高 龍，喬根平（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

瑞典的水治理目標(biāo)體系和政策及其對我國的啟示

高 龍，喬根平
（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

瑞典是世界上最早開展和最重視環(huán)境保護(hù)的國家之一，在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善方面取得了顯著成效，享有世界級聲譽(yù)。在總結(jié)和借鑒瑞典的水治理目標(biāo)體系及水治理政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際，從堅(jiān)持系統(tǒng)理念、健全目標(biāo)體系、綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、重視技術(shù)研發(fā)和監(jiān)測評估等方面，研究提出了對我國水治理的啟示和建議。

瑞典；水治理；目標(biāo)體系；水治理政策；借鑒啟示

瑞典是世界上最早開展和最重視環(huán)境保護(hù)的國家之一，在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善方面取得了顯著成效，享有世界級聲譽(yù)。瑞典將水作為生態(tài)環(huán)境的重要因素予以統(tǒng)籌考慮和綜合治理，對我國的水治理具有一定的借鑒意義。

一、瑞典的水治理體制和目標(biāo)

1.瑞典概況

瑞典位于北歐斯堪的納維亞半島的東部，東臨波的尼亞灣和波羅的海，西南臨北海，國土面積45萬km2，是歐洲第五大、北歐最大的國家。2014年全國總?cè)丝?75萬人，人均GDP超過5.7萬美元，人口密度平均每平方公里不足22人，城市人口約占85%。瑞典是實(shí)行君主立憲制和議會內(nèi)閣制的單一制國家，中央政府之下設(shè)置省、市兩級地方政府，全國共劃分了21個省和290個市。

瑞典大部分地區(qū)屬亞寒帶針葉林氣候，最南部屬溫帶闊葉林氣候，多數(shù)地區(qū)年降水量在500～800 mm之間，降水年內(nèi)分布較均勻。多年平均可再生水資源量為1 740億m3，人均水資源量約1.9萬m3，約為世界人均水平的2倍。河流、湖泊數(shù)量眾多，分別占?xì)W盟河流、湖泊總數(shù)的15%和37%，河流總長度超過50萬km，是世界上擁有湖泊和濕地最多的國家之一。范圍涵蓋氣候、能源、生物多樣性、化學(xué)品、生態(tài)循環(huán)、自然和森林保護(hù)、水與海洋環(huán)境、輻射安全等領(lǐng)域。在水管理方面，主要負(fù)責(zé)制定國家水管理政策并監(jiān)督相關(guān)政策執(zhí)行。瑞典環(huán)境與能源部管理的多個國家局按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域環(huán)境政策的具體執(zhí)行，其中涉及水管理職責(zé)的主要是瑞典海洋和水管理局、瑞典環(huán)境保護(hù)局。

②瑞典海洋和水管理局。成立于2011年，主要為加強(qiáng)對海洋和淡水環(huán)境的統(tǒng)一管理，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行保護(hù)和修復(fù)湖泊、河流、海洋等方面的環(huán)境政策，以確保實(shí)現(xiàn)海洋、淡水及漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。在水管理方面，負(fù)責(zé)歐盟《水框架指令》及《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境公約》等區(qū)域性環(huán)境公約在瑞典的具體實(shí)施，執(zhí)行瑞典環(huán)境與能源部制定的涉水相關(guān)政策等。

2.瑞典的水治理體制

瑞典沒有設(shè)置專門的水管理部門。國家層面主要由環(huán)境能源綜合管理部門——瑞典環(huán)境與能源部及其管理的有關(guān)國家局負(fù)責(zé)全國水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。國家層面的主要涉水管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)如下：

①瑞典環(huán)境與能源部。負(fù)責(zé)環(huán)境、能源、氣候事務(wù)的政府部門，管理職責(zé)

