張浩

淺談基層水利單位內(nèi)控體系的構(gòu)建和完善

張浩

基層水利單位在我國(guó)水利事業(yè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。基層水利單位的財(cái)務(wù)管理工作直接涉及到國(guó)家水利政策的貫徹和落實(shí)，關(guān)系水利事業(yè)發(fā)展與改革的大局。然而從當(dāng)前實(shí)際看，許多基層水利單位的內(nèi)部控制問(wèn)題非常突出，影響了基層單位的良性運(yùn)行，阻礙了基層單位的正常發(fā)展。

一、基建水利單位內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的突出問(wèn)題

當(dāng)前，基層水利單位內(nèi)部控制問(wèn)題很多，突出存在以下問(wèn)題：

1.內(nèi)部控制重視程度不夠，內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

部分基層單位思想認(rèn)識(shí)不足，對(duì)內(nèi)部控制普遍存在認(rèn)識(shí)不到位、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄的現(xiàn)象。有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為有黨紀(jì)國(guó)法和上級(jí)制定的各種制度，執(zhí)行就可以了，沒(méi)必要再建立自己的內(nèi)控體系；有的認(rèn)為單位不大，人員不多，也沒(méi)多少錢，有沒(méi)有內(nèi)控體系無(wú)所謂；也有的認(rèn)為內(nèi)控是財(cái)務(wù)部門和監(jiān)審部門的事情，缺乏重視。

雖然各基層單位也建立了一系列的內(nèi)部控制制度，但由于歷史原因和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度不夠，內(nèi)部控制工作只停留在文字和應(yīng)付檢查層面，未真正對(duì)執(zhí)行和監(jiān)管起到指導(dǎo)作用，導(dǎo)致了內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，單位內(nèi)部管理體系混亂。

2.組織架構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，內(nèi)部控制環(huán)境不完善

組織架構(gòu)作為單位內(nèi)部控制環(huán)境最重要的組成部分，在內(nèi)部控制體系中處于基礎(chǔ)地位，很大程度上決定了內(nèi)部控制能否有效執(zhí)行。

基層水利單位受單位行政級(jí)別、人員編制等諸多因素限制，在機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置上有先天性的不足：絕大部分基層單位沒(méi)有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有兼職內(nèi)審人員；大部分基層單位財(cái)務(wù)人員只有兩人，無(wú)法實(shí)現(xiàn)崗位牽制；部分基層單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不是財(cái)務(wù)人員。

組織架構(gòu)的不完善決定了單位無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)同、制衡和有效監(jiān)督，極大影響了內(nèi)部控制的實(shí)施效果。

3.內(nèi)控制度體系不完整，關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控不力

大部分基層單位沒(méi)有根據(jù)本單位的實(shí)際情況建立內(nèi)控制度，有的照抄照搬國(guó)家或上級(jí)內(nèi)控制度，程式化嚴(yán)重，可操作性不強(qiáng)；有的內(nèi)控制度紛繁冗雜，分散于各類文件中，缺少整合性；有的內(nèi)控制度建設(shè)跟不上行業(yè)的發(fā)展要求，新的財(cái)經(jīng)法規(guī)出臺(tái)后缺乏對(duì)應(yīng)的內(nèi)控管理制度，甚至內(nèi)控制度與新的法規(guī)相悖；絕大部分基層單位的內(nèi)部控制沒(méi)有覆蓋單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)過(guò)程和各個(gè)操作環(huán)節(jié)，沒(méi)有覆蓋到所有的部門和崗位，許多關(guān)鍵控制點(diǎn)沒(méi)有處于有效控制之中，無(wú)法形成一個(gè)多角度、全方位的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

4.決策審批機(jī)制不健全，內(nèi)控責(zé)任落實(shí)不具體

部分基層單位重大事項(xiàng)的集體決策制度執(zhí)行不到位。對(duì)于重要事項(xiàng)范圍和職責(zé)權(quán)限界定不明確，集體決策議事方式、程序和規(guī)則不夠規(guī)范和清晰，無(wú)法實(shí)際操作，參與者無(wú)法或不敢充分發(fā)表意見(jiàn)；沒(méi)有建立詳盡的決策記錄制度，沒(méi)有班子成員核實(shí)及簽字的過(guò)程，有的單位甚至沒(méi)有正式的會(huì)議紀(jì)要；沒(méi)有可操作的決策監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度。

部分基層事業(yè)單位對(duì)于分級(jí)授權(quán)審核審批制度理解不透徹，執(zhí)行不到位。有的單位用“一支筆”審批，代替其他審核，不管金額大小都是一把手簽字；有的單位則是集體審批，不管金額大小領(lǐng)導(dǎo)班子成員都簽字，美其名曰集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上集體負(fù)責(zé)往往是無(wú)人負(fù)責(zé)。這兩種做法都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)決策審批機(jī)制的分級(jí)授權(quán)，不能層層審核把關(guān)、層層落實(shí)責(zé)任，更不能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

5.內(nèi)控執(zhí)行機(jī)制不規(guī)范，內(nèi)控實(shí)施效果不明顯

在內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中，基層單位沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控的相關(guān)規(guī)定。有的是一個(gè)部門辦理了業(yè)務(wù)的全部流程，放棄了其他環(huán)節(jié)的控制和監(jiān)督；有的是一項(xiàng)業(yè)務(wù)拉上了辦公室、財(cái)務(wù)、監(jiān)審等多個(gè)部門，混淆了各自的權(quán)限和職責(zé)。

