政資源的作用,破解監(jiān)管瓶頸,走出監(jiān)管力量與監(jiān)管對象“不平衡、不匹配”的困境。
三要突出質(zhì)量共治。高度重視社會力量在質(zhì)量安全治理體系中的重要作用,將社會資源有機(jī)融入事中事后監(jiān)管的總體設(shè)計(jì)中。要加大向社會的放權(quán)力度,充分激發(fā)社會活力,調(diào)動社會組織、新聞媒體等社會力量參與質(zhì)量監(jiān)管的積極性和主動性,努力打造質(zhì)量社會共治格局。
二、完善監(jiān)管體系。
事中事后監(jiān)管體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,猶如一架龐大的“機(jī)器”,其平穩(wěn)、高效運(yùn)行,需要依靠各個“零部件”(監(jiān)管措施)的有序運(yùn)作和“傳動件”(信息技術(shù))的有效連接。
一是“零部件”必須精密有序。監(jiān)管措施是事中事后監(jiān)管體系的組成要素。監(jiān)管措施的精密有序,有助于避免整個監(jiān)管體系龐雜、混亂,保證體系運(yùn)行高效、順暢。一方面,每一項(xiàng)監(jiān)管措施都應(yīng)遵循問題導(dǎo)向設(shè)計(jì)、研發(fā)和改進(jìn)。比如,缺陷產(chǎn)品召回管理即可按照“缺陷信息采集——調(diào)查取證認(rèn)定——組織實(shí)施召回”設(shè)計(jì)管理架構(gòu),完善工作流程。另一方面,每一項(xiàng)監(jiān)管措施又應(yīng)各有側(cè)重、有序歸位。比如,產(chǎn)品傷害監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)歸入發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié),而產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查在“降低企業(yè)成本、提高工作效率”的大背景下,應(yīng)適度調(diào)整轉(zhuǎn)入驗(yàn)證問題環(huán)節(jié)。
二是“傳動件”必須緊密順暢。信息技術(shù)是聯(lián)通各類監(jiān)管措施的橋梁和紐帶。信息數(shù)據(jù)的應(yīng)用,在創(chuàng)新監(jiān)管方式、降低行政成本、提高監(jiān)管成效中具有重要作用。要大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、智能化監(jiān)管等建設(shè),加快建立基于網(wǎng)絡(luò)的實(shí)時(shí)、在線、對接信息平臺,為整合資源、形成合力,構(gòu)筑“銜接有序、對接順暢”的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造條件,為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供有力技術(shù)支撐。
三、創(chuàng)新監(jiān)管方式。
適應(yīng)改革發(fā)展的新需要,突出“發(fā)現(xiàn)問題、驗(yàn)證問題、處置問題”三大環(huán)節(jié),銳意改革進(jìn)取,有針對性地推進(jìn)事中事后監(jiān)管方式的創(chuàng)新發(fā)展。
一是“做精”發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)。發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患,是解決問題的基礎(chǔ),是后續(xù)監(jiān)管措施有效實(shí)施的重要支撐。發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)的創(chuàng)新重在合理區(qū)分兩類機(jī)制,精準(zhǔn)施策:正向機(jī)制應(yīng)注重提高精度和準(zhǔn)度,通過創(chuàng)新應(yīng)用“雙隨機(jī)”抽查、分級分類監(jiān)管等方式,著力解決政府部門履職監(jiān)管與任性檢查、重點(diǎn)監(jiān)管與監(jiān)管盲區(qū)、全覆蓋整治與選擇性執(zhí)法等矛盾。要探索推進(jìn)正向機(jī)制向驗(yàn)證問題環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)化,著力提高監(jiān)管效率,減少不必要的檢查對企業(yè)微觀管理活動的干擾。反向機(jī)制應(yīng)注重提高寬度和廣度,通過創(chuàng)新質(zhì)量工作機(jī)制,推進(jìn)質(zhì)量社會共治,實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)管的社會共同參與。要創(chuàng)新推進(jìn)產(chǎn)品(消費(fèi)品)質(zhì)量安全信息監(jiān)測系統(tǒng)、追溯系統(tǒng)、質(zhì)量天網(wǎng)工程等建設(shè),充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供的大數(shù)據(jù)手段,對質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)進(jìn)一步健全消費(fèi)者申訴舉報(bào)機(jī)制,完善質(zhì)量投訴舉報(bào)熱線功能,暢通質(zhì)量問題反映渠道,提高全社會反映質(zhì)量安全問題的效率,提升政府部門質(zhì)量安全問題信息歸集、分析和處置的能力。
二是“做強(qiáng)”驗(yàn)證問題環(huán)節(jié)。驗(yàn)證問題環(huán)節(jié)是橋梁,承擔(dān)著承上啟下、起承轉(zhuǎn)合的重要作用。產(chǎn)品(消費(fèi)品)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管控,特別是防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),在驗(yàn)證問題環(huán)節(jié)的創(chuàng)新上,重在強(qiáng)化兩個方面的建設(shè):一是技術(shù)驗(yàn)證應(yīng)注重加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)能力建設(shè),通過深化檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)改革,擴(kuò)大專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍,提高產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患的技術(shù)驗(yàn)證水平。二是調(diào)查驗(yàn)證應(yīng)注重加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)。通過深化市場監(jiān)管體制改革,擴(kuò)大基層監(jiān)管執(zhí)法人員隊(duì)伍。通過強(qiáng)化法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn),提升監(jiān)管人員知法、懂法、用法水平,規(guī)范監(jiān)督檢查、調(diào)查、執(zhí)法等行政行為,提高企業(yè)質(zhì)量違法違規(guī)行為的調(diào)查驗(yàn)證水平。
三是“做實(shí)”處置問題環(huán)節(jié)。處置問題環(huán)節(jié)是目標(biāo),直接影響和決定了政府部門監(jiān)管措施的實(shí)際效果。處置問題環(huán)節(jié)的創(chuàng)新重在突出監(jiān)管的實(shí)用性和有效性,促進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)管和創(chuàng)新監(jiān)管方式的有機(jī)融合:對傳統(tǒng)監(jiān)管方式依然適用的,要傳承應(yīng)用、發(fā)揚(yáng)光大;對部分適用的,要保留主干、修整枝葉,及時(shí)調(diào)整和完善;對不再適用的,要敢于決斷、堅(jiān)決摒棄;對手段缺失、監(jiān)管空白的,要敢于創(chuàng)新,推陳出新。要通過加強(qiáng)對傳統(tǒng)監(jiān)管方式的梳理、分析和研究,做到揚(yáng)棄傳承、轉(zhuǎn)化創(chuàng)新、有機(jī)融合,真正建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)代市場監(jiān)管體制。
(作者單位:上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局)