朱豐華（廣東省環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，廣州 510045）

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廣東省流域治理現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

朱豐華
（廣東省環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，廣州 510045）

摘 要：概述了廣東省流域污染現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)行管理體制和市場配置的缺陷，通過借鑒發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣東省內(nèi)流域治理的需求，指出流域治理一體化是廣東省流域治理發(fā)展的趨勢及方向。

關(guān)鍵詞：廣東?。涣饔蛑卫?；一體化

1　廣東省流域治理現(xiàn)狀

1.1污染狀況

2015年上半年《廣東省環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)》中關(guān)于流域的污染情況是：全省主要江河水質(zhì)總體良好，124個(gè)省控?cái)嗝嬷校?2.3%的斷面水質(zhì)達(dá)到水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，78.2%的斷面水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）。52.4%的斷面為Ⅰ～Ⅱ類，水質(zhì)優(yōu)；25.8%的斷面為Ⅲ類，水質(zhì)良好；8.1%的斷面為Ⅳ類，水質(zhì)屬輕度污染；4.8%的斷面為Ⅴ類，水質(zhì)屬中度污染；8.9%的斷面為劣Ⅴ類，水質(zhì)屬重度污染。龍崗河、坪山河、深圳河、練江和小東江湛江段5個(gè)江段水質(zhì)屬重度污染，主要污染指標(biāo)為氨氮、總磷和有機(jī)污染物。

根據(jù)廣東省環(huán)保廳在其官方網(wǎng)站上的公布：2015年第二季度22條重點(diǎn)整治河流中，18條河流受重污染，3條河流受中度污染，1條河流受輕度污染。按主要指標(biāo)綜合污染指數(shù)比較，水質(zhì)污染嚴(yán)重的前五位依次是茅洲河、練江、石井河、潼湖水和深圳河。

在當(dāng)前流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威缺失的情況下，廣東省流域內(nèi)的各地方政府以及受其支配或影響的水務(wù)企業(yè)、排污企業(yè)都會(huì)有把本地區(qū)產(chǎn)生的污染轉(zhuǎn)移到下游地區(qū)去的負(fù)激勵(lì)。這種轉(zhuǎn)嫁污染、以鄰為壑的損人利己做法在省內(nèi)各大流域?qū)乙姴货r，流域性水污染問題已成為制約廣東省社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

1.2存在問題

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及水資源狀況的變化對(duì)水資源流域一體化管理提出了客觀要求。而現(xiàn)行的水資源流域一體化管理效果欠佳，流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降，其原因是多方面的，如流域管理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威、管理機(jī)構(gòu)職能單一、管理手段單一和地方保護(hù)主義等。目前主要依靠行政手段來協(xié)調(diào)和處理在流域水資源開發(fā)、利用、保護(hù)以及管理中出現(xiàn)的問題，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段及科技手段等明顯滯后。

單純的行政手段，由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致監(jiān)督和協(xié)調(diào)成本高昂，在廣東省政府和地方政府水環(huán)境治理目標(biāo)存在差異的情形下，其效率和效果都將受到影響。不論是地方政府的行政手段，還是省政府或流域機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)劃及協(xié)調(diào)等措施都因缺乏市場化的傳導(dǎo)機(jī)制而難以奏效。這種市場機(jī)制的缺失又集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（1）缺乏獨(dú)立的水務(wù)市場主體

當(dāng)前城市水務(wù)市場化改革還不徹底，城市水務(wù)企業(yè)跟地方政府的關(guān)系并沒有因?yàn)槠髽I(yè)化改革而明晰，政府一股獨(dú)大、政企不分和政資不分，企業(yè)利益跟地方利益糾纏不清，在政府認(rèn)為必要的情形下，更多的是企業(yè)的利益要服從地方政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。

（2）市場主體排污和治污行為的正負(fù)外部性不能得到很好的界定

社會(huì)成本和社會(huì)收益與行為主體的私人成本和收益不匹配，從而影響了行為主體的成本收益和經(jīng)濟(jì)行為的決策，表現(xiàn)為過度的排污行為和有效治理行為激勵(lì)不足，容易導(dǎo)致水資源的過度開發(fā)、利用和污染行為，造成“公地悲劇”，而對(duì)于水環(huán)境的治理，又容易導(dǎo)致“搭便車”。

城市水環(huán)境污染和流域水環(huán)境污染相互影響，互為因果，是我國水環(huán)境污染的主要特征。在流域范圍內(nèi)，各地區(qū)的取水、排污等行為具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，而降低耗水量、治理水環(huán)境污染等行為卻具有很強(qiáng)的正外部性。在當(dāng)前流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威缺失的情況下，一些地方政府從地方經(jīng)濟(jì)短期發(fā)展的本位主義出發(fā)，為了追求GDP最大化的政績目標(biāo)，漠視或縱容過度用水、低效率用水和超標(biāo)排污、不達(dá)標(biāo)排污等行為，缺乏進(jìn)行環(huán)境治理和保護(hù)的措施，并總是想方設(shè)法將由此導(dǎo)致的種種負(fù)外部性轉(zhuǎn)嫁到中下游或者周邊地區(qū)。一些地方、部門、企業(yè)、居民的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)與流域管理機(jī)構(gòu)（政府）關(guān)于水環(huán)境保護(hù)與治理目標(biāo)不一致，使后者的管理政策和行為變成了“一紙空文”。