③瑞典環(huán)境保護(hù)局。瑞典環(huán)境保護(hù)局是執(zhí)行瑞典環(huán)境政策的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和推動機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)包括：為制定和完善國家環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境政策等提供建議，推動環(huán)境政策執(zhí)行，跟蹤評估環(huán)境狀態(tài)，協(xié)調(diào)、監(jiān)測、評估國家環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等。在水管理方面，主要負(fù)責(zé)水環(huán)境監(jiān)測、涉水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)評估以及協(xié)助制定水管理政策等。

此外，在流域?qū)用?，按照歐盟《水框架指令》關(guān)于以流域?yàn)閱卧⒅鞴軝C(jī)構(gòu)、實(shí)行流域水資源綜合管理等規(guī)定要求，瑞典將全國119個主要流域劃分為5個流域區(qū)，每個流域區(qū)分別設(shè)立了專門的流域水管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對流域管理規(guī)劃的內(nèi)容、措施及合作機(jī)制等進(jìn)行討論和協(xié)商，對規(guī)劃制定過程的合規(guī)性進(jìn)行檢查，并對規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。在省、市級地方政府層面，21個省管理委員會和290個市政府也分別設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的水質(zhì)監(jiān)測、水環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。供水、排水及污水處理等具體事務(wù)由市政府直接管理的非營利性企業(yè)具體承擔(dān)。

3.瑞典的水治理目標(biāo)

瑞典通過國會立法的形式，建立了由總體目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、里程碑行動舉措等三部分構(gòu)成的國家環(huán)境目標(biāo)體系，水治理目標(biāo)是其中的重要組成部分。

1999年瑞典國會審議通過政府議案，提出到2020年瑞典國家層面的環(huán)境保護(hù)總體目標(biāo)，即通過一代人的努力，使瑞典社會面臨的主要環(huán)境問題得以解決。在總體目標(biāo)之下，針對大氣、水、土壤、森林、建筑、動植物等重要的環(huán)境組成要素及其可能面臨的突出問題和挑戰(zhàn)，確定了16項(xiàng)國家環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，分別描述了到2020年要達(dá)到的具體環(huán)境狀態(tài)。同時對應(yīng)每項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，分別設(shè)置了若干細(xì)化指標(biāo)和階段性目標(biāo)，以便于跟蹤評估環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并為環(huán)境治理與保護(hù)工作提供指導(dǎo)。16項(xiàng)國家環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)中，有5項(xiàng)與水有關(guān)，包括：

①零富營養(yǎng)化。土壤和水中的營養(yǎng)物質(zhì)水平絕對不能對人類健康、生物多樣性條件、土地和水的多樣利用可能性等造成不利影響。

②繁榮的湖泊和河流。湖泊和河流必須是生態(tài)可持續(xù)的，且動物棲息地、自然生產(chǎn)能力、生物多樣性、文化遺產(chǎn)價值以及景觀的生態(tài)和水利功能必須得以保存，同時其娛樂價值應(yīng)得到安全保障。

③質(zhì)量良好的地下水。地下水必須能夠保障安全、可持續(xù)的飲用水供給。

④平衡的海洋環(huán)境和繁榮的海岸帶及群島海區(qū)。北海和波羅的海必須具備可持續(xù)的生產(chǎn)能力并且生物多樣性得以保存，海岸和群島海區(qū)必須具備高度的生物多樣性和豐富的娛樂、自然和文化價值。

⑤健康的濕地。濕地景觀的生態(tài)和水利功能必須得以維持，為未來保存有價值的濕地。

在上述5項(xiàng)水治理目標(biāo)之下，共設(shè)置了24項(xiàng)階段性目標(biāo)。例如：在“繁榮的湖泊和河流”之下設(shè)置了“到2005年，為所有具備高保護(hù)價值或修復(fù)后具有高保護(hù)價值潛力的河（溪）流擬定修復(fù)行動計(jì)劃并明確負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)”等5個階段性目標(biāo)；在 “質(zhì)量良好的地下水”之下設(shè)置了“到2010年，所有供水人口超過50人或日均供水量超過10 m3的地下水體均須達(dá)到國家確定的良好飲用水標(biāo)準(zhǔn)”等3個階段性目標(biāo)。

