許海波

新常態(tài)下人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)型的思考

許海波

新常態(tài)下，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理面臨新形勢(shì)，論文深入剖析了當(dāng)前實(shí)施部門(mén)預(yù)算以來(lái)呈現(xiàn)出的理念偏差、管理制度不匹配、人員素質(zhì)不匹配、信息化落后、編制失范、執(zhí)行失秩、評(píng)價(jià)失位等7個(gè)方面的主要問(wèn)題和矛盾，在充分借鑒國(guó)外央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理典型模式先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了以“科學(xué)、合理配置資源，充分保障履職需求”和“成本高效、風(fēng)險(xiǎn)可控，提高資金使用效益”為目標(biāo)的全面深化預(yù)算財(cái)務(wù)管理改革的新思路、新模式，大力推進(jìn)深化轉(zhuǎn)型工作，切實(shí)滿足有效需求。

新常態(tài) 人民銀行 預(yù)算財(cái)務(wù)管理 轉(zhuǎn)型

“新常態(tài)”是黨中央在十八大后對(duì)當(dāng)前及今后較長(zhǎng)時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的總體研判，破解經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的關(guān)鍵是全面深化改革，黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總目標(biāo)，在預(yù)算管理方面，新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確提出了深化預(yù)算管理制度改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度的思路。人民銀行作為中央銀行，在金融管理體系中扮演了關(guān)鍵角色，如何適應(yīng)新常態(tài)下的新形勢(shì)，全面深化財(cái)務(wù)預(yù)算管理改革，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)成本高效、風(fēng)險(xiǎn)可控，保障人民銀行有效履職意義重大。

一、新常態(tài)下人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理面臨的新形勢(shì)

（一）實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)預(yù)算管理前瞻性

根據(jù)預(yù)算改革思路，財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同各部門(mén)研究和實(shí)施中期規(guī)劃管理，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府宏觀調(diào)控政策、部門(mén)職能和事業(yè)發(fā)展需要，合理確定規(guī)劃期內(nèi)的支出總量和結(jié)構(gòu)，并以此指導(dǎo)分年度預(yù)算編制和實(shí)施周期性管理，以提高預(yù)算編制的前瞻性。中期財(cái)政規(guī)劃以三年為周期，逐期滾動(dòng)編制，中央預(yù)算單位于2015年首次編制了三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。

（二）加快健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升預(yù)算管理科學(xué)性

科學(xué)可行的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，是預(yù)算編制的重要依據(jù)，是保證預(yù)算資金分配公平公正的重要原則，是強(qiáng)化預(yù)算管理科學(xué)性的有效手段。預(yù)算單位應(yīng)進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。

（三）全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，優(yōu)化預(yù)算資金使用效益

中央預(yù)算單位貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定和國(guó)務(wù)院“約法三章”有關(guān)精神，厲行勤儉節(jié)約，應(yīng)全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，提高財(cái)政資金使用效益。

（四）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，硬化預(yù)算約束力

中央預(yù)算單位應(yīng)逐步建立科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行與編制結(jié)合、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核等機(jī)制，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)和監(jiān)督檢查等制度，全面強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控與管理，硬化預(yù)算約束力。

（五）規(guī)范理財(cái)行為，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律

財(cái)經(jīng)紀(jì)律是財(cái)經(jīng)工作中必須遵守的行為準(zhǔn)則，也是預(yù)算管理制度改革取得成效的重要保障。要規(guī)范理財(cái)行為，嚴(yán)格按照規(guī)范的程序和要求編報(bào)預(yù)決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財(cái)政資金，預(yù)決算編報(bào)都要做到程序合法、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、情況真實(shí)、內(nèi)容完整。

（六）積極推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)，打造陽(yáng)光透明財(cái)務(wù)

推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，增強(qiáng)政府理財(cái)工作的透明度，讓財(cái)政資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門(mén)除涉密信息外，均應(yīng)公開(kāi)本部門(mén)預(yù)決算。人民銀行當(dāng)前只有總行披露了全系統(tǒng)預(yù)決算報(bào)告，尚未要求分支行進(jìn)行公開(kāi)披露，未來(lái)可能要求披露的范圍越來(lái)越廣泛，項(xiàng)目也會(huì)越來(lái)越細(xì)化。

二、當(dāng)前人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作存在的主要問(wèn)題

自2006年以來(lái)，人民銀行實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理模式，同其他部委相比，人民銀行作為我國(guó)中央銀行，財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度具有特殊性：一是編制范圍相比其他部委較小，僅包括各項(xiàng)費(fèi)用支出，不包括業(yè)務(wù)性收支；二是財(cái)政部對(duì)人民銀行的費(fèi)用仍實(shí)行指標(biāo)控制，并不核撥資金，而是在規(guī)定的指標(biāo)范圍內(nèi)以收抵支。作為中央銀行，其職能的特殊性決定了部門(mén)預(yù)算管理體制的許多方面并不完全適用于人民銀行，近年人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作來(lái)呈現(xiàn)出了較多的問(wèn)題和矛盾，當(dāng)前預(yù)算管理模式難以滿足履職有效需求，更加難以適應(yīng)新常態(tài)下的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制改革的新形勢(shì)。

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算管理理念的偏差

1、預(yù)算管理觀念陳舊?？偸青笥趥鹘y(tǒng)思維、困于習(xí)慣作法、限于傳統(tǒng)內(nèi)容，在預(yù)算編制及執(zhí)行中嚴(yán)重存在“四重四輕”現(xiàn)象：即重預(yù)算指標(biāo)分配，輕預(yù)算控制；重資金申請(qǐng)，輕執(zhí)行管理；重規(guī)模，輕效益；重增量資產(chǎn)，輕存量資產(chǎn)。導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不到位，資金使用經(jīng)濟(jì)效益不高。

2、預(yù)算執(zhí)行缺乏“經(jīng)濟(jì)性”考量。人民銀行在履職成本既有固定不可控成本，也有很大一部分的可控成本?？煽爻杀镜闹С鏊胶托屎艽蟪潭壬蠜Q定于人民銀行的成本控制水平。但是當(dāng)前人民銀行現(xiàn)代化的成本控制意識(shí)淡薄，很少會(huì)分析履職過(guò)程中的成本和效益，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏“經(jīng)濟(jì)性”考量，辦事不計(jì)成本，造成資金浪費(fèi)，加劇了財(cái)務(wù)資源供需矛盾。

3、預(yù)算管理“合力”觀念欠缺。人民銀行各部門(mén)全局觀念和配合意識(shí)薄弱，預(yù)算的編制主體、執(zhí)行主體、責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算編制基本以財(cái)務(wù)部門(mén)為主導(dǎo)，業(yè)務(wù)部門(mén)被動(dòng)參與，往往認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，與本部門(mén)沒(méi)有直接關(guān)系，不予重視，應(yīng)付的多、扎實(shí)的少，造成預(yù)算脫離實(shí)際。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度難以匹配履職實(shí)際