2　國外流域治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前，國外有關(guān)水管理體制存在很大差異，但總的來說，水管理從各自為政的行政區(qū)域管理向尊重水資源自然特性的流域管理發(fā)展，從多部門間的分割管理或者單一部門的統(tǒng)一管理向以一個(gè)部門為主導(dǎo)與多部門合作管理相結(jié)合的模式發(fā)展。以下簡單介紹國外的幾種管理模式：

美國：早在20世紀(jì)30年代，美國就建立了田納西流域管理局，并在1965年《水資源規(guī)劃方案》中要求建立新型的流域管理機(jī)構(gòu)。

法國：根據(jù)1964年《水法》制定了全國范圍的流域管理體制，將本國劃分為六個(gè)水文區(qū)域，每個(gè)區(qū)域都有自己的水務(wù)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，并在與政府協(xié)商的基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)各自流域的水資源管理和保護(hù)。

歐洲：1968年，歐洲議會(huì)通過了《歐洲水憲章》，提出水資源管理應(yīng)該以自然流域，而不是政治和行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)。

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》全面闡述了流域水環(huán)境管理已從注重水資源本身的綜合利用轉(zhuǎn)向水環(huán)境的綜合治理，即對(duì)流域內(nèi)的水土資源及其他相關(guān)資源的開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)，用整體的觀點(diǎn)來分析流域的水環(huán)境管理工作。

流域水資源一體化管理的手段包括行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段等。一體化管理的有效實(shí)現(xiàn)需要各種手段的配合。總結(jié)國外流域水資源一體化管理的做法和經(jīng)驗(yàn)，可以歸納為以下幾方面：

（1）流域管理

針對(duì)過去部門分割、各自為政的種種弊端，歐盟和美國都轉(zhuǎn)變了管理模式，對(duì)水資源實(shí)行跨部門、跨地區(qū)的綜合管理，并分別通過《水資源管理框架指導(dǎo)方針》和《清潔水法》提出了明確的要求。

（2）經(jīng)濟(jì)手段

為了克服傳統(tǒng)行政手段的缺陷，歐洲和美國在幾乎所有的水資源管理領(lǐng)域越來越重視經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，具體包括水價(jià)、水權(quán)、流域一體化經(jīng)營等。

1）水價(jià)。在公共供水領(lǐng)域，最典型的是向家庭和工業(yè)用戶征收更高的費(fèi)用，使之能夠更好地反映供水成本。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水，盡管多數(shù)國家也收費(fèi)，但是標(biāo)準(zhǔn)很低。在水污染控制方面，經(jīng)合組織國家普遍采用了收費(fèi)（稅）的手段。總體而言，就是利用價(jià)格和稅收來建立激勵(lì)人們有效利用水資源的機(jī)制，避免水資源的浪費(fèi)。2）水權(quán)。歐美國家（特別是美國）在水資源管理中越來越多地利用水權(quán)和水質(zhì)貿(mào)易（排污權(quán)交易）的手段。這種手段能夠鼓勵(lì)人們以更加經(jīng)濟(jì)、更加高效的方式利用水資源。但是，這種手段發(fā)揮作用有賴于比較健全的市場機(jī)制和政府與公眾的監(jiān)督。3）流域一體化經(jīng)營。1986年英國政府宣布通過立法使區(qū)域水務(wù)局轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰荆淠康氖鞘顾畡?wù)局可不受公共部門的財(cái)政限制和政府的干預(yù)。在1989年《水法》頒布后，水務(wù)局成為國家控股的純企業(yè)性公司并改稱為水務(wù)公司，每個(gè)水務(wù)公司負(fù)責(zé)所在流域的供水及排污服務(wù)。

（3）公眾參與

歐洲和美國政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到在水資源管理中保證公眾參與的重要性，并已采取相應(yīng)措施促進(jìn)開展各種公眾參與活動(dòng)，盡可能公開相關(guān)環(huán)境信息和相關(guān)政策的制定實(shí)施過程。公眾是水資源使用與水環(huán)境控制的直接參與者，他們的參與將提高流域管理規(guī)劃的可行性和水環(huán)境管理的效率和效果，公眾參與已經(jīng)被證明是改進(jìn)水資源管理的有效途徑之一。