圍繞總體目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，瑞典政府出臺了24項(xiàng)里程碑式的重大行動舉措，以確保環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和總體目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)。

二、瑞典的水治理政策

瑞典作為歐盟成員國，于2004年正式確認(rèn)執(zhí)行歐盟《水框架指令》，按照《水框架指令》確定的政策框架以及瑞典《環(huán)境法典》等國內(nèi)相關(guān)法律，制定具體的水治理政策和管理措施。由于瑞典水資源相對豐富且時空分布較為均勻，基本不存在干旱缺水、洪水災(zāi)害等問題，其水治理的主要任務(wù)和政策重心在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與水污染防治方面，主要采取了以下政策措施。

1.制定嚴(yán)格的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，劃定保護(hù)紅線

根據(jù)歐盟《水框架指令》規(guī)定和要求，瑞典采用“生態(tài)狀況”來綜合評價水體的生態(tài)環(huán)境狀況，并將其劃分為極好、良好、中等、差、極差等5級。具體評價指標(biāo)涉及水文形態(tài)、生物、物理化學(xué)等三方面的質(zhì)量要素，主要包括水量、河流連續(xù)性，浮生植物、魚類等水生動植物的構(gòu)成和數(shù)量，氮、磷及重金屬含量等。瑞典通過立法形式劃定了水生態(tài)保護(hù)紅線，規(guī)定全國所有水域的生態(tài)狀況均須達(dá)“良好”以上；同時針對每項(xiàng)具體質(zhì)量要素分別制定了相應(yīng)的分級質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，總體上高于我國對應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在評價水體生態(tài)狀況時，瑞典執(zhí)行最嚴(yán)格的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)，只有納入評價的所有質(zhì)量元素狀況均達(dá)到良好以上，水體生態(tài)狀況才能評定為良好。

2.全面實(shí)行環(huán)境稅及環(huán)境許可制度，從源頭控制水污染

經(jīng)過多年的環(huán)境治理實(shí)踐，瑞典政府和民眾普遍認(rèn)識到，從源頭控制是最有效的環(huán)境保護(hù)和治理的方式。

（1）設(shè)立征收環(huán)境稅

瑞典最早于1984年開始對化學(xué)肥料和農(nóng)藥等征收環(huán)境稅，1991年稅制改革后，環(huán)境稅征收范圍逐步擴(kuò)大到幾乎涵蓋所有能源及環(huán)境資源消費(fèi)領(lǐng)域。征收環(huán)境稅遵循“污染者付費(fèi)”原則，可在一定程度上抑制能源消耗、化學(xué)物質(zhì)使用及污染物排放等，從源頭減輕對水體、土壤等生態(tài)環(huán)境的損害；同時還可以為水生態(tài)保護(hù)及污染防治等環(huán)境保護(hù)工作籌集資金。

（2）實(shí)行環(huán)境許可制度

瑞典1969年 《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對可能導(dǎo)致水和空氣污染、噪音10萬人的有19座。

（2）征收污水處理費(fèi)，保障污水處理設(shè)施良性運(yùn)行

瑞典的城市供水廠和污水處理廠均為地方政府管理的非營利性企業(yè)，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)來源主要依靠計(jì)收水費(fèi)。城市居民繳納的水費(fèi)中包括供水費(fèi)和污水處理費(fèi)（排水費(fèi)），根據(jù)供水廠、污水處理廠運(yùn)營成本等分別測算確定具體的繳費(fèi)水平，通常情況下污水處理費(fèi)約占水費(fèi)總額的60%。對于一些服務(wù)人口較少、運(yùn)營成本較高的污水處理企業(yè)，如果征收的污水處理費(fèi)不足以負(fù)擔(dān)運(yùn)營成本，差額部分由地方政府稅收支持。