1、財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度更新滯后。一是制度更新與預(yù)算改革不同步?！吨袊?guó)人民銀行財(cái)務(wù)管理制度》、《中國(guó)人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》分別于1997年和1999年制定，此后均再未修訂，然而，人民銀行自2006年后實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，預(yù)算編制方法和程序、預(yù)算科目以及預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面都發(fā)生了較大變化，造成了較多的制度“盲區(qū)”。二是制度更新與職能變化不同步。近年來(lái)人民銀行新增征信、反洗錢(qián)、金融穩(wěn)定等重要職能，而新的履職需求沒(méi)有體現(xiàn)在已有的制度中,不能在制度上給予支持。

2、剛性控制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性矛盾。按照現(xiàn)行財(cái)政部相關(guān)制度要求，人民銀行預(yù)算一經(jīng)正式批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格照規(guī)定的項(xiàng)目和金額執(zhí)行，指標(biāo)不能突破和調(diào)劑。財(cái)政部并未完全考慮人民銀行作為央行的特殊職能需求，對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)剛性控制，“結(jié)構(gòu)性剩余”和“結(jié)構(gòu)性短缺”現(xiàn)象嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)性需求矛盾突出，極大的增加了預(yù)算財(cái)務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)。比如，人民銀行工資計(jì)劃與人員經(jīng)費(fèi)不匹配、離退休人員醫(yī)療費(fèi)和津補(bǔ)貼等支出占用在職人員經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，已嚴(yán)重影響人民銀行履職職能。

3、項(xiàng)目歸屬不合理。部分基本支出性質(zhì)的支出科目歸屬為項(xiàng)目支出不盡合理，如貨幣發(fā)行費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)、反假幣經(jīng)費(fèi)等，理應(yīng)屬于常規(guī)性的、維持機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的必不可少的剛性支出，在性質(zhì)上更接近于基本支出，但部門(mén)預(yù)算中把其歸為項(xiàng)目支出，缺乏科學(xué)性和合理性。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算管理信息化落后

2009年人民銀行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)投入運(yùn)行，財(cái)務(wù)預(yù)算管理信息化水平有了較大提升，但是系統(tǒng)建設(shè)不完善，未實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算的“綜合管理和控制”目標(biāo)，信息化支撐作用不明顯。

1、相關(guān)功能未啟用。從目前該系統(tǒng)使用情況來(lái)看，主要側(cè)重于經(jīng)費(fèi)核算方面，財(cái)務(wù)分析、預(yù)算指標(biāo)控制、項(xiàng)目管理等多項(xiàng)功能模塊并未完全啟用，弱化了綜合預(yù)算管理和控制的實(shí)效。

2、系統(tǒng)過(guò)于封閉。系統(tǒng)并未與中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（A CS）、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（T C B S）、貨幣金銀管理等系統(tǒng)對(duì)接，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，財(cái)務(wù)報(bào)表編制必須手工采集相關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，每季末還需從營(yíng)業(yè)部門(mén)A CS系統(tǒng)中手工導(dǎo)出數(shù)據(jù)，同時(shí)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)依然采用手工錄入方式采集，工作效率較低，存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3、部分功能欠缺。一是系統(tǒng)缺乏強(qiáng)化成本控制和預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)功能模塊，不適應(yīng)現(xiàn)代會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理要求。二是數(shù)據(jù)處理功能不完善。當(dāng)前系統(tǒng)只能實(shí)現(xiàn)單純數(shù)據(jù)查詢(xún)和簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)功能，且數(shù)據(jù)采集方式過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏數(shù)據(jù)挖掘和分析功能，不能滿足復(fù)雜的管理需求，在對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的過(guò)程中，只能使用手工進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和分析，效率較低。

（四）人員素質(zhì)難以匹配現(xiàn)代化預(yù)算管理需求

現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)預(yù)算管理是一項(xiàng)高度綜合性的工作，對(duì)財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)提出了較高要求。目前基層人民銀行財(cái)務(wù)人員結(jié)構(gòu)性矛盾突出，人員老齡化嚴(yán)重，業(yè)務(wù)水平參差不齊，再加上財(cái)務(wù)預(yù)算的紀(jì)律性、規(guī)范性要求越來(lái)越高，程序也越來(lái)越復(fù)雜，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)業(yè)務(wù)量倍增，財(cái)務(wù)人員工作壓力較大，而參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)的時(shí)間和機(jī)會(huì)不多，新業(yè)務(wù)、新知識(shí)更新速度慢，懂管理又懂業(yè)務(wù)的高素質(zhì)人才少之又少，難以適應(yīng)現(xiàn)代化財(cái)務(wù)預(yù)算管理需求。

（五）預(yù)算編制失范

1、缺乏詳細(xì)的編制規(guī)程。預(yù)算編制是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，其規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化要求很高。但是，人民銀行尚未形成統(tǒng)一的規(guī)程，預(yù)算編制主要根據(jù)財(cái)政部和總行文件要求，程序和流程并不清晰，規(guī)范性和統(tǒng)一性較差。

2、定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)遇阻礙。一是定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算依據(jù)不足。系統(tǒng)化的預(yù)算管理和歷史成本基礎(chǔ)信息欠缺，定額測(cè)算過(guò)程難以對(duì)各支出構(gòu)成項(xiàng)目進(jìn)行成本驅(qū)動(dòng)因素分析，測(cè)算依據(jù)不足，制定的標(biāo)準(zhǔn)主觀性和隨意性較強(qiáng)。二是缺乏科學(xué)測(cè)算方法。財(cái)政部只給出了預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的基本框架，難以有效指導(dǎo)人民銀行定額標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐。而定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，程序較為復(fù)雜，在缺乏詳細(xì)指引下難以推進(jìn)。三是統(tǒng)一性和差異性矛盾。各級(jí)行在地區(qū)經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)水平、資產(chǎn)狀況、人員結(jié)構(gòu)等等方面差異性較大，如何在制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)將這些差異性因素合理納入定額標(biāo)準(zhǔn)管理也是一個(gè)難題。四是定額標(biāo)準(zhǔn)并不適用于所有預(yù)算支出。如貨幣發(fā)行、反假貨幣經(jīng)費(fèi)、行政訴訟費(fèi)等等項(xiàng)目受貨幣政策或其他難以預(yù)見(jiàn)的突發(fā)因素影響較大，難以確定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)水平，不宜以定額標(biāo)準(zhǔn)控制過(guò)死。

3、預(yù)算編制前瞻性不足。預(yù)算編制尚未完全擺脫“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式，預(yù)算編制與履職規(guī)劃缺乏聯(lián)系，前瞻性不足。今年人民銀行初次編制三年滾動(dòng)預(yù)算，探索將預(yù)算編制與部門(mén)職責(zé)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃結(jié)合，但是實(shí)際效果不明顯，預(yù)算編制過(guò)程問(wèn)題較多。一是尚未建立從上至下成體系的履職和業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，難以確定未來(lái)預(yù)算資源投入重點(diǎn)和方向，編制基礎(chǔ)和依據(jù)不足，無(wú)法科學(xué)合理進(jìn)行預(yù)算資源統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。二是對(duì)中期規(guī)劃管理的認(rèn)識(shí)不夠，尚未形成統(tǒng)一的科學(xué)預(yù)測(cè)方法，對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和預(yù)算安排的判斷能力有限，難以將部門(mén)預(yù)算編制與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行銜接，滾動(dòng)預(yù)算編制的細(xì)化程度也不足，尤其是第二、三年度預(yù)算難以有效細(xì)化，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義還不強(qiáng)。

