于偉東，吳曉楷，譚林山（水利部海河水利委員會(huì)漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局，253009，德州）

計(jì)劃用水管理制度及落實(shí)保障措施探討

于偉東，吳曉楷，譚林山
（水利部海河水利委員會(huì)漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局，253009，德州）

在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的背景下，作為落實(shí)“總量控制和定額管理相結(jié)合”制度的重要工作內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，計(jì)劃用水被賦予了“用水總量控制”“合理配置水資源”“提高用水效率”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的新內(nèi)涵。在分析計(jì)劃用水管理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提出了最嚴(yán)格水資源管理制度考核要與日常監(jiān)管相結(jié)合、嚴(yán)格用水定額管理等措施。

計(jì)劃用水；最嚴(yán)格水資源管理制度；總量控制；定額管理

一、計(jì)劃用水的概念

計(jì)劃用水，顧名思義，就是要對(duì)水資源的開發(fā)和利用進(jìn)行規(guī)劃和計(jì)劃。計(jì)劃用水管理是指水行政主管部門綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，對(duì)用水計(jì)劃的制定、核定、執(zhí)行和監(jiān)督等管理活動(dòng)的統(tǒng)稱，其本質(zhì)是國(guó)家和政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)用水活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的一種行政管理活動(dòng)。

20世紀(jì)70年代末我國(guó)城市就開始實(shí)行計(jì)劃用水管理，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，計(jì)劃用水管理強(qiáng)調(diào)根據(jù)供水能力進(jìn)行用水指標(biāo)分配，其主要目標(biāo)是緩解供水能力不足，最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活用水需要。1988年水法第七條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行計(jì)劃用水,厲行節(jié)約用水”，原建設(shè)部《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》（1989年）也對(duì)用水計(jì)劃下達(dá)和超計(jì)劃加價(jià)等作出了規(guī)定。2002年修訂頒布的新水法規(guī)定：“用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量，并按照批準(zhǔn)的用水計(jì)劃用水。用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度”。2011年中央1號(hào)文件和2012年國(guó)務(wù)院3號(hào)文件進(jìn)一步發(fā)展和完善了計(jì)劃用水管理制度，賦予了計(jì)劃用水“用水總量控制”“合理配置水資源”“提高用水效率”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等新內(nèi)涵，2014年水利部印發(fā)了《計(jì)劃用水管理辦法》，計(jì)劃用水成為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，計(jì)劃用水管理也進(jìn)入了規(guī)范化管理的新階段?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度。建立健全資源高效利用機(jī)制，實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任，完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制和考核監(jiān)管。鑒于計(jì)劃用水在“總量控制和定額管理相結(jié)合”水資源管理制度中的關(guān)鍵地位，強(qiáng)化計(jì)劃用水管理必將成為實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)的重要途徑。

二、計(jì)劃用水管理的內(nèi)涵

計(jì)劃用水管理包含用水前、用水中和用水后的全過程管理，是各級(jí)水行政主管部門依據(jù)流域、區(qū)域用水總量控制目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求以及用水現(xiàn)狀等要素，確定地區(qū)、行業(yè)和用水單位的計(jì)劃用水要求及其計(jì)劃，有計(jì)劃地將水分配到各級(jí)各類用水戶，并對(duì)用水過程進(jìn)行監(jiān)督管理的過程?！坝盟肮芾怼?，即事先對(duì)用水進(jìn)行科學(xué)計(jì)劃，就是用水計(jì)劃的制定和核準(zhǔn)管理；“用水中管理”指用水過程中對(duì)用水計(jì)劃執(zhí)行過程中的檢查和監(jiān)督；“用水后管理”主要是對(duì)用水計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行合理性評(píng)估，改進(jìn)計(jì)劃用水管理，并按照獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰。

第一，計(jì)劃用水是節(jié)約用水管理的基本制度。計(jì)劃用水通過總量控制保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過嚴(yán)格定額管理提高用水效率，通過超定額累進(jìn)加價(jià)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿對(duì)水資源需求的調(diào)節(jié)作用，提高社會(huì)節(jié)約用水、高效用水的積極主動(dòng)性，從供水、引水、用水、排水各環(huán)節(jié)，全方位調(diào)整生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求矛盾，促進(jìn)用水需求管理，從制度上促進(jìn)水資源的節(jié)約和保護(hù)。