（3）設(shè)立專項(xiàng)資金支持污水處理新技術(shù)研發(fā)推廣

瑞典政府投入大量資金用于支持污水處理新技術(shù)的研發(fā)推廣，截至2012年全國超過99%的城鎮(zhèn)污水通過除磷處理，磷削減率高達(dá) 95%。2014年，瑞典政府又決定設(shè)立一個為期4年的專項(xiàng)資助計(jì)劃，總計(jì)撥款3 200萬瑞典克朗，用于支持開展新的污水處理技術(shù)研究，以降低污水中的藥品及其他新興物質(zhì)濃度。

4.重視水生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測評估，保障水治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

瑞典非常重視生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)測與評估工作，將其作為評估和改進(jìn)水治理政策的重要依據(jù)和支撐。

（1）重視水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

全國設(shè)立了超過1.5萬個水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站，對水體中魚類及浮游生物的種類和數(shù)量、化學(xué)物質(zhì)及重金屬等污染物含量及水位等重要指標(biāo)進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測。

（2）定期開展環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)評估

瑞典國會及政府有關(guān)部門每年根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)對16個環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評估，每4年開展一次全面深度評估，提出評估報(bào)告并向社會公布。對于實(shí)現(xiàn)前景良好、階段性目標(biāo)已順利或即將完成的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，提出新的目標(biāo)以鼓勵向更好的方向發(fā)展；對于實(shí)現(xiàn)前景及其他環(huán)境問題的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行許可制度；1998年《環(huán)境法典》頒布后進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)施環(huán)境許可制度，要求將各類環(huán)境要素的開發(fā)利用行為和各種排污活動均納入許可和監(jiān)管范圍，進(jìn)行事先審查和嚴(yán)格控制，力求從源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。在水域保護(hù)和污水排放控制方面明確規(guī)定，任何海灘、湖泊、河流等水域岸線100 m以內(nèi)原則上不允許新修建任何房屋，對于特別敏感區(qū)域保護(hù)區(qū)面積擴(kuò)大到離岸線300 m以內(nèi)范圍；污水處理廠及直接向河湖水體排放污水的工業(yè)企業(yè)等必須到地方政府或環(huán)境法庭申請污水排放許可。

（3）引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)主動節(jié)能減排瑞典政府采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)返還等激勵措施，促使生產(chǎn)企業(yè)主動提高能源利用效率，減少污染物排放。1969—1974年期間共投入8億瑞典克朗，對采用新的清潔技術(shù)的企業(yè)給予補(bǔ)貼；20世紀(jì)90年代擴(kuò)大征收環(huán)境稅之后，根據(jù)各工業(yè)企業(yè)在能源消耗和污染物排放等方面的表現(xiàn)，按一定比例進(jìn)行稅費(fèi)返還。

3.支持污水處理設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)水污染治理

瑞典法律規(guī)定，所有生活及工業(yè)廢污水必須經(jīng)處理后方可排放到自然水體中，瑞典政府出臺了一系列措施加強(qiáng)水污染治理。

（1）通過財(cái)政補(bǔ)貼支持污水處理設(shè)施建設(shè)

瑞典政府1968年出臺了對建設(shè)市政污水處理廠給予財(cái)政補(bǔ)貼的政策，支持加快污水處理設(shè)施建設(shè)，到20世紀(jì)末全國已建成近2 000座城市污水處理廠，服務(wù)范圍基本覆蓋全部城市地區(qū)和人口。近年，為進(jìn)一步提高污水處理水平和處理效率，瑞典撤并了一些小型污水處理廠，支持大型污水處理廠建設(shè)，截至2012年年底服務(wù)人口超過1萬人的大型污水處理廠達(dá)187座，其中服務(wù)人口超過堪憂、階段性目標(biāo)未能順利完成的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，提出相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