（六）預(yù)算執(zhí)行失秩

1、預(yù)算執(zhí)行不均衡。部分行預(yù)算執(zhí)行達(dá)不到序時(shí)進(jìn)度指標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行結(jié)構(gòu)均衡要求，出現(xiàn)四個(gè)“不均衡”：即預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡、部門(mén)之間不均衡、人員經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出不均衡、基本支出和項(xiàng)目支出不均衡。

2、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻。當(dāng)前，基層人民銀行財(cái)務(wù)規(guī)范性還存在一些問(wèn)題，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，主要原因：一方面是應(yīng)對(duì)當(dāng)前部門(mén)預(yù)算體制下剛性預(yù)算控制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性需求矛盾的“無(wú)奈之舉”；另一方面是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管不到位，當(dāng)前上級(jí)行對(duì)下級(jí)行預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)測(cè)手段單一，重事后監(jiān)督檢查而輕事前、事中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)。

3、成本控制環(huán)節(jié)缺位。人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理過(guò)程中，成本意識(shí)較為薄弱，成本會(huì)計(jì)理念尚未運(yùn)用于實(shí)踐，缺乏對(duì)履職相關(guān)成本數(shù)據(jù)和信息的收集、整理、分析和運(yùn)用，成本控制環(huán)節(jié)缺位，預(yù)算資金的使用缺乏“經(jīng)濟(jì)性”。

（七）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)失位

人民銀行從2012起開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，對(duì)部分項(xiàng)目支出推行預(yù)算績(jī)效管理，該項(xiàng)工作逐年推進(jìn)，但是目前進(jìn)展緩慢，應(yīng)用范圍較窄，尚未發(fā)揮實(shí)效。

1、績(jī)效觀念淡薄。一方面，“投入型”財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式下，預(yù)算執(zhí)行單位忙于“要錢(qián)要項(xiàng)目”，忙于預(yù)算“投入”，對(duì)實(shí)際“產(chǎn)出和效果”缺乏關(guān)注，預(yù)算支出責(zé)任意識(shí)和績(jī)效觀念不強(qiáng)。另一方面，績(jī)效理念尚未深入人心，大部分人對(duì)預(yù)算績(jī)效概念較為陌生，實(shí)際上各業(yè)務(wù)部門(mén)才是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的責(zé)任部門(mén)，是預(yù)算資金的使用部門(mén)，預(yù)算資金“產(chǎn)出和效果最大化”的實(shí)現(xiàn)是所有業(yè)務(wù)部門(mén)和人員共同努力的結(jié)果，因此單純依靠會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理難以深入推廣。

2、配套制度和機(jī)制不健全。一是缺乏制度依據(jù)和指引。人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算相關(guān)制度滯后于理論和實(shí)踐的發(fā)展，其中并未提及預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容，也并未建立專(zhuān)門(mén)的管理辦法規(guī)范績(jī)效管理工作。當(dāng)前主要參考財(cái)政部相關(guān)制度執(zhí)行，照搬制度并不適用于人民銀行特殊需求與實(shí)際。二是配套機(jī)制不完善。預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)組織實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等配套機(jī)制尚未建立，預(yù)算績(jī)效工作往往流于形式，盲目性和隨意性較強(qiáng)，并未能達(dá)到提高資金“產(chǎn)出和效果”的實(shí)效。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置難度較大。人民銀行職能和業(yè)務(wù)活動(dòng)的具有特殊性和復(fù)雜性，建立一套符合實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)體系難度較大。一方面，履職過(guò)程中不可預(yù)見(jiàn)因素較多，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政策以及其他突發(fā)因素影響將導(dǎo)致實(shí)際產(chǎn)出和效果偏離預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，比如貨幣發(fā)行費(fèi)相關(guān)的發(fā)行業(yè)務(wù)量指標(biāo)受經(jīng)濟(jì)狀況、國(guó)家政策因素影響較大，實(shí)際情況往往難以符合預(yù)期指標(biāo)值；另一方面，人民銀行許多預(yù)算支出的產(chǎn)出和效果難以評(píng)估和量化。比如，社會(huì)大眾對(duì)假幣的識(shí)別能力、安全防衛(wèi)意識(shí)和水平等難以以指標(biāo)形式具體量化。

三、國(guó)外央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式借鑒

美、德、巴西、日本等國(guó)央行預(yù)算管理體制典型性較強(qiáng)，對(duì)解決當(dāng)前我國(guó)中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的問(wèn)題和適應(yīng)新常態(tài)下履職需求，具有較高的參考價(jià)值。

（一）戰(zhàn)略框架指導(dǎo)下的財(cái)務(wù)預(yù)算體制典型-美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“美聯(lián)儲(chǔ)”）具有較高的獨(dú)立性，它以私有制形式行使公共職能，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于自身盈利，不依賴(lài)于財(cái)政撥款，財(cái)務(wù)預(yù)算也無(wú)須報(bào)財(cái)政和國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，年度預(yù)算由聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)審批，年終其收支軋抵后利潤(rùn)在支付股息后上繳聯(lián)邦財(cái)政。美聯(lián)儲(chǔ)年度財(cái)務(wù)預(yù)算由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算、貨幣預(yù)算相對(duì)獨(dú)立的三部分組成（占比分別為12%、74%、14%左右），每部分均有獨(dú)立的編制主體和不同的編制程序。

美聯(lián)儲(chǔ)以四年為周期建立戰(zhàn)略框架，指導(dǎo)未來(lái)四年的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，預(yù)算編制基于該戰(zhàn)略框架，服務(wù)于戰(zhàn)略框架中具體規(guī)劃和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以2015年美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算編制為例，預(yù)算編制程序如下。

1、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算編制。基于美聯(lián)儲(chǔ)2012-15年戰(zhàn)略框架的指導(dǎo)，按部門(mén)、機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的賬戶分類(lèi)構(gòu)成，具體編制過(guò)程：（1）預(yù)測(cè)并提出預(yù)算預(yù)計(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。首席營(yíng)運(yùn)官和首席財(cái)務(wù)官與美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)在充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，提出預(yù)算預(yù)計(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)提案 。（2）編制預(yù)算草案。委員會(huì)首先編制支持當(dāng)前運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)預(yù)算，在此基礎(chǔ)上，每個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)測(cè)算為實(shí)現(xiàn)下一預(yù)算周期業(yè)務(wù)目標(biāo)所需要的新增計(jì)劃以及持續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中資金節(jié)約的潛力形成預(yù)算草案。（3）初步審查和完善。財(cái)務(wù)部門(mén)審查各部門(mén)、機(jī)構(gòu)提交的預(yù)算草案，包括提出的新增計(jì)劃和成本節(jié)約的潛力，并協(xié)同所有部門(mén)和機(jī)構(gòu)完善預(yù)算草案，將各部門(mén)、機(jī)構(gòu)所申請(qǐng)的預(yù)算與預(yù)算預(yù)計(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)進(jìn)行銜接。（4）高層進(jìn)一步審查和完善。首席運(yùn)營(yíng)官和首席財(cái)務(wù)官隨后與執(zhí)行委員會(huì)和美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)進(jìn)行充分溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步審查和完善提交的預(yù)算，在戰(zhàn)略框架范圍內(nèi)評(píng)估每項(xiàng)新計(jì)劃和確定的結(jié)余，不符合戰(zhàn)略框架確定主題的新計(jì)劃不納入預(yù)算編制范圍，需要以結(jié)余資金彌補(bǔ)。（5）最后審批、審議。預(yù)算提交美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)審批，通過(guò)后提交委員會(huì)全體進(jìn)行審議。（6）預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管。最后執(zhí)行，并對(duì)全年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，按照部門(mén)和賬戶分類(lèi)按月定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況分析，分析和報(bào)告預(yù)算執(zhí)行偏差。具體過(guò)程如下圖1所示：

