仇蕾潔，鄭文貴，馬安寧，張建華

(濰坊醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生與管理學(xué)院/“健康山東”重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與治理協(xié)同創(chuàng)新中心，山東　濰坊　261053，2268826539@qq.com)

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關(guān)于公共衛(wèi)生危機(jī)事件中公民權(quán)利保障問(wèn)題的初步探討*

仇蕾潔，鄭文貴，馬安寧*，張建華

(濰坊醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生與管理學(xué)院/“健康山東”重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與治理協(xié)同創(chuàng)新中心，山東濰坊261053，2268826539@qq.com)

從公共衛(wèi)生危機(jī)事件中公民權(quán)利保障的解析入手，對(duì)公民生命權(quán)、人身自由權(quán)等權(quán)利中存在的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的評(píng)述,發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急類法律尚不健全，涉及公民基本權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容不一致，缺少危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門。因此，政府應(yīng)通過(guò)健全法律、調(diào)整管理職能來(lái)保障公民的合法權(quán)益。

公共衛(wèi)生；危機(jī)事件；公民權(quán)利；權(quán)益保障

人們常把“公眾”一詞與人民、群眾、大眾等概念相提并論,而在公共危機(jī)管理中，公眾專指與社會(huì)組織發(fā)生相互作用并面臨共同問(wèn)題和利益而形成的社會(huì)群體[1]，一般分為一般社會(huì)公眾和特殊公眾兩類。特殊公眾由于職業(yè)、地域等原因，處于災(zāi)害的核心位置，較之一般社會(huì)公眾更易受到危機(jī)事件的影響和沖擊，利益更易受損，是最需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，主要包括生命健康受到疾病嚴(yán)重威脅的患者、易感人群和應(yīng)急人員等。他們一般具有兩個(gè)特征：一是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中利益相對(duì)受損；二是其利益受損的原因是為了保護(hù)社會(huì)公眾整體利益[2]；社會(huì)公眾作為公共衛(wèi)生危機(jī)事件的直接“受害體”，其權(quán)利的保障問(wèn)題日益突出，存在著公共衛(wèi)生危機(jī)管理領(lǐng)域公民權(quán)利界定不統(tǒng)一、法律依據(jù)不準(zhǔn)確、研究著眼點(diǎn)片面等問(wèn)題[3]。

本文對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)事件中公民的幾項(xiàng)權(quán)利保障問(wèn)題進(jìn)行了初步的探討，簡(jiǎn)要分析了其存在的不足，以期引起廣大應(yīng)急機(jī)構(gòu)和研究者的注意。

1　生命權(quán)

由于公共衛(wèi)生危機(jī)事件的特殊危險(xiǎn)性，世界各國(guó)都從“損失小利益，保存更大利益”的原則出發(fā)，對(duì)《憲法》中所規(guī)定的基本人權(quán)作了闡釋和說(shuō)明，居首位的是公民的生命權(quán)。在嚴(yán)重的危機(jī)面前，搶救受害人員的生命、保護(hù)公民生命權(quán)是應(yīng)急工作的首要任務(wù)。

《國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》中明確規(guī)定，突發(fā)公共事件發(fā)生后,各項(xiàng)醫(yī)療衛(wèi)生救援工作必須迅速、高效、有序地進(jìn)行，應(yīng)急人員以最快的速度進(jìn)行救治,最大限度地減少人員傷亡和健康危害，保障人民群眾的身體健康和生命安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。但是在保障相關(guān)公民生命權(quán)的同時(shí),應(yīng)急人員是否也應(yīng)最大限度地享有生命權(quán)、勞動(dòng)者特殊保障權(quán)、拒絕冒險(xiǎn)作業(yè)權(quán)、職業(yè)健康權(quán)和損害賠償權(quán)等權(quán)利，應(yīng)以何種形式享有這些權(quán)利，成為我們需要去探討和思考的問(wèn)題。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中也只是對(duì)應(yīng)急人員的部分權(quán)益作了粗略的規(guī)定:“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)參加突發(fā)事件應(yīng)急處理的醫(yī)療衛(wèi)生人員,給予適當(dāng)補(bǔ)助和保健津貼；對(duì)因參與應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的補(bǔ)助和撫恤；參加突發(fā)事件應(yīng)急處理的工作人員,應(yīng)當(dāng)按照預(yù)案的規(guī)定,采取衛(wèi)生防護(hù)措施,并在專業(yè)人員的指導(dǎo)下進(jìn)行工作?！痹摋l例并沒(méi)有對(duì)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)防護(hù)的內(nèi)容和方法沒(méi)有詳細(xì)的闡述。在災(zāi)害面前，人的生命都是無(wú)價(jià)的，沒(méi)有高低貴賤之分，所以在公共衛(wèi)生危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)中，在確保受害人員生命安全的前提下，應(yīng)最大限度地保護(hù)應(yīng)急人員的基本生命健康權(quán)。