內(nèi)部控制中各部門、崗位及平行流程間橫向牽制的缺失，會(huì)造成經(jīng)辦部門或崗位的腐敗。同樣，決策、執(zhí)行和監(jiān)督這三種權(quán)力，任何兩種或三種的合并都會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，成為滋生腐敗的溫床。

6.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系未建立，自我約束和調(diào)節(jié)功能不強(qiáng)

基層單位受人員力量、技術(shù)能力等因素的制約，對(duì)于內(nèi)部控制的執(zhí)行效果缺少必要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、辦法及流程等，更不要說(shuō)建立一套系統(tǒng)完整的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。由于評(píng)價(jià)體系的缺失，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的自我約束、自我調(diào)節(jié)和自我完善。

二、基層水利單位內(nèi)控體系建設(shè)與完善

解決基層單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題，須從以下幾個(gè)方面著手。

1.切實(shí)提高內(nèi)控建設(shè)的重視程度，增強(qiáng)職工內(nèi)控意識(shí)

內(nèi)部控制體系建設(shè)，單位領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識(shí)和態(tài)度至關(guān)重要。只有單位領(lǐng)導(dǎo)不斷提高自己對(duì)內(nèi)部控制工作重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)本單位內(nèi)部控制工作的領(lǐng)導(dǎo)，理順內(nèi)控各環(huán)節(jié)的工作關(guān)系，才能保證單位內(nèi)控體系的合理設(shè)置和有效執(zhí)行。所以盡快提高單位領(lǐng)導(dǎo)和全體職工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，取得單位職工對(duì)內(nèi)部控制的理解和支持，才能真正將內(nèi)部控制的各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

2.構(gòu)建科學(xué)完善的單位組織架構(gòu)，改善單位內(nèi)控環(huán)境

加大對(duì)基層水利單位機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)的支持力度，通過(guò)增加編制、增設(shè)機(jī)構(gòu)等措施，為單位實(shí)施內(nèi)部控制構(gòu)建相對(duì)完善的組織架構(gòu)。另外，也可以通過(guò)在上級(jí)機(jī)關(guān)集中設(shè)立審計(jì)監(jiān)督部門、人員輪換交流和崗位調(diào)整等方法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制崗位間的制衡和牽制。

3.不斷健全完善內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控

單位內(nèi)部控制體系并不是獨(dú)立存在的，而是由眾多制度辦法組成并與其他配套制度息息相關(guān)。任何一個(gè)組成部分的缺失和內(nèi)容瑕疵都會(huì)妨礙整個(gè)內(nèi)控體系的正常運(yùn)行，對(duì)內(nèi)控執(zhí)行的有效性產(chǎn)生不良影響?；鶎訂挝辉诮∪珒?nèi)控制度體系的同時(shí)，務(wù)必要使制度符合單位管理實(shí)際需求，具有良好的可操作性，還應(yīng)完善與之相關(guān)的其他制度，只有這樣，才能在一定程度上保障內(nèi)部控制的有效實(shí)現(xiàn)。在做到控制體系全覆蓋的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)管控，防止控制失效以及舞弊、貪腐等問(wèn)題的發(fā)生。

4.建立科學(xué)的決策審批機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部控制責(zé)任落實(shí)

科學(xué)有效的決策審批機(jī)制是落實(shí)內(nèi)部控制責(zé)任的重要先決條件。決策方式、議事規(guī)則、程序及記錄制度等應(yīng)規(guī)范清晰，切實(shí)可行，以利于實(shí)現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策，提高決策水平和落實(shí)決策責(zé)任。合理有效的審批機(jī)制既不是審批權(quán)限的高度集中，也不應(yīng)是無(wú)原則的全員集體決策。審批機(jī)制的設(shè)置應(yīng)按內(nèi)部控制的基本原則實(shí)現(xiàn)分級(jí)授權(quán)、分級(jí)審核、層層把關(guān)和層層責(zé)任落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)控，做到權(quán)責(zé)明確，以有效防止權(quán)力濫用。

5.規(guī)范內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制，提高內(nèi)部控制執(zhí)行效果

基層單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度的學(xué)習(xí)，切實(shí)理解制度內(nèi)涵。嚴(yán)格按照制度規(guī)定的業(yè)務(wù)操作流程開(kāi)展各項(xiàng)工作，既不能越權(quán)處理其他部門職責(zé)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，也不要將多部門職責(zé)范圍內(nèi)的工作共同辦理。良好的執(zhí)行機(jī)制，才能保證制度全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)有效控制，從而提高內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果。

6.建立健全內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，持續(xù)提高內(nèi)控水平

內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系的建立應(yīng)利用系統(tǒng)化的方法來(lái)進(jìn)行，應(yīng)設(shè)立全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面覆蓋單位內(nèi)部控制的全過(guò)程，涉及所有業(yè)務(wù)和全體人員。評(píng)價(jià)指標(biāo)要結(jié)構(gòu)科學(xué)、清晰、合理，同時(shí)評(píng)價(jià)要具有獨(dú)立性，保證能獨(dú)立評(píng)價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)。

對(duì)內(nèi)部控制制度自我評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)部控制特點(diǎn)制定改進(jìn)措施，促進(jìn)內(nèi)部控制體系更加完善和嚴(yán)密，從而促進(jìn)單位內(nèi)部控制水平的持續(xù)提高。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，必須高度重視基層單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)與完善工作，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部工作各重要環(huán)節(jié)及關(guān)鍵崗位的控制，保證各崗位的合理設(shè)置及職責(zé)權(quán)限的合理劃分，做到相互分離，相互制約，相互監(jiān)督。通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，從而實(shí)現(xiàn)提高基層單位公共服務(wù)效率和效果的目的■

（作者單位：淮委沂沭泗水利管理局221018）