（3）建立水環(huán)境訴訟及罰金制度

瑞典法律規(guī)定，公眾和組織可對從事有害環(huán)境活動等行為提出環(huán)境公益訴訟。1998年之前，瑞典根據(jù)原水法規(guī)定設(shè)立水法庭，主要負(fù)責(zé)受理水生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)仍V訟案件并裁定賠償方案；《環(huán)境法典》頒布實(shí)施后，設(shè)立環(huán)境法庭取代水法庭，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了環(huán)境訴訟制度，放寬了環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格，明確規(guī)定 “任何對有害環(huán)境之活動提出訴訟請求的人，有權(quán)向該活動已發(fā)生或即將發(fā)生地的財(cái)產(chǎn)法院提起訴訟”。同時，為及時有效制裁水污染等環(huán)境違法行為并與環(huán)境行政執(zhí)法相銜接，《環(huán)境法典》規(guī)定了“環(huán)境罰金”制度，無需經(jīng)過環(huán)境法庭審理和批準(zhǔn)即可由行政執(zhí)法監(jiān)督部門對違法者處以0.5萬～100萬瑞典克朗的環(huán)境罰金。

三、對我國的啟示和借鑒

雖然我國與瑞典在國土面積、人口密度、水資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、突出水問題等方面存在較大差異，但瑞典在水治理（環(huán)境治理）中堅(jiān)持和實(shí)施的一些先進(jìn)理念、政策、技術(shù)方法等，對我國有一定的參考價值和借鑒意義。

1.堅(jiān)持系統(tǒng)理念，強(qiáng)化對水資源的綜合管理和系統(tǒng)治理

瑞典等歐盟國家較早認(rèn)識并運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)，對水及其他相關(guān)資源環(huán)境要素實(shí)施綜合管理。歐盟《水框架指令》的核心理念即在流域尺度上實(shí)行水資源的綜合管理，針對不同形式、不同用途的水資源制定綜合的管理目標(biāo)，采取綜合的管理措施。近年，瑞典在生態(tài)城市建設(shè)方面的實(shí)踐以及關(guān)于水—糧食—能源紐帶關(guān)系等方面的研究，則是在更廣范圍、更高層次、更大程度上探索對包括水在內(nèi)的各種資源環(huán)境要素實(shí)行綜合管理，使之達(dá)到最優(yōu)配合、最高效率、最佳效果，滿足可持續(xù)發(fā)展要求。

我國政府已經(jīng)深刻認(rèn)識到實(shí)施水資源綜合管理的重要性，習(xí)近平總書記提出的新時期水利工作方針，將系統(tǒng)治理作為治水必須遵循的思想方法，強(qiáng)調(diào)山水林田湖是一個生命共同體，要求用系統(tǒng)論的思想方法看待問題和解決問題，為實(shí)行水資源綜合管理指明了方向，提出了更高要求。深入貫徹落實(shí)中央新時期水利工作方針，必須進(jìn)一步強(qiáng)化對水資源的綜合管理和系統(tǒng)治理，在現(xiàn)狀水治理體制下，應(yīng)重點(diǎn)圍繞落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，建立健全部門間的涉水管理協(xié)作機(jī)制。

一是建立水利與發(fā)改、國土、城市規(guī)劃等部門的規(guī)劃協(xié)作機(jī)制，重點(diǎn)是做好國土規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等與水資源綜合規(guī)劃的銜接，推動城鄉(xiāng)工、農(nóng)業(yè)發(fā)展布局與水資源條件相匹配，確保實(shí)現(xiàn)用水總量控制目標(biāo)。

二是建立水利與住建、工信、農(nóng)業(yè)等部門之間的節(jié)水管理協(xié)作機(jī)制，重點(diǎn)是大力發(fā)展節(jié)水灌溉，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，科學(xué)制定居民生活及分行業(yè)用水定額，實(shí)行階梯水價制度和超定額累進(jìn)加價制度，推行合同節(jié)水管理，確保實(shí)現(xiàn)用水效率控制目標(biāo)。