尊重和保護(hù)人權(quán)是政府行使緊急權(quán)的底線，各項(xiàng)措施的實(shí)行不得隨意侵害公民的基本人權(quán)。在救援過(guò)程中各方人員生命權(quán)受到威脅時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循行政均衡原則和比例原則加以權(quán)衡，選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益絕對(duì)必要, 又對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的方式。

2　人身自由權(quán)

人身自由權(quán)作為國(guó)際公認(rèn)的基本人權(quán)之一，具有和生命權(quán)同等重要的地位?！稇椃ā返?7條規(guī)定自然人享有人身自由權(quán)；《立法法》對(duì)限制人身自由只能由法律做出，而不在行政法規(guī)調(diào)整范圍[3]。而在公共衛(wèi)生應(yīng)急類法律中，由于細(xì)節(jié)的偏失，導(dǎo)致了在公共衛(wèi)生危機(jī)事件處理中人身自由權(quán)的倫理沖突和法理爭(zhēng)議呈多面性。很多地方政府在發(fā)生公共衛(wèi)生危機(jī)事件之后，為了方便管理，強(qiáng)制擴(kuò)大防范范圍，在管理上存在操作失范問(wèn)題，嚴(yán)重限制了非疫區(qū)范圍內(nèi)的公民享有人身自由權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)等社會(huì)權(quán)利，使個(gè)人權(quán)利與“公共善”的沖突愈演愈烈[4]。

由于各類法律關(guān)系界定不明確、缺少必要的行政程序、司法難干預(yù)、行政正當(dāng)授權(quán)等原因，導(dǎo)致在危機(jī)發(fā)生后，政府行政緊急權(quán)在內(nèi)容和范圍上得到了質(zhì)變,權(quán)利被肆意的擴(kuò)大，嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)利。但不管在何種情況下，政府在行使行政緊急權(quán)力時(shí)都應(yīng)該符合行政正當(dāng)原則，實(shí)現(xiàn)最低限度的程序公正。遵守時(shí)限制度，及時(shí)恢復(fù)行政相對(duì)人的人身自由，對(duì)于那些合法的隔離者應(yīng)根據(jù)收入水平、家庭條件、隔離時(shí)間等給予相應(yīng)的行政補(bǔ)償，減緩社會(huì)公共利益與私人利益之間的矛盾。

3　隱私權(quán)

在公共衛(wèi)生危機(jī)事件的防治過(guò)程中，公共利益和個(gè)人隱私權(quán)的矛盾十分突出。傳染病的上報(bào)制度、防治監(jiān)測(cè)制度和醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)制度在保障大多數(shù)人生命權(quán)的同時(shí)，卻違反了個(gè)人隱私保密的原則。為了掌握公民健康信息和流動(dòng)信息，對(duì)公民外出乘坐交通工具都需要填寫 《健康登記表》； 社區(qū)為了解轄區(qū)內(nèi)公民身體健康狀況而張貼公布的含有個(gè)人隱私的體溫表格；傳染病上報(bào)信息表中的個(gè)人信息和病理生理資料等，都在不同程度上涉及公民隱私權(quán)保護(hù)的問(wèn)題[5]。雖然從疫情防控角度上講，上述行為具有其合理性，但一些具體措施的適當(dāng)性、必要性和合法性卻值得商榷。

在危機(jī)干預(yù)工作中，政府應(yīng)運(yùn)用比例原則和保密原則，對(duì)干預(yù)對(duì)象進(jìn)行“隱私危險(xiǎn)性評(píng)估”,考慮干預(yù)者隱私的公開給本人或他人造成危險(xiǎn)的程度，從而確定隱私公開的范圍、程度和時(shí)機(jī)。干預(yù)者應(yīng)將對(duì)公民隱私權(quán)的尊重作為一項(xiàng)職業(yè)道德,把法律對(duì)隱私權(quán)的限制規(guī)定作為干預(yù)工作中保密的最低標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)公民合理合法的隱私權(quán)。