圖1 聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算編制流程

2、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算編制。美聯(lián)儲(chǔ)下轄12家儲(chǔ)備銀行，每年各儲(chǔ)備銀行根據(jù)戰(zhàn)略框架，為來(lái)年設(shè)定主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，為實(shí)行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)謀劃戰(zhàn)略，評(píng)估所需的資源，并監(jiān)測(cè)結(jié)果。儲(chǔ)備銀行預(yù)算按照職能領(lǐng)域分類(lèi)，服務(wù)于每項(xiàng)職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，日常費(fèi)用和支出歸集和分?jǐn)傆诿宽?xiàng)職能。具體編制過(guò)程如下：（1）管理層形成指導(dǎo)意見(jiàn)。儲(chǔ)備銀行、儲(chǔ)備委員會(huì)管理層以及業(yè)務(wù)領(lǐng)域負(fù)責(zé)人為即將到來(lái)的預(yù)算年度預(yù)算編制提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。（2）編制預(yù)算草案。儲(chǔ)備銀行參考該意見(jiàn)編制預(yù)算，并提交給高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層審查，判斷相關(guān)內(nèi)容是否符合美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)和儲(chǔ)備銀行的戰(zhàn)略目標(biāo)，不符合戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)容將不能納入預(yù)算編制范圍。（3）委員會(huì)審查預(yù)算材料并論證科學(xué)性、合理性。初步審查和修改完善后，儲(chǔ)備銀行提交初步預(yù)算信息給委員會(huì)進(jìn)行審核，包括文件和支撐預(yù)算申請(qǐng)依據(jù)的材料。委員會(huì)工作人員在單獨(dú)和綜合考慮全系統(tǒng)戰(zhàn)略和其他銀行計(jì)劃基礎(chǔ)上，分析預(yù)算草案的科學(xué)性和合理性。（4）最后審批與審議。美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批，委員會(huì)全體成員最終審議通過(guò)。（5）預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管。最終執(zhí)行，儲(chǔ)備銀行和委員會(huì)工作人員監(jiān)督的實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況。具體流程見(jiàn)下圖2所示：

圖2 儲(chǔ)備銀行預(yù)算編制流程

3、貨幣預(yù)算編制。委員會(huì)定期監(jiān)測(cè)流通貨幣的投放、回籠和不適宜再流通貨幣的銷(xiāo)毀數(shù)量，能夠高效掌控貨幣的流通需求?；诎丛卤O(jiān)測(cè)結(jié)果，考慮運(yùn)營(yíng)以及其他政策影響的基礎(chǔ)上，對(duì)流通貨幣投放和回籠的增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而委員會(huì)能夠有效評(píng)估需從印鈔局預(yù)訂多少貨幣來(lái)滿足市場(chǎng)的貨幣需求。委員會(huì)向印鈔局支付生產(chǎn)貨幣的所有成本，其預(yù)算編制程序如下：（1）根據(jù)需求下訂單。每年八月，儲(chǔ)備銀行運(yùn)營(yíng)和支付系統(tǒng)部門(mén)根據(jù)委員會(huì)專(zhuān)員對(duì)貨幣需求的評(píng)估向印鈔局下一個(gè)財(cái)政年度的貨幣印制訂單。（2）評(píng)估預(yù)算需求。每年九月，委員會(huì)員工評(píng)估年度貨幣預(yù)算支出，包括貨幣印制費(fèi)（基于對(duì)印鈔局提供的生產(chǎn)成本進(jìn)行評(píng)估）、某些印鈔局的其他成本、貨幣教育項(xiàng)目支出、貨幣運(yùn)輸和反假貨幣研究等。（3）審批。美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)審批貨幣預(yù)算提案。（4）執(zhí)行與監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)主席將貨幣預(yù)算提案提交委員會(huì)最后執(zhí)行并監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程。

美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式具有如下特征：一是規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制程序。從上述編制過(guò)程可見(jiàn)，美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算編制各部門(mén)、各層級(jí)職責(zé)清晰，審核層級(jí)和程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)算審查和修改整個(gè)過(guò)程各部門(mén)、各層級(jí)進(jìn)行了充分的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了各部門(mén)、各機(jī)構(gòu)預(yù)算需求與美聯(lián)儲(chǔ)全系統(tǒng)預(yù)算增長(zhǎng)目標(biāo)的良好銜接，保證了預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。

二是預(yù)算編制的前瞻性較強(qiáng)。（1）實(shí)施基于戰(zhàn)略框架的預(yù)算管理模式。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)未來(lái)四年履職建立了戰(zhàn)略框架，確定了履職的重點(diǎn)方向，為預(yù)算編制提供了參考依據(jù)，將是否符合戰(zhàn)略框架主題作為評(píng)定相關(guān)內(nèi)容是否納入預(yù)算編制的范圍的標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)致力于實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，履行財(cái)務(wù)責(zé)任，為委員會(huì)的目標(biāo)和宗旨實(shí)現(xiàn)提供必要的財(cái)務(wù)保障。（2）具有預(yù)見(jiàn)性和彈性的預(yù)算管理模式。預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，美聯(lián)儲(chǔ)重視預(yù)算與實(shí)際運(yùn)營(yíng)模式以及歷史支出趨勢(shì)結(jié)合，在充分評(píng)估實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)所需資源的基礎(chǔ)上，綜合考慮未來(lái)關(guān)鍵影響因素，充分預(yù)見(jiàn)了未來(lái)的不確定性，預(yù)算編制的前瞻性較強(qiáng)，能夠充分滿足戰(zhàn)略目標(biāo)需求，同時(shí)將原則性與靈活性結(jié)合，保證預(yù)算管理的彈性。

三是預(yù)算財(cái)務(wù)管理體現(xiàn)央行特殊性。一方面，為了充分保證中央銀行“貨幣發(fā)行和流通管理”關(guān)鍵職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣發(fā)行與流通管理相關(guān)的支出都在貨幣預(yù)算中列支反映，每年約占整體預(yù)算的14%左右，充分體現(xiàn)了央行“發(fā)行的銀行”特征。另一方面，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行按監(jiān)督和管理、向金融機(jī)構(gòu)和公眾提供服務(wù)、貨幣和經(jīng)濟(jì)政策、向財(cái)政部及其他政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、有償服務(wù)等履職職能領(lǐng)域設(shè)置科目賬戶，同樣也體現(xiàn)其中央銀行履職特性。