3　發(fā)展需求及趨勢

廣東作為中國發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)之一，在流域治理方向上已開始嘗試借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，推出包括《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃（2012～2020年）》《廣東省水資源綜合規(guī)劃》《珠江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》《廣東省流域綜合規(guī)劃》等一系列政策規(guī)劃，探討流域治理一體化的新方向。廣東流域污染現(xiàn)狀需要發(fā)展流域一體化水務(wù)經(jīng)營模式，在流域?qū)用娌捎媒?jīng)濟(jì)手段能促進(jìn)水資源的流域一體化管理。

流域一體化水務(wù)經(jīng)營是指在流域或獨(dú)立的小流域范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)其流經(jīng)區(qū)域水務(wù)的統(tǒng)一經(jīng)營。由一個(gè)市場主體來統(tǒng)一經(jīng)營流域內(nèi)城市的供排水服務(wù)，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件許可的前提下，逐步過渡到流域范圍內(nèi)包括城鄉(xiāng)區(qū)域在內(nèi)的水務(wù)服務(wù)都統(tǒng)一由區(qū)域性的水務(wù)企業(yè)來負(fù)責(zé)。這種流域一體化的水務(wù)經(jīng)營模式，使水資源流域一體化管理具備了微觀市場基礎(chǔ)，能將經(jīng)營主體追求自身合理利潤的目標(biāo)與促進(jìn)流域水資源一體化管理（主要包括水資源配置目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)和治理目標(biāo)）等有效結(jié)合起來，并配合流域水資源管理機(jī)構(gòu)以及其他監(jiān)管和技術(shù)措施，推進(jìn)流域水資源和水環(huán)境的管理。

在現(xiàn)行的水務(wù)監(jiān)管體制下，與目前非流域一體化運(yùn)營模式相比，流域一體化運(yùn)營模式會(huì)更有效率。按照流域一體化模式經(jīng)營的水務(wù)企業(yè)，為追求監(jiān)管條件下的利益最大化，會(huì)結(jié)合流域上下游之間的關(guān)聯(lián)性與依賴性，在企業(yè)內(nèi)部統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和安排上下游之間、主干流間、左岸右岸各用水主體間用水量、水質(zhì)和污水處理率、污水處理量以及生態(tài)環(huán)境治理等事項(xiàng)，從更具全局性與更為長遠(yuǎn)的角度來經(jīng)營流域內(nèi)的水務(wù)服務(wù)。

流域一體化供排水打破了行政區(qū)劃的人為分割，根據(jù)水資源分布特征和地理環(huán)境特征，以流域?yàn)榛A(chǔ)統(tǒng)籌安排供排水設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施等工程的規(guī)劃、布局和建設(shè)。通過實(shí)施流域內(nèi)水務(wù)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營，可實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)水資源的優(yōu)化配置。

流域、區(qū)域一體化可以打破地域限制，對(duì)水務(wù)行業(yè)進(jìn)行一體化整合，通常通過資本擴(kuò)張或企業(yè)間并購，搭建起專門從事水務(wù)投資運(yùn)營業(yè)務(wù)的平臺(tái)，最終形成區(qū)域性水務(wù)服務(wù)商。區(qū)域一體化還可以在企業(yè)迅速擴(kuò)張的同時(shí)，積極利用社會(huì)資本解決當(dāng)?shù)厮畡?wù)發(fā)展的融資困境。同時(shí)還可以利用區(qū)域內(nèi)水務(wù)公司的資金實(shí)力和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助當(dāng)?shù)卣畲蟪潭鹊匾?guī)避市場化改革風(fēng)險(xiǎn)，避免因引入社會(huì)資本而可能帶來的消極影響?；浐Ｋ畡?wù)收購肇慶水務(wù)和梅州水務(wù)的案例就是區(qū)域一體化的趨勢體現(xiàn)，而在未來的市場，類似的區(qū)域水務(wù)并購案例將會(huì)越來越常見。

在現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威缺失的情況下，通過鼓勵(lì)與發(fā)展流域一體化模式運(yùn)營的市場化水務(wù)企業(yè)，可建立有效內(nèi)部化正負(fù)外部性的激勵(lì)與懲戒機(jī)制，鼓勵(lì)水務(wù)企業(yè)在污水收集與處理、中水回用、河道整治等正外部性比較強(qiáng)的水務(wù)工程、水務(wù)服務(wù)上的投資與運(yùn)營，促進(jìn)流域內(nèi)水環(huán)境的治理與改善，成為廣東省流域治理的最重要的發(fā)展趨勢及方向。 ■

Control Status and Development Trends of Watershed in Guangdong Province

ZHU Feng-hua
(Guangdong Association of Environmental Protection Industry, Guangzhou 510045, China)

Abstract:The article outlines and analyzes the watershed pollution status in Guangdong Province, the existing management system and the deficiencies of market allocation. Based on the management experiences of use for reference in the developed countries and combined with the demand of the province watershed control, the article points out that the integration of watershed control is the trend and direction of watershed control in Guangdong Province.

Keywords:Guangdong Province; watershed control; an organic whole

中圖分類號(hào)：X52

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-5377（2016）03-0065-03