第二，計(jì)劃用水管理是水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)的重要抓手。計(jì)劃用水通過嚴(yán)格執(zhí)行用水定額，依照行業(yè)定額、水平衡測(cè)試以及節(jié)水潛力評(píng)估等綜合結(jié)果，科學(xué)制定用水戶的用水計(jì)劃，依照核定的用水計(jì)劃實(shí)行用水全過程管理，充分挖掘水資源的開發(fā)利用潛力，鼓勵(lì)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，淘汰落后技術(shù)、產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，提高用水效率，控制水資源消耗總量和強(qiáng)度。

第三，計(jì)劃用水管理是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，是推進(jìn)水資源規(guī)范管理、精細(xì)化管理的有效途徑。計(jì)劃用水管理強(qiáng)調(diào)用水需求和用水全過程管理，科學(xué)的用水計(jì)劃是核心，嚴(yán)格計(jì)量和全面監(jiān)管是基礎(chǔ)，對(duì)于夯實(shí)水資源管理基礎(chǔ)，提高水資源管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平具有特別重要的推進(jìn)作用。

三、計(jì)劃用水管理的基本原則

一是總量控制原則。流域和區(qū)域年度用水總量控制指標(biāo)是用水計(jì)劃制定的依據(jù)，是水資源消耗總量控制的基本目標(biāo)。如山東省泰安市按照用水總量控制指標(biāo)的要求，將全市取用水戶全部納入計(jì)劃管理范圍，并以“樹枝狀”的形式，將用水計(jì)劃遞進(jìn)分解到各取用水戶和街鎮(zhèn)，保證了總量控制目標(biāo)的落實(shí)。目前，我國(guó)已基本建立覆蓋省、市、縣的“三條紅線”指標(biāo)控制體系，“三條紅線”控制指標(biāo)就是行政區(qū)域年度計(jì)劃用水總量控制的依據(jù)。隨著落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度工作的不斷深入，在健全省、市、縣三級(jí)行政區(qū) “三條紅線”控制指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，區(qū)域總量指標(biāo)將逐步落實(shí)到江河控制斷面和地下水水源，必將為計(jì)劃用水管理提供有力的技術(shù)支撐。

二是用水效率控制原則。計(jì)劃用水要把區(qū)域萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)納入工作目標(biāo)，明確區(qū)域和行業(yè)強(qiáng)度控制要求，把用水定額作為分配用水計(jì)劃的重要依據(jù)，定期開展用水定額評(píng)估，采用先進(jìn)的用水定額指標(biāo)，抑制不合理的用水需求。對(duì)于用水效率達(dá)到同行業(yè)先進(jìn)水平的用水戶，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足其用水計(jì)劃；用水水平低于行業(yè)用水定額，或者使用國(guó)家明令淘汰的用水技術(shù)、工藝、產(chǎn)品或者設(shè)備的，要核減其計(jì)劃用水量，充分發(fā)揮水資源的約束作用，倒逼高耗水、高污染行業(yè)提升用水效率和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三是統(tǒng)一配置原則。行政區(qū)域應(yīng)實(shí)行多水源統(tǒng)一規(guī)劃和配置，鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)雨水、經(jīng)處理的污水或者中水等非常規(guī)水源利用，將自來水、自備井水、外引水、水庫水都列入計(jì)劃用水管理范圍，統(tǒng)一管理和配置水資源，促進(jìn)水資源節(jié)約和高效利用。

四是超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)。超計(jì)劃超定額用水加價(jià)水費(fèi)計(jì)收是被廣泛接受和應(yīng)用的促進(jìn)計(jì)劃用水管理有效實(shí)施的專項(xiàng)制度。實(shí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)，通過市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿，引導(dǎo)用水戶使用節(jié)水技術(shù)工藝和設(shè)備器具，提高用水效率，促進(jìn)節(jié)約用水。

四、保障措施

一是嚴(yán)格考核。最嚴(yán)格水資源管理制度考核已成為強(qiáng)化水資源管理的核心抓手。2015年水利部組織開展了取水許可和計(jì)劃用水專項(xiàng)檢查，對(duì)年度考核發(fā)揮了重要作用。今后應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大檢查范圍，進(jìn)一步明確計(jì)劃用水管理的工作目標(biāo)和要求，將考核要求與日常監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)計(jì)劃用水管理制度的落實(shí)。