四是注重預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。（1）戰(zhàn)略框架指導(dǎo)成本控制。美聯(lián)儲(chǔ)2012-2015年戰(zhàn)略框架中將“建立一個(gè)降低成本的科學(xué)方法和一個(gè)維持高效率和高效益使用財(cái)務(wù)資源的預(yù)算增長(zhǎng)目標(biāo)”作為六大戰(zhàn)略主題之一，可見(jiàn)其對(duì)于成本控制以及預(yù)算績(jī)效的重視程度。在戰(zhàn)略框架指導(dǎo)下，理事會(huì)在考慮執(zhí)行戰(zhàn)略主題需要的資源，以及預(yù)算的增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)編制預(yù)算以及在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中有效控制成本，首要原則是滿足戰(zhàn)略目標(biāo)需求，其次是有效控制成本。（2）先進(jìn)的成本控制系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。儲(chǔ)備銀行全年的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)主要依靠成本會(huì)計(jì)系統(tǒng)、計(jì)劃和控制系統(tǒng)（PA CS）系統(tǒng)進(jìn)行全面的監(jiān)控。在系統(tǒng)中，所有的央行職能的費(fèi)用由業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，相關(guān)的成本和日常費(fèi)用，歸集和分配于這些領(lǐng)域，通過(guò)系統(tǒng)能夠?qū)?shí)際支出與預(yù)算進(jìn)行動(dòng)態(tài)比對(duì)，隨時(shí)掌控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和偏差，極大的提高了預(yù)算執(zhí)行控制能力。依靠先進(jìn)的預(yù)算監(jiān)控技術(shù)和工具，美聯(lián)儲(chǔ)年度預(yù)算決算數(shù)與預(yù)算數(shù)差異較?。ㄒ?jiàn)表1），2006-2014年預(yù)算與實(shí)際支出數(shù)差額比例控制在-5.61%-0.64%之間，除2007年執(zhí)行數(shù)超過(guò)預(yù)算數(shù)以外，其他年度均控制在預(yù)算范圍內(nèi)。財(cái)務(wù)預(yù)算獨(dú)立性較強(qiáng)的美聯(lián)儲(chǔ)，這充分體現(xiàn)了其超強(qiáng)的預(yù)算執(zhí)行“自控力”，且從歷年增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，預(yù)算與實(shí)際支出變動(dòng)均較為平緩，增長(zhǎng)率控制在降較低水平（見(jiàn)圖3）。

表1 美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)2006-2014年預(yù)算與實(shí)際支出對(duì)比情況表（單位:百萬(wàn)美元）

圖3 預(yù)算與實(shí)際支出變動(dòng)趨勢(shì)圖

（二）高效成本控制的預(yù)算財(cái)務(wù)體制典型-德國(guó)、巴西央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式

1、德國(guó)央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式。德國(guó)央行預(yù)算由中央銀行董事會(huì)審批，無(wú)須通過(guò)財(cái)政部核批，也不用接受政府的監(jiān)督檢查，具有比美聯(lián)儲(chǔ)更加“超然”的獨(dú)立性。但是，德國(guó)央行形成了高效的成本控制管理體系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行具有高度的“自控”能力。德國(guó)央行將成本高效作為運(yùn)營(yíng)管理目標(biāo)，設(shè)立成本中心和專(zhuān)門(mén)的成本控制部門(mén)，全面運(yùn)用成本會(huì)計(jì)理念、方法和技術(shù)，構(gòu)建了完備的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金和成本的動(dòng)態(tài)掌控，能夠?qū)τ?jì)劃成本與實(shí)際開(kāi)支情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，按月進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況分析，排查風(fēng)險(xiǎn)和偏差，實(shí)現(xiàn)成本高效目標(biāo)。同時(shí)，系統(tǒng)化的成本管理信息也為預(yù)算編制和管理提供了參考依據(jù)，提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

2、巴西央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式。最大的特點(diǎn)就是采用作業(yè)成本法建立了高效的成本管理系統(tǒng)，通過(guò)該系統(tǒng)巴西央行能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)履職成本進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析、評(píng)估和控制，杜絕預(yù)算資源浪費(fèi)，極大的提高了預(yù)算資源的經(jīng)濟(jì)性和效率性。

（三）嚴(yán)格而具有彈性的財(cái)務(wù)預(yù)算體制典型-日本央行

日本央行財(cái)務(wù)預(yù)算不依賴(lài)于財(cái)政撥款，具有一定的獨(dú)立性，但是預(yù)算需經(jīng)過(guò)日本大藏?。簇?cái)政部）審批，預(yù)算執(zhí)行也要接受大藏省的監(jiān)督和檢查，大藏省對(duì)日本央行實(shí)行較為嚴(yán)格的預(yù)算管理體制，類(lèi)似于人民銀行當(dāng)期部門(mén)預(yù)算體制，但是同時(shí)保證了其預(yù)算管理的彈性，以保障央行特定職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。

1、設(shè)置預(yù)備費(fèi)科目，以備特殊需求。日本央行預(yù)算主要由基本支出預(yù)算和行政支出預(yù)算構(gòu)成,設(shè)置大、中、小三級(jí)預(yù)算科目，大科目有貨幣印刷費(fèi)、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、交通通信費(fèi)、修繕費(fèi)、一般事務(wù)費(fèi)、固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)、預(yù)備費(fèi)八項(xiàng)。其中，預(yù)備費(fèi)較為特殊，它是備用待調(diào)整預(yù)算資金，主要是為了在前七項(xiàng)大科目的預(yù)算資金不能滿足履職需要，但又必須大量增加費(fèi)用開(kāi)支時(shí)，作為的“備用”的預(yù)算資金。當(dāng)然，日本銀行也不能隨意動(dòng)用預(yù)備費(fèi)，除非是特殊情況。

2、大藏省對(duì)日本央行預(yù)算財(cái)務(wù)監(jiān)督堅(jiān)持原則性與靈活性結(jié)合。大藏省對(duì)日本央行的預(yù)算管理要求較為嚴(yán)格，審批權(quán)限較大。日本央行一般不能進(jìn)行八個(gè)預(yù)算大科目指標(biāo)之間的調(diào)劑，確需調(diào)劑，必須事先征得大藏省的許可。但是，日本央行能自行決定費(fèi)用預(yù)算的中、小科目指標(biāo)的之間的調(diào)劑。雖然大藏省掌控了對(duì)日本央行費(fèi)用預(yù)算的審批權(quán)，但實(shí)際上很少使用這種審批權(quán)力，無(wú)論是對(duì)報(bào)批范圍的界定，還是在提高批準(zhǔn)手續(xù)的透明度方面，都充分考慮了日本央行在業(yè)務(wù)開(kāi)支、維持機(jī)構(gòu)運(yùn)作領(lǐng)域的獨(dú)立自主性。1998年以來(lái)，大藏省對(duì)日本銀行上報(bào)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算都是全額批復(fù)，從未核減過(guò)。

