本刊記者 柯善北

旅游用地改革史上的一項(xiàng)重要政策《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》解讀

本刊記者 柯善北

近年來(lái)，旅游業(yè)的飛速發(fā)展使得旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游景區(qū)建設(shè)用地需求量不斷增加，而我國(guó)土地管理制度與旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭相比卻有些滯后。受用地指標(biāo)限制，許多規(guī)劃的旅游項(xiàng)目因無(wú)法獲得土地指標(biāo)而無(wú)法開(kāi)工，“有項(xiàng)目、有資金、缺土地、難落實(shí)”的現(xiàn)象比較突出，嚴(yán)重制約了旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。旅游用地長(zhǎng)期處在土地使用的“夾縫”之中，尤其是我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地使用的限制使得土地問(wèn)題成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的一大瓶頸。

為此，國(guó)土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確表示為了促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)就業(yè)，提高旅游業(yè)用地市場(chǎng)化配置和節(jié)約集約利用水平，要從多種途徑解決和保障旅游發(fā)展用地。被業(yè)內(nèi)視作旅游用地改革史上非常重要的一項(xiàng)政策。

（一）旅游業(yè)用地政策長(zhǎng)期不明

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們對(duì)于旅游產(chǎn)品需求的不斷增長(zhǎng)，各地旅游項(xiàng)目投資熱情高漲，旅游用地?cái)?shù)量明顯增加。但調(diào)查顯示，日益增長(zhǎng)的旅游用地需求和相對(duì)緊缺的建設(shè)用地指標(biāo)之間的矛盾十分突出。即使有些旅游項(xiàng)目經(jīng)過(guò)層層審批獲得用地指標(biāo)，但配套的旅游公共服務(wù)設(shè)施，如道路、衛(wèi)生、游客集散等基礎(chǔ)配套設(shè)施也因?yàn)槿狈τ玫刂笜?biāo)而遲遲不能建設(shè)，影響旅游綜合效益的發(fā)揮。

問(wèn)題不僅出現(xiàn)在用地指標(biāo)上，不少專(zhuān)家指出，旅游規(guī)劃編制時(shí)往往不注意與土地規(guī)劃之間的銜接，而導(dǎo)致一些旅游建設(shè)項(xiàng)目難以落地。許多地方在編制旅游規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有將旅游項(xiàng)目納入土地利用總體規(guī)劃，旅游項(xiàng)目難獲發(fā)展空間。相應(yīng)于規(guī)劃期限為15年的土地利用總體規(guī)劃和規(guī)劃期限為20年的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，旅游項(xiàng)目用地的具體空間定位比較困難，導(dǎo)致其在土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃中無(wú)法精確落地，即面臨“落地難”問(wèn)題。

此前，旅游產(chǎn)業(yè)沒(méi)有單獨(dú)的用地門(mén)類(lèi)，地方一般按30~50年的經(jīng)營(yíng)性用地出讓?zhuān)蚵糜萎a(chǎn)業(yè)本身又具有高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、低收入、慢回報(bào)的產(chǎn)業(yè)基本特征，再加上旅游用地未單獨(dú)設(shè)立基準(zhǔn)地價(jià)，在評(píng)估地價(jià)時(shí)，主要參照商服用地基準(zhǔn)地價(jià)，造成旅游用地出讓價(jià)格偏高，難以吸引投資，影響了旅游業(yè)發(fā)展。此外，適用于旅游行業(yè)的用地標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)?？刂企w系尚不完善，缺少旅游行業(yè)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系；普遍存在“重新增建設(shè)、輕存量盤(pán)活，重短期利益、輕生態(tài)效益”問(wèn)題。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游用地亂象環(huán)生。沿大城市周邊出現(xiàn)了許多憑借鄉(xiāng)村農(nóng)用地的休閑農(nóng)場(chǎng)及觀光農(nóng)園，以及諸多高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)、度假村、主題公園等商業(yè)性休閑度假旅游設(shè)施。而我國(guó)土地管理制度與旅游業(yè)這種蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭相比有些滯后，加上投資者為了自身經(jīng)濟(jì)利益規(guī)避現(xiàn)有土地管理政策，造成郊區(qū)旅游用地亂象環(huán)生，房地產(chǎn)“綁架”旅游現(xiàn)象突出，粗放式旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式造成旅游用地浪費(fèi)突出。這些都成為促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的客觀需要。