二是嚴(yán)格用水定額管理。用水定額是核算行政區(qū)域或用水戶用水效率和效益的指標(biāo)，是衡量用水戶用水水平、挖掘節(jié)水潛力、考核節(jié)水成效的科學(xué)依據(jù)，是制定用水計(jì)劃的主要依據(jù)。目前，我國(guó)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)初步建立，國(guó)家已經(jīng)頒布火電、鋼鐵等19項(xiàng)高耗水工業(yè)定額國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)布了省級(jí)定額，為實(shí)行計(jì)劃用水制度奠定了基礎(chǔ)。下一步，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和水資源狀況，加快制定高耗水工業(yè)行業(yè)取水定額，完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系,加強(qiáng)用水定額跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)修訂，確保先進(jìn)性。

三是嚴(yán)格監(jiān)管。強(qiáng)化用水計(jì)劃監(jiān)督管理，既要加強(qiáng)對(duì)取水（用水）戶的用水情況、設(shè)施運(yùn)行、制度執(zhí)行的巡查，又要不斷提高用水計(jì)劃管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平，保證用水計(jì)劃的落實(shí)。要加強(qiáng)取用水計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，完善取水、用水計(jì)量監(jiān)測(cè)手段，提高水資源管理信息化水平，改進(jìn)和提高計(jì)劃用水的檢測(cè)方法和評(píng)價(jià)水平，全面提高計(jì)劃用水的監(jiān)控、預(yù)警和管理能力。水量計(jì)量和統(tǒng)計(jì)是用水管理的基礎(chǔ)，要加強(qiáng)水量的統(tǒng)計(jì)和管理工作，為用水定額編制、用水計(jì)劃的制定和實(shí)施提供基礎(chǔ)支撐。山東省淄博市建立淄博城市節(jié)水管理信息系統(tǒng)，預(yù)設(shè)編制、下達(dá)、考核條件，通過程序?qū)崿F(xiàn)用水計(jì)劃編制、下達(dá)和考核，全市3 000余家規(guī)模以上企業(yè)節(jié)水工作實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，極大地提升了工作效率和管理水平。

四是加快落實(shí)累進(jìn)制水價(jià)制度。完善以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價(jià)機(jī)制，落實(shí)居民階梯水價(jià)和非居民超計(jì)劃、超定額累進(jìn)加價(jià)制度，普遍實(shí)行成本水價(jià)，水資源緊缺地區(qū)對(duì)高耗水行業(yè)實(shí)行差別水價(jià)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)方面的作用，促進(jìn)節(jié)約用水，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用。國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕2676號(hào)）對(duì)居民用水階梯價(jià)格做出了安排，但是對(duì)于非居民用水戶超計(jì)劃加價(jià)水費(fèi)的性質(zhì)及支出用途等還存在不同認(rèn)識(shí)，加價(jià)水費(fèi)計(jì)收缺乏相關(guān)政策支持和實(shí)施計(jì)收辦法，急需相關(guān)政策支持。

五、結(jié) 語

計(jì)劃用水是合理開發(fā)利用水資源和提高水資源使用效益的有效途徑，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的基本要求，是推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的制度保障。目前，水資源節(jié)約的“大法”——節(jié)約用水條例沒有出臺(tái)，用水管理還存在一些體制、機(jī)制上的制約，用水計(jì)劃編制、下達(dá)、監(jiān)督和管理還面臨一些復(fù)雜的技術(shù)和管理難題，迫切需要加強(qiáng)計(jì)劃用水管理制度的科學(xué)評(píng)估，加快法規(guī)制度建設(shè)，為計(jì)劃用水管理提供法制保障，促進(jìn)水資源的節(jié)約和保護(hù)，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

[1]羅陶露，等.淺析計(jì)劃用水管理[J].水利經(jīng)濟(jì)，2011（3）.

[2]水利部水資源司.十問最嚴(yán)格水資源管理制度[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2012.

責(zé)任編輯 韋鳳年

Management system and securing measures for scheduled water use

//Yu Weidong,Wu Xiaokai,Tan Linshan

Under the background of implementing stringent water resources management system in China,scheduled water use,as the main contents and key step for integrating two approaches of control of total water use and quota management,is endowed with new meanings such as“control of total water use”,“allocating water in a rational manner”,“increase water use efficiency”or“conservation of eco-environment”.Based on analysis of connotation of scheduled water use management,measures of combining stringent water resources management with routine monitoring and supervision and reinforcement of quota management are put forward.

scheduled water use;stringent water resources management system;control of total water use;quota management

TV213.4

B

1000-1123（2016）17-0010-02

2016-07-06

于偉東，副總工程師，博士，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事水資源管理和保護(hù)及相關(guān)科學(xué)研究工作。