三是建立水利與環(huán)保部門之間的水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)作機(jī)制，重點(diǎn)是制定統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，共建水質(zhì)監(jiān)測體系，共享水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)等，切實(shí)落實(shí)水污染防治行動計(jì)劃，確保實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)限制納污目標(biāo)。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)遵循“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，從更有利于統(tǒng)籌解決水資源短缺、水旱災(zāi)害頻發(fā)、水環(huán)境污染及水生態(tài)惡化等突出問題出發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)水治理體制改革，組建更加綜合的水資源管理部門，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村，水量與水質(zhì)，地表水與地下水以及防洪、供水、用水、排水和污水處理等涉水事務(wù)的一體化管理。

2.健全目標(biāo)體系，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

瑞典建立了較為系統(tǒng)完善的國家環(huán)境目標(biāo)體系，其中包括5個與水有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，5個水治理目標(biāo)之下分別設(shè)置了若干階段性目標(biāo)，圍繞水治理目標(biāo)及階段性目標(biāo)提出了一系列水治理政策。根據(jù)國家確定的水治理目標(biāo)及相關(guān)法律和政策要求，省、市兩級地方政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)也分別制定了本區(qū)域水治理的具體目標(biāo)及行動計(jì)劃，以確保國家水治理目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)。

2011年以來，我國全面推行以“三條紅線”為核心的最嚴(yán)格水資源管理制度，確立了到2030年的全國“三條紅線”控制目標(biāo)以及到 2015年、2020年的階段性目標(biāo)，并逐級分解落實(shí)到省、市、縣級行政區(qū)。下一步，可借鑒瑞典的經(jīng)驗(yàn)，以“三條紅線”控制目標(biāo)為核心，進(jìn)一步健全最嚴(yán)格水資源管理目標(biāo)體系，細(xì)化提出若干能檢查、易評估、可考核的輔助指標(biāo)作為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、推進(jìn)水資源管理某方面工作的具體目標(biāo)，并制定相應(yīng)的行動措施，以確?！叭龡l紅線”控制目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)。

輔助指標(biāo)的選取應(yīng)重點(diǎn)考慮與“三條紅線”控制目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性、對水資源管理相關(guān)工作的代表性以及數(shù)據(jù)的可獲取性等，并與水資源綜合規(guī)劃、地下水利用與保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃成果相銜接。在水資源開發(fā)利用方面，可考慮設(shè)置地表水資源開發(fā)利用率、地下水超采率、生態(tài)環(huán)境用水滿足率等輔助指標(biāo)；在節(jié)水方面，可細(xì)化設(shè)置城鎮(zhèn)居民人均生活用水量、重點(diǎn)行業(yè)萬元工業(yè)增加值用水量等輔助指標(biāo)；在水資源保護(hù)方面，可考慮設(shè)置地下水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、污水處理達(dá)標(biāo)排放率等輔助指標(biāo)。與“三條紅線”控制目標(biāo)的剛性約束相比，輔助指標(biāo)可具備一定的彈性約束和靈活性，其控制目標(biāo)可設(shè)置為一個區(qū)間范圍，或者與其他輔助指標(biāo)控制目標(biāo)之間建立聯(lián)動關(guān)系。

3.綜合運(yùn)用各類經(jīng)濟(jì)手段，提高水治理效益和效率

瑞典非常注重在水治理中綜合運(yùn)用補(bǔ)貼、征稅、稅費(fèi)返還、罰金及價格調(diào)節(jié)等經(jīng)濟(jì)手段，利用市場機(jī)制作用提高水治理的效益和效率。

我國特殊的國情水情決定了水利建設(shè)和水資源管理具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性和公益性，在水治理中必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位和財(cái)政資金的主渠道作用。同時，也要按照中央全面深化改革部署和新時期水利工作方針要求，吸收借鑒瑞典等國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分利用多種形式的經(jīng)濟(jì)手段，讓政府和市場“兩只手”相輔相成、相得益彰，提高水治理的效益和效率。