4　財(cái)產(chǎn)權(quán)

公共衛(wèi)生危機(jī)事件中公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)主要涉及兩個(gè)方面：受災(zāi)民眾的財(cái)產(chǎn)救濟(jì)和一般社會(huì)公眾財(cái)產(chǎn)的征用補(bǔ)償。對(duì)受災(zāi)民眾的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償主要以社會(huì)救助的方式展開，為受災(zāi)人員提供就近安置、住宅修補(bǔ)和重建等，而相關(guān)的法律中卻缺少“保險(xiǎn)業(yè)參與”的條文規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，危機(jī)管理人員有權(quán)在事件處理過(guò)程中，征用車輛運(yùn)送嚴(yán)重受傷者；為挽救本人或者其他人的生命，占有必要的藥品或食物；可未經(jīng)許可進(jìn)入民宅或建筑物，取出可用于救生的設(shè)備，進(jìn)行救援或保護(hù)工作等。但法律條文中均缺乏具體的征用程序、明確的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[6]，沒(méi)有明確公民財(cái)產(chǎn)受到侵犯時(shí)的救援途徑[7]。

在公共衛(wèi)生危機(jī)狀態(tài)下，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)是保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩條重要途徑，其中“損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)”和“損害賠償請(qǐng)求權(quán)”是行政救濟(jì)的基本形式,行政訴訟作為對(duì)國(guó)家行政緊急強(qiáng)制措施的司法審查, 是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的司法保障。由于我國(guó)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)“相對(duì)保障模式”存在不足，尚不存在司法違憲審查的相關(guān)規(guī)定, 憲法不具有直接的司法適用效力, 不可能對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的解釋，所以當(dāng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在危機(jī)時(shí)期受到侵害時(shí)，很難獲得法律上的有效救濟(jì)。

5　知情權(quán)

政府的權(quán)力源于公民授權(quán)，政府有義務(wù)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向公眾和媒體發(fā)布疫情信息。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定國(guó)家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度，各級(jí)衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件信息；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》中對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情發(fā)布的內(nèi)容進(jìn)行了限定；《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中涉及行政機(jī)關(guān)日常信息公開的途徑和方法，但未提及危機(jī)事件信息的發(fā)布和處理?？偨Y(jié)歸納現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，對(duì)“政府應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)事件發(fā)生后何時(shí)向社會(huì)公眾和媒體發(fā)布信息，應(yīng)當(dāng)在何類載體上發(fā)布信息才算履行了信息公開的義務(wù)”的問(wèn)題，法律并沒(méi)有作進(jìn)一步具體的規(guī)定[8]。

根據(jù)委托—代理理論,公眾作為委托人和政府代理人之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，如果鑒別機(jī)制失效,代理人便會(huì)為了自我效用的最大化，利用信息和資源優(yōu)勢(shì)，做出損害公眾委托人利益的行為，產(chǎn)生道德?lián)p害。在相關(guān)的應(yīng)急法律法規(guī)中建立通暢的信息公開制度和監(jiān)督機(jī)制，細(xì)化信息公開的相關(guān)內(nèi)容，建立保護(hù)新聞自由的法律，使政府信息公開的相關(guān)操作有法可依，是有效避免上述問(wèn)題的必要手段。

6　參與權(quán)

傳統(tǒng)的危機(jī)管理模式作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有“政府指向公民”的單項(xiàng)行為慣性，存在嚴(yán)重的政府對(duì)公民參與漠視和排斥的現(xiàn)象[9]。在公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生后，公眾如果具有良好的安全意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，便能在很大程度上減少社會(huì)混亂和財(cái)產(chǎn)損失，但目前政府對(duì)公眾急救和自救的重視程度不足。雖然在《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》中規(guī)定了公眾參與危機(jī)處理的權(quán)利、參與的程序、方式和責(zé)任，但對(duì)“公民如何有序參與危機(jī)管理與救援”的問(wèn)題并未做出詳細(xì)說(shuō)明；《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》中也只簡(jiǎn)單提及公民有義務(wù)協(xié)助、配合或參加應(yīng)急處置工作，尚未查閱到關(guān)于公民在危機(jī)狀態(tài)下自救互救以及救援責(zé)任等方面的法律條文。