總而言之，美、德、巴西、日本等國(guó)央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐給予我們?nèi)缦聠⑹荆阂皇墙⒅衅趹?zhàn)略框架意義重大，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行控制均應(yīng)以戰(zhàn)略框架為指導(dǎo)，確定方向和原則。二是財(cái)務(wù)預(yù)算管理主要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：首要目標(biāo)是高效滿足戰(zhàn)略框架下特定主題的履職需求，促進(jìn)履職目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；次要目標(biāo)是強(qiáng)化預(yù)算約束力，控制預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)成本高效。三是財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制應(yīng)體現(xiàn)央行特征，必須保持一定的獨(dú)立性，實(shí)行較為靈活的彈性預(yù)算控制方式。四是完備的信息數(shù)據(jù)庫(kù)體系和先進(jìn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，極大的提高了預(yù)算財(cái)務(wù)管理的效率和水平。

四、新常態(tài)下的人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)型思考

基于新形勢(shì)下的新要求，根據(jù)人民銀行履職實(shí)際和財(cái)務(wù)預(yù)算管理特征，參考國(guó)外央行先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可將新常態(tài)下的人民銀行預(yù)算財(cái)務(wù)管理目標(biāo)設(shè)定為：一是科學(xué)、合理配置資源，充分保障履職需求；二是實(shí)現(xiàn)成本高效、風(fēng)險(xiǎn)可控，提高資金使用效益。為此，必須加快深化轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)代化的預(yù)算財(cái)務(wù)管理理念指引、標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)算財(cái)務(wù)管理體系規(guī)范、信息化技術(shù)支撐、高素質(zhì)人才保障、預(yù)算財(cái)務(wù)管理與履職規(guī)劃和目標(biāo)結(jié)合（預(yù)算前瞻性）、部門(mén)預(yù)算體制（財(cái)務(wù)預(yù)算管理與履職匹配性）、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管水平、績(jī)效問(wèn)責(zé)能力等八個(gè)方面進(jìn)行深化改革（改革思路和框架如上圖4所示）。

圖4 人民銀行預(yù)算財(cái)務(wù)管理工作轉(zhuǎn)型思路

（一）推進(jìn)管理理念轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式建設(shè)

1、加快轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念。將人民銀行各級(jí)行預(yù)算執(zhí)行和控制情況、資產(chǎn)管理情況、預(yù)算資金績(jī)效水平等作為會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作重要考核指標(biāo)，作為預(yù)算資源分配參考依據(jù)，促進(jìn)各級(jí)行改變傳統(tǒng)思維，加快轉(zhuǎn)變“重分輕管”觀念，糾正“四重四輕”現(xiàn)象。

2、引入現(xiàn)代化預(yù)算管理理念。將高效成本控制作為預(yù)算財(cái)務(wù)管理重要目標(biāo)，引入戰(zhàn)略管理、管理會(huì)計(jì)、成本會(huì)計(jì)、預(yù)算績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)管理等現(xiàn)代化財(cái)務(wù)預(yù)算管理理念，提升預(yù)算管理的精細(xì)化水平，尤其是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程要強(qiáng)化成本效益分析，多進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)性”考量，形成勤儉節(jié)約的財(cái)務(wù)預(yù)算管理思維。

3、形成“全行財(cái)務(wù)預(yù)算”觀念。強(qiáng)化會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算財(cái)務(wù)的統(tǒng)籌管理職能，進(jìn)一步明確各部門(mén)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體、責(zé)任主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，做好預(yù)算財(cái)務(wù)工作的宣傳和培訓(xùn)工作，促進(jìn)觀念更新，贏得全行理解和支持，形成“全行財(cái)務(wù)預(yù)算”觀念。

（二）推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，提升預(yù)算財(cái)務(wù)管理規(guī)范性

1、完善制度規(guī)范適應(yīng)人民銀行履職現(xiàn)狀。一方面，對(duì)《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)管理制度》、《中國(guó)人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》等預(yù)算財(cái)務(wù)管理制度相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂，適應(yīng)部門(mén)預(yù)算改革以及人民銀行職能新變化，充分體現(xiàn)新增的征信、反洗錢(qián)金融穩(wěn)定等重要履職需求；另一方面，根據(jù)財(cái)政部預(yù)算編制相關(guān)要求，結(jié)合人民銀行實(shí)際情況，研究制定統(tǒng)一的《人民銀行預(yù)算編制操作規(guī)程》，明確預(yù)算編制原則、方法以及具體操作流程，明確各部門(mén)、各級(jí)行預(yù)算編制責(zé)權(quán)，促進(jìn)預(yù)算編制的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

2、加快推進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。（1）探索建立人民銀行預(yù)算財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)信息庫(kù)，為定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定提供依據(jù)。各級(jí)行應(yīng)收集整理單位基本情況、歷年預(yù)算執(zhí)行情況、資產(chǎn)、人員、工資、歷史成本等方面基礎(chǔ)信息，形成系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)庫(kù)，為科學(xué)測(cè)定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)和信息支撐。（2）建立《人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，指導(dǎo)定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和運(yùn)用。建立統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，確定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)適用范圍，明確測(cè)算原則、方法、依據(jù)和流程。（3）逐步建立符合實(shí)際的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。各級(jí)行在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)不斷建設(shè)和完善的同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)的分析和利用，使用因素分析法，對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用和支出進(jìn)行逐層分解，分析每項(xiàng)費(fèi)用和支出的關(guān)鍵成本驅(qū)動(dòng)因素，科學(xué)測(cè)算相關(guān)費(fèi)用和支出的標(biāo)準(zhǔn)定額水平，以地市為基本單位，逐步建立從上至下的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，下級(jí)行制定標(biāo)準(zhǔn)參考上級(jí)行，并結(jié)合轄內(nèi)實(shí)際，考慮差異性因素。科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過(guò)測(cè)算固定定額、浮動(dòng)定額和動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目結(jié)合的方式確定，固定定額等同于“固定成本”，是人民銀行基本支出中的“剛性支出”需求；浮動(dòng)定額應(yīng)根據(jù)各級(jí)行所的職能范圍、業(yè)務(wù)狀況、所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和消費(fèi)水平等差異性因素來(lái)確定；而動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目指的是根據(jù)特殊經(jīng)濟(jì)期間或不可預(yù)計(jì)因素以及相關(guān)政策因素變動(dòng)而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整管理的部分。

（三）健全財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)功能，強(qiáng)化信息化支撐作用

1、啟用和擴(kuò)展已有功能模塊。（1）啟用預(yù)算管理模塊。通過(guò)設(shè)置費(fèi)用指標(biāo)控制方案和費(fèi)用執(zhí)行進(jìn)度預(yù)警提示，即時(shí)提示轄內(nèi)各級(jí)行費(fèi)用執(zhí)行情況，確保費(fèi)用執(zhí)行節(jié)奏平穩(wěn)。（2）擴(kuò)展財(cái)務(wù)分析功能模塊。根據(jù)財(cái)務(wù)分析個(gè)性化需求設(shè)計(jì)多種分析方案，合理采集數(shù)據(jù)信息，使用相關(guān)模型和指標(biāo)進(jìn)行橫向和縱向分析，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自動(dòng)處理，圖形、表格自動(dòng)生成等功能，成為財(cái)務(wù)分析工作的重要工具。（3）啟用“項(xiàng)目管理”模塊功能。通過(guò)應(yīng)用項(xiàng)目管理模塊，建立標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目過(guò)程的監(jiān)管，切實(shí)提高項(xiàng)目管理水平，提高項(xiàng)目資金產(chǎn)出效益。