兼之近年來(lái)鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、自駕車(chē)房車(chē)旅游、郵輪游艇旅游、研學(xué)旅游等新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的興起，這些新型旅游項(xiàng)目的建設(shè)往往需要占用大量土地，成為旅游用地的新增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，更成為亟待解決的旅游業(yè)發(fā)展的新課題。

（二）多元化供應(yīng)旅游用地

業(yè)界資深人士指出，目前，我國(guó)土地資源稀缺，在對(duì)土地的利用分配過(guò)程中，旅游業(yè)相對(duì)于工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地，一直處于弱勢(shì)，沒(méi)有優(yōu)先權(quán)。旅游用地再不加快改革，發(fā)展必然受阻。

之前，國(guó)家出臺(tái)的文件多為方向性、原則性的指導(dǎo)，而《意見(jiàn)》是對(duì)此前文件的具體貫徹與細(xì)化落實(shí)，具有較強(qiáng)的操作性。不僅從“供應(yīng)側(cè)”方面保障了旅游用地的需要，而且大力支持多方面供應(yīng)旅游建設(shè)用地，提出了用地分類(lèi)管理方式，這些措施都從源頭上解決了旅游發(fā)展用地的“瓶頸”，必將對(duì)處在提升轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的旅游業(yè)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

以往耕地在旅游開(kāi)發(fā)中被占用后，大部分都失去了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，加劇了我國(guó)人多地少的矛盾。此次《意見(jiàn)》提出，在符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和相關(guān)規(guī)劃的前提下，增加了荒山、荒地、荒灘及石漠化、邊遠(yuǎn)海島土地作為旅游建設(shè)用地一項(xiàng)，這不僅緩解了用地緊張的現(xiàn)象，還為旅游建設(shè)用地開(kāi)辟了一個(gè)新領(lǐng)域。

規(guī)范鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方式

《意見(jiàn)》還有一個(gè)亮點(diǎn)，是明確了要合理有效地引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件從事旅游經(jīng)營(yíng)。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，《意見(jiàn)》松解了農(nóng)民利用自有住宅從事旅游經(jīng)營(yíng)的束縛，讓農(nóng)民也可以堂堂正正地利用自有住宅來(lái)經(jīng)營(yíng)獲取財(cái)產(chǎn)性收入。這既體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)中使用權(quán)和收益權(quán)的尊重，又體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)特別是處分權(quán)的尊重。

另一引發(fā)業(yè)界熱議的政策就是，《意見(jiàn)》對(duì)近年來(lái)處于上升階段的自駕車(chē)、房車(chē)營(yíng)地旅游，郵輪、游艇旅游這些旅游新興產(chǎn)品表示了大力支持。

國(guó)家曾在2013年出臺(tái)的《國(guó)民旅游休閑綱要2013－2020年》中明確表示支持汽車(chē)旅館、自駕車(chē)、房車(chē)營(yíng)地等旅游休閑基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。受政策影響，這些旅游新項(xiàng)目近年來(lái)蓬勃發(fā)展。對(duì)此，專(zhuān)家認(rèn)為，這些旅游消費(fèi)新領(lǐng)域都正處于培育階段，有了《意見(jiàn)》支持，將會(huì)是未來(lái)旅游業(yè)發(fā)展中強(qiáng)勁有力的一支。

全面展開(kāi)監(jiān)管促進(jìn)行業(yè)規(guī)范化

除了用地難，旅游業(yè)本身也有許多問(wèn)題，最嚴(yán)重也最難規(guī)范的是房地產(chǎn)吞噬土地問(wèn)題。因監(jiān)管職責(zé)不明確，監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致房地產(chǎn)圈地現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