非政府組織參與公共衛(wèi)生危機(jī)事件的處理，在某種程度上體現(xiàn)出政府對(duì)公眾參與權(quán)的尊重。但長(zhǎng)期受到傳統(tǒng)危機(jī)管理模式的影響，很多非政府組織沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，缺少多源的籌款途徑和必要的法律監(jiān)管，嚴(yán)重限制了其參與公共衛(wèi)生危機(jī)事件處理的能力。

除了完善相關(guān)法律，政府也應(yīng)通過(guò)增強(qiáng)制度剛性,詳細(xì)規(guī)定公眾參與的模式和程序；落實(shí)政府信息公開制度，推進(jìn)政府與公民參與的雙向互動(dòng)；建立信息反饋機(jī)制，化解公共利益和個(gè)人利益的沖突；制定社會(huì)團(tuán)體制度，規(guī)范保障結(jié)社自由的行使。通過(guò)相關(guān)的措施和手段，從“自上而下”善政模式走向“上下互動(dòng)”善治模式來(lái)保障公民的參與權(quán)。

7　健康權(quán)

健康權(quán)是指公民有權(quán)利得到公平的健康方面的待遇,如衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保障等[10]。如果將健康視為一種公民的權(quán)力,那么“預(yù)防”便是保障該權(quán)利的前提。雖然初級(jí)衛(wèi)生保健將健康教育、足量的食品,安全的飲水、免疫、預(yù)防和控制地方病、提供基本藥物等納入國(guó)家初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)；《公共衛(wèi)生防治法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》《職業(yè)病防治法》等都把“預(yù)防為主、常備不懈”作為基本方針，但均沒(méi)有對(duì)日常具體的疾病預(yù)防措施、實(shí)施對(duì)象和防治方法做出明確的規(guī)定。

在我國(guó)，由于憲法訴訟制度的缺失,憲法并沒(méi)有明確把健康權(quán)作為公民的基本權(quán)利,致使健康權(quán)仍表現(xiàn)為一種道德權(quán)利。健康投入是國(guó)家和政府不可推卸的職責(zé)，加快衛(wèi)生基本法的立法工作、制定相關(guān)法律細(xì)則是保障公民健康權(quán)的關(guān)鍵。政府應(yīng)按照公益原則和保證初級(jí)衛(wèi)生保健的原則，公平合理的分配社會(huì)衛(wèi)生資源，著重關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的健康保障問(wèn)題，將預(yù)防保健等工作提升到社會(huì)公益層面。

8　小結(jié)

政府作為滿足公眾需求的制度化體系,需要以果敢的行為對(duì)危機(jī)狀態(tài)下公民的需求做到及時(shí)、恰當(dāng)和負(fù)責(zé)任的回應(yīng),通過(guò)制訂健全的法律和法規(guī)來(lái)保障公民的合法權(quán)益,不斷調(diào)整管理職能、完善管理手段、確保危機(jī)信息回應(yīng)的有效性,強(qiáng)化不同社會(huì)主體在處理公共危機(jī)事件時(shí)的自主權(quán)和責(zé)任感,在合作中把握和控制處理事件的最佳時(shí)機(jī)。

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〔編輯曹歡歡〕

DiscussionontheIssuesofCitizens′RightProtectioninPublicHealthEmergency

QIU Leijie, ZHENG Wengui, MA Anning, ZHANG Jianhua

(School of Public Health and Management, Weifang Medical University / "Health Shandong" Collaborative Innovation Center of Major Social Risk Prediction and Management, Weifang 261053, China, E-mail: 2268826539@qq.com)

Basedontheanalysisonprotectionsofcivilrightsinpublichealthcrises,thispaperreviewedsomerelatedissuesabouttherightoflife,personalliberty,etc.Itwasfoundthatthesystemofemergencylawswasnotperfect,andthearticlesaboutbasiccivilrightsprotectionsamongdifferentlawswasinconsistent,wearealsolackofacomprehensivemanagementdepartmenttocoordinatecrisisresponse.Thegovernmentshouldperfectlawsandadjustmanagementfunctionstoprotectcitizens’legitimaterights.

publichealth;CriticalIncident;civilrights;rightprotection

“健康山東”重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與治理協(xié)同創(chuàng)新中心資助課題(XT1407003)；山東省自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(ZR2011GM005)

，E-mail:yxyman@163.com

R192

A

1001-8565(2016)02-0694-03

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doi:10.12026/j.issn.1001-8565.2016.04.45