2、建立與相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)連接。打破原有封閉式結(jié)構(gòu)，設(shè)置數(shù)據(jù)連接通道，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)對(duì)接。（1）實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)與A CS、T C B S等業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提高財(cái)務(wù)報(bào)表編制效率，降低人工處理報(bào)表數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。（2）探索實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)與固定資產(chǎn)、人員信息統(tǒng)計(jì)、工資統(tǒng)發(fā)等系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，統(tǒng)籌和利用現(xiàn)有資源，建立人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為科學(xué)測(cè)定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)和信息支持。

3、增加和完善相關(guān)功能模塊。（1）增加成本控制模塊。運(yùn)用成本管理理念，以部門(mén)或作業(yè)為成本中心，實(shí)現(xiàn)成本歸集與分?jǐn)?、成本分析等功能，為定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算提供歷史成本信息，探索將成本會(huì)計(jì)運(yùn)用于人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐。（2）增加預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)功能模塊，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容融入系統(tǒng)功能，借助信息化系統(tǒng)深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。（3）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善數(shù)據(jù)庫(kù)管理功能模塊，增強(qiáng)系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)的采集、挖掘、分析等功能，使會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員能夠使用系統(tǒng)對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行高效加工處理，滿足非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)以及財(cái)務(wù)分析等工作對(duì)數(shù)據(jù)處理的需求。

（四）建設(shè)高素質(zhì)人才隊(duì)伍，保障財(cái)務(wù)預(yù)算管理履職需求

1、加大培訓(xùn)和教育力度。堅(jiān)持“理論與實(shí)踐結(jié)合、全面性與重點(diǎn)性結(jié)合、知識(shí)傳授與思想教育結(jié)合”原則，開(kāi)展多種形式、多種層次的培訓(xùn)和教育，重點(diǎn)要加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理、預(yù)算績(jī)效管理等新知識(shí)、新業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，結(jié)合新常態(tài)下的預(yù)算財(cái)務(wù)管理新形勢(shì)多開(kāi)展財(cái)經(jīng)紀(jì)律警示案例教育，豐富會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高政治政策素養(yǎng)。

2、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。一方面，人員招聘應(yīng)適當(dāng)向考慮基層人民銀行人員年齡結(jié)構(gòu)的更新度和銜接度，逐步解決人員老齡化問(wèn)題，防止因退休潮而出現(xiàn)的空崗現(xiàn)象，確保支行工作不斷層；另一方面，要對(duì)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)當(dāng)前履職實(shí)際工作量進(jìn)行準(zhǔn)確把握，保證人員編制與業(yè)務(wù)需求相匹配。

3、合理進(jìn)行人員崗位配置。在現(xiàn)有人員編制基礎(chǔ)上，加快崗位輪換制，優(yōu)化崗位配置。不僅僅在部門(mén)內(nèi)部輪換，而且要加強(qiáng)部門(mén)之間的輪換，為培育綜合性業(yè)務(wù)人才提供良好的途徑。

（五）穩(wěn)步推進(jìn)中期規(guī)劃管理，提高預(yù)算前瞻性

1、重構(gòu)人民銀行預(yù)算編制程序。借鑒美聯(lián)儲(chǔ)戰(zhàn)略框架預(yù)算管理模式，根據(jù)財(cái)政部中期規(guī)劃預(yù)算改革思路，重構(gòu)人民銀行預(yù)算編制程序：（1）編制中期規(guī)劃，確定預(yù)算支出重點(diǎn)方向。人民銀行總行應(yīng)根據(jù)履職情況、國(guó)家政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃確定未來(lái)三至五年履職重點(diǎn)方向，評(píng)估實(shí)現(xiàn)中期目標(biāo)所需資源，編制中期履職規(guī)劃，并確定分年實(shí)施目標(biāo)；總行各業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)本部門(mén)職責(zé)分解落實(shí)中期規(guī)劃，確定三至五年業(yè)務(wù)發(fā)展重點(diǎn)方向，評(píng)估業(yè)務(wù)需求，編制業(yè)務(wù)三至五年業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并確定分年業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)。（2）科學(xué)預(yù)測(cè)預(yù)算增長(zhǎng)目標(biāo)。根據(jù)中期履職規(guī)劃和業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃評(píng)估預(yù)算資源需求重點(diǎn)，參考預(yù)算支出歷史增長(zhǎng)趨勢(shì)，根據(jù)本年履職、國(guó)家政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況綜合評(píng)估預(yù)測(cè)，合理確定全系統(tǒng)預(yù)算支出整體增長(zhǎng)目標(biāo)，為預(yù)算編制提供參考基礎(chǔ)。（3）編制三年滾動(dòng)預(yù)算。根據(jù)中期履職規(guī)劃和業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)行分解確定本行履職和業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，合理評(píng)估所需資源，按照財(cái)政部要求，以預(yù)算增長(zhǎng)目標(biāo)為基礎(chǔ)，在總行統(tǒng)籌安排下編制三年滾動(dòng)預(yù)算，由總行匯總報(bào)財(cái)政部審批，并將預(yù)算編制與預(yù)算績(jī)效管理結(jié)合，合理確定績(jī)效目標(biāo)，作為考核預(yù)算資金效益的依據(jù)。（4）預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管。根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行過(guò)程實(shí)施監(jiān)管，并強(qiáng)化績(jī)效問(wèn)責(zé)。

2、加強(qiáng)對(duì)中期規(guī)劃管理的調(diào)查研究。（1）加強(qiáng)對(duì)國(guó)外理論研究。中期規(guī)劃管理理念源于國(guó)外中期預(yù)算框架（M T B F），在美國(guó)、澳大利亞、歐盟等國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)踐多年，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，尤其是美聯(lián)儲(chǔ)、歐央行實(shí)施中期預(yù)算框架管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算改革具有較強(qiáng)的參考價(jià)值。（2）探索人民銀行中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施路徑。總結(jié)首次滾動(dòng)預(yù)算編制遇到的問(wèn)題和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索適宜于人民銀行的中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施路徑，明確編制依據(jù)、預(yù)測(cè)方法、編制程序等問(wèn)題，加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算編制與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府宏觀調(diào)控政策、部門(mén)職能和事業(yè)發(fā)展需要的銜接，增強(qiáng)預(yù)算安排的前瞻性、針對(duì)性和有效性，更好地服務(wù)于履職目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（六）適當(dāng)調(diào)整當(dāng)前部門(mén)預(yù)算體制，增強(qiáng)預(yù)算與央行履職匹配性

人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制必須保持一定的獨(dú)立性，不適宜以單純的部門(mén)預(yù)算模式實(shí)行剛性控制。當(dāng)然這里所說(shuō)的獨(dú)立性并非美德等國(guó)家央行超然的獨(dú)立性，因?yàn)槲覈?guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)體制不同于美德，央行的職能和體制也不同，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，建議人民銀行在當(dāng)前部門(mén)預(yù)算制度下，借鑒日本央行經(jīng)驗(yàn)，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算實(shí)行彈性管理模式，具體可以從以下幾個(gè)方面調(diào)整：