（1）完善水資源有償使用制度

水既是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，也是重要的公益性環(huán)境資源，使用水資源不僅占用了水的資源價值，同時也占用了水的環(huán)境價值，剝奪或影響了其他人公平享受水環(huán)境的權(quán)利。應(yīng)進(jìn)一步完善水資源有償使用制度，研究修訂取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例，將水的環(huán)境價值納入水資源使用補(bǔ)償范疇，合理提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，并在研究征收水資源稅時予以充分考慮和體現(xiàn)。

（2）健全節(jié)水環(huán)保激勵機(jī)制

嚴(yán)格落實(shí)國家關(guān)于節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護(hù)等方面的稅收優(yōu)惠政策，積極爭取將滴灌系統(tǒng)（含水泵、低壓管材、滴灌帶、噴嘴等）、馬桶、水質(zhì)監(jiān)測儀器儀表等節(jié)水環(huán)保設(shè)備納入節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄。結(jié)合水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動開展，進(jìn)一步完善節(jié)水環(huán)保相關(guān)財(cái)政獎補(bǔ)制度，拓寬獎補(bǔ)范圍，加大獎補(bǔ)力度，對符合條件的節(jié)水環(huán)保產(chǎn)品推廣、技術(shù)改造、再生水及其他非常規(guī)水源利用等實(shí)施獎補(bǔ)，對節(jié)水和水資源保護(hù)工作成效突出的地區(qū)給予獎勵。

（3）全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革

在建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制基礎(chǔ)上，特別要注重“獎”“補(bǔ)”兩手發(fā)力，配套建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制。在精準(zhǔn)補(bǔ)貼方面，對于灌溉面積較少、農(nóng)業(yè)供水成本相對較高、農(nóng)民水價承受能力普遍較低的灌區(qū)，在保持穩(wěn)定或適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)用水價格的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對灌區(qū)管理單位進(jìn)行補(bǔ)貼；對于灌溉面積較大、農(nóng)業(yè)供水成本相對較低、農(nóng)民水價承受能力相對較高的灌區(qū)，在農(nóng)業(yè)水價按形成機(jī)制調(diào)整到位的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、生活困難用水戶等給予補(bǔ)貼。在節(jié)水獎勵方面，探索通過財(cái)政補(bǔ)助、水費(fèi)計(jì)提等方式建立節(jié)水獎勵基金，在保障農(nóng)田灌溉工程正常運(yùn)行和滿足灌區(qū)作物正常灌溉需求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎勵；同時，對通過強(qiáng)化管理、優(yōu)化調(diào)度等方式減少灌溉引水總量和輸水浪費(fèi)、提高骨干渠系用水效率的灌區(qū)管理單位，也應(yīng)在政策允許范圍內(nèi)給予一定的物質(zhì)和精神獎勵。

瑞典哈馬碧（Hammarby）生態(tài)城污水處理實(shí)驗(yàn)室的污水處理設(shè)備 高龍 攝

4.重視技術(shù)研發(fā)和監(jiān)測評估，為推動水治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供有力支撐資源及供用水相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查和測算，在統(tǒng)計(jì)規(guī)范性、權(quán)威性、可靠性等方面存在一定的不足。下一步，應(yīng)按照統(tǒng)計(jì)法等相關(guān)規(guī)定要求，在水資源公報(bào)編制及水資源監(jiān)控體系建設(shè)等已有工作基礎(chǔ)上，抓緊制定規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的水資源統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度并報(bào)國家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)實(shí)施，切實(shí)增強(qiáng)水資源統(tǒng)計(jì)工作的規(guī)范性、權(quán)威性及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可靠性，為開展最嚴(yán)格水資源管理制度考核、推動“三條紅線”控制目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)提供重要支撐和保障。