1、增設(shè)“機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目。參考日本央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，并借鑒國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)“機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)”管理經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政部的支持下，在項(xiàng)目支出科目下設(shè)立“機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi) ”科目，作為特殊情況調(diào)劑資金，增強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理彈性。機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，主要是用于解決難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支，切合人民銀行特殊職能需求。

2、對(duì)不同性質(zhì)預(yù)算支出實(shí)行分類(lèi)控制原則。一是嚴(yán)格控制類(lèi)型。對(duì)于“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格控制，規(guī)范列支，嚴(yán)控財(cái)經(jīng)紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)。二是彈性控制類(lèi)型。對(duì)于貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)、反洗錢(qián)經(jīng)費(fèi)、征信管理、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等業(yè)務(wù)性的行政事業(yè)開(kāi)支適宜實(shí)行彈性控制，充分滿足政策性和難以預(yù)見(jiàn)的特殊履職需求。三是據(jù)實(shí)列支類(lèi)型。對(duì)于電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)、反假幣經(jīng)費(fèi)等理應(yīng)屬于常規(guī)性的、維持機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的必不可少的剛性支出，適宜據(jù)實(shí)列支。

（七）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控、成本高效

1、完善監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)防預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。一是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管。建立科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核機(jī)制，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通報(bào)制度和監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行情況分析、評(píng)價(jià)、考評(píng)，對(duì)執(zhí)行過(guò)程實(shí)現(xiàn)有效控制。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)警示指標(biāo)，定期通過(guò)財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)排查預(yù)算執(zhí)行偏差風(fēng)險(xiǎn)，杜絕預(yù)算執(zhí)行節(jié)奏失控，規(guī)范財(cái)務(wù)行為。

2、強(qiáng)化成本管理，實(shí)現(xiàn)成本高效。借鑒德國(guó)和巴西央行成本管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合人民銀行履職情況和財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐充分論證引進(jìn)成本管理的可行性，探索引入成本管理路徑：在充分論證和研究的基礎(chǔ)上，重構(gòu)預(yù)算財(cái)務(wù)管理相關(guān)程序，在財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)中增加成本管理和控制模塊，以部門(mén)或作業(yè)（比如貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)作業(yè)、征信管理業(yè)務(wù)作業(yè)）為成本中心、責(zé)任中心，逐步實(shí)現(xiàn)將人民銀行各項(xiàng)履職成本分?jǐn)偱c歸集于特定的部門(mén)或成本中心，定期對(duì)部門(mén)或作業(yè)中心成本變動(dòng)進(jìn)行分析，形成成本分析報(bào)告，明確相關(guān)部門(mén)成本控制責(zé)任，提高成本控制意識(shí)與效率。

（八）以績(jī)效問(wèn)責(zé)，提高資金使用效益

1、增強(qiáng)績(jī)效觀念。逐步轉(zhuǎn)變觀念，重視對(duì)預(yù)算資金“產(chǎn)出和效果”的分析和評(píng)價(jià)，推進(jìn)投入型預(yù)算管理模式向產(chǎn)出型管理模式轉(zhuǎn)變。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在全系統(tǒng)內(nèi)大力開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理理念宣傳，組織專(zhuān)題培訓(xùn)與知識(shí)測(cè)試，讓績(jī)效觀念深入人心。

2、建立相關(guān)配套措施。（1）健全相關(guān)制度規(guī)范。修訂《人民銀行財(cái)務(wù)管理制度》相關(guān)內(nèi)容，將預(yù)算績(jī)效管理納入其中，明確績(jī)效管理職權(quán)關(guān)系、實(shí)施原則、組織機(jī)構(gòu)等重要內(nèi)容，并制定《人民銀行預(yù)算績(jī)效管理辦法》明確預(yù)算績(jī)效管理工作具體實(shí)施思路和方法。（2）完善相關(guān)配套機(jī)制。一是建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭建立財(cái)權(quán)部門(mén)、事權(quán)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的組織協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與考核。二是建立預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制。應(yīng)建立有效機(jī)制定期監(jiān)測(cè)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，及時(shí)排除偏差，確?？?jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)機(jī)制，督促預(yù)算使用部門(mén)改善管理，提升績(jī)效；建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配結(jié)合機(jī)制，探索將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算分配的參考依據(jù);建立績(jī)效問(wèn)責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，督促相關(guān)部門(mén)增強(qiáng)責(zé)任和績(jī)效觀念，提高管理效益。

3、建立科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。建議參考財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》以及其他相關(guān)制度，建立符合實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為各級(jí)行進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的參考標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持以下兩個(gè)原則：一是統(tǒng)一性與差異性結(jié)合?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)一般為三個(gè)層級(jí)，應(yīng)建立統(tǒng)一的第一、二層級(jí)指標(biāo)，確定第三層級(jí)指標(biāo)制定原則，作為參考標(biāo)準(zhǔn)，保證預(yù)算指標(biāo)的統(tǒng)一性；同時(shí)各級(jí)行可根據(jù)轄內(nèi)實(shí)際情況，參考三級(jí)指標(biāo)制定原則設(shè)置符合實(shí)際的三級(jí)指標(biāo)，體現(xiàn)差異性，保證預(yù)算指標(biāo)體系的科學(xué)性與合理性。二是原則性與靈活性結(jié)合。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，必須保證預(yù)算績(jī)效指標(biāo)值保持在合理區(qū)間，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)堅(jiān)持原則性；但是考慮到人民銀行職能特殊，履職過(guò)程中不可預(yù)見(jiàn)因素較多，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)值存在較大的偏離風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)靈活掌握預(yù)算指標(biāo)值的區(qū)間，保持一定的靈活性。

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Consideration and Exploration about the Financial Budget Management Transition of the People's Bank under the New Normality

XU Hai-bo
Master of Accounting,Southwest University,Chongqing 400715 Shaoyang Center Branch,People's Bank of China,Shaoyang 422000

Under the new normal state,the financial budget management of People's Bank is facing a new situation,this paper conducted deep analysis of the main problems and contradictions in implementation of department budget,including idea bias,the management system does not match,the quality of personnel does not match,information technology lack behind,the preparation of anomie,execution disorder,evaluation out of position and etc.Fully learning from the advanced experience of the typical pattern at foreign central banks in financial budget management,we put forward a"scientific and rational allocation of resources to fully protect the performance of their duties demand"and "cost-effective,risk control,improve capital efficiency"as the goal of deepening budget new ideas,new modes of financial management reform,vigorously promote the deepening of the transformation,and effectively meet demand and perform their duties effectively.

New Normality,The People's Bank of China,Budget Financial Management,Transition

F830

A

許海波，男，湖南邵陽(yáng)人，西南大學(xué)會(huì)計(jì)碩士研究生，中國(guó)人民銀行邵陽(yáng)市中心支行，研究方向：金融會(huì)計(jì)；湖南邵陽(yáng)，422000