（4）強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督

人民群眾是國家治水興水的最終服務(wù)對象和主要依靠力量，讓廣大公眾和社會組織深入了解、參與、監(jiān)督水治理工作，有助于推動政府相關(guān)決策更加科學(xué)、更易實(shí)施、更好落實(shí)。特別在當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)簡政放權(quán)的背景下，需進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督。各級水利部門在重大政策、重大規(guī)劃、重大工程決策實(shí)施過程中，應(yīng)充分征求各利益相關(guān)方特別是公眾的意見，廣泛凝聚社會共識；盡快修訂完善相關(guān)規(guī)章制度，將公眾參與納入決策程序；加大政府信息公開力度，對不涉密的水利規(guī)劃和政策內(nèi)容、水行政許可事項(xiàng)受理審批情況、水利工程立項(xiàng)及建設(shè)進(jìn)展、重要水體水量水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，在一定時限內(nèi)及時向社會公布，接受社會各界的監(jiān)督。

[1]水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心組織編譯.歐盟水框架指令手冊[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[2]中華人民共和國衛(wèi)生部，中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會.生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（GB 5749—2006）[S].2006.

[3]中華人民共和國水利部.中國水資源公報(bào)2013[M].北京：中國水利水電出版社，2014.

[4]侯月麗.瑞典環(huán)境法及其借鑒意義之探析[D].青島：中國海洋大學(xué)，2005.

責(zé)任編輯 軒 瑋

（1）加大節(jié)水等技術(shù)設(shè)備研發(fā)推廣力度

我國水污染問題非常嚴(yán)重，2013年全國廢污水排放總量達(dá)775億t，其中經(jīng)處理后達(dá)標(biāo)排放的比例不超過60%，如何進(jìn)一步加大污水處理規(guī)模、降低污水處理成本、提高污水處理水平是亟待研究解決的重要課題。此外，我國對先進(jìn)的節(jié)水技術(shù)和節(jié)水設(shè)備等也有迫切需求，可借鑒瑞典的經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)貼、獎勵或給予稅費(fèi)返還等形式，加大對節(jié)水、防污、治污等技術(shù)和設(shè)備研發(fā)的支持力度，鼓勵相關(guān)企業(yè)通過自主研發(fā)或引進(jìn)吸收創(chuàng)新等方式，不斷提高相關(guān)設(shè)備和技術(shù)水平，為促進(jìn)節(jié)水、治污等提供有力的技術(shù)支撐。

（2）加強(qiáng)水資源監(jiān)控體系建設(shè)

我國已建立了數(shù)量龐大的水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，特別是2012年以來啟動實(shí)施國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃利用3～5年時間建設(shè)中央、流域、省級共40個監(jiān)控管理信息平臺以及1.4萬個取用水戶、水功能區(qū)、省界斷面等國控監(jiān)測點(diǎn)，全部建成后將使全國70%的取用水總量和80%的重要水功能區(qū)水質(zhì)狀況納入監(jiān)控。下一步，在完成好國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)水資源監(jiān)控體系建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)測水域范圍，優(yōu)化監(jiān)測站點(diǎn)布局，加強(qiáng)與環(huán)保等其他部門監(jiān)測體系和監(jiān)測站點(diǎn)的銜接和配合使用，為實(shí)施水資源管理和決策提供全面、可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（3）健全完善水資源統(tǒng)計(jì)工作

目前我國尚未設(shè)立專門的水資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，主要通過編制水資源公報(bào)、水資源管理年報(bào)等方式對水

Policy and target system of water governance in Sweden and its inspiration for China

//Gao Long,Qiao Genping

Sweden was the first country in the world to highlight environment protection and had made remarkable achievements in ecological improvement with highly reputation.The article makes a brief introduction on Swedish policy and target system of water governance,with studies on its experiences in the respects of systematic approaches, perfection of target system,application of economic tools and emphasizing scientific research,monitoring and evaluation.Finally recommendations are given on water governance in China and lessons need to be learned.

Sweden;water governance;target system;water governance policy;reference and inspiration

TV213.4

B

1000-1123（2016）17-0052-05

2016-08-15

高龍，副處長，高級工程師。