旅游項(xiàng)目建設(shè)涉及多部門(mén)職能，為保證各領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)旅游資源開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理，對(duì)于新供旅游項(xiàng)目用地，將相關(guān)建設(shè)要求納入土地供應(yīng)前置條件的，《意見(jiàn)》要求，提出條件的政府部門(mén)應(yīng)與土地使用權(quán)取得者簽訂相關(guān)建設(shè)活動(dòng)協(xié)議書(shū)，并依法履行監(jiān)管職責(zé)。

針對(duì)旅游項(xiàng)目用地多用途混合的特點(diǎn)，以及旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出，要依法做好旅游業(yè)發(fā)展用地等不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作，建立部門(mén)共同監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格旅游業(yè)用地供應(yīng)和利用方面的監(jiān)管等。

專(zhuān)家認(rèn)為，這三方面比較全面地構(gòu)建了一個(gè)以依法監(jiān)管為核心的監(jiān)管機(jī)制，不僅規(guī)范了從立項(xiàng)、審批、執(zhí)行到監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，還為旅游行業(yè)的健康發(fā)展提供了有效保障。

（三）賦予農(nóng)民集體自身“造血”發(fā)展權(quán)

根據(jù)新規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，可依法通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。這意味著，農(nóng)業(yè)拓展了旅游觀光等功能，延伸了價(jià)值鏈，農(nóng)民增加了租金收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人也可以利用資金及服務(wù)優(yōu)勢(shì)參與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和綜合效益的提升。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策旨在保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、合理化城鄉(xiāng)用地布局。因此，專(zhuān)家指出，《意見(jiàn)》提出的要支持通過(guò)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，建設(shè)旅游設(shè)施，此處釋放的信號(hào)應(yīng)是：整理復(fù)墾為耕地的減少的農(nóng)村建設(shè)用地將不再僅是用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而且可用于增加鄉(xiāng)村旅游設(shè)施建設(shè)用地。

這是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策的一大突破，農(nóng)村建設(shè)用地的減少不再只是被動(dòng)與城市建設(shè)用地的增加掛鉤，還可以農(nóng)村內(nèi)部掛鉤，自身“造血”發(fā)展。

放活政策不等于給濫用農(nóng)村土地開(kāi)口子

當(dāng)然，放活農(nóng)村用地政策不等于給濫用農(nóng)村土地開(kāi)口子。專(zhuān)家提醒，有兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)值得防范：一是要站在旅游行業(yè)內(nèi)部的角度，合理精準(zhǔn)地使用土地，促進(jìn)旅游業(yè)健康有序發(fā)展。嚴(yán)格加強(qiáng)推鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的農(nóng)用地、未利用土地的的用途管制，不得借鄉(xiāng)村旅游之名擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是要站在國(guó)家的角度，協(xié)調(diào)各方面用地，合理有效配置資源。嚴(yán)格項(xiàng)目審批，尤其不得借鄉(xiāng)村旅游之名違法違規(guī)開(kāi)發(fā)商品住宅項(xiàng)目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要嚴(yán)格處理，嚴(yán)肅追求責(zé)任。只有這兩個(gè)方面相結(jié)合才能真正做到監(jiān)管。各地在《意見(jiàn)》具體執(zhí)行的過(guò)程中，要提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，確保農(nóng)村土地不被濫用，確保把好政策用到最需要的地方。

總的來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)，不僅可以有效緩解制約旅游業(yè)發(fā)展的土地“瓶頸”，也為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)由事后評(píng)價(jià)向事前規(guī)范轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有效的調(diào)控手段，使旅游業(yè)避免盲目開(kāi)發(fā)成為可能。既是落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地政策改革的有力舉措，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的一項(xiàng)重要政策。

同時(shí)，業(yè)內(nèi)對(duì)未來(lái)旅游業(yè)政策的后續(xù)出臺(tái)充滿了期待，畢竟一個(gè)行業(yè)的發(fā)展無(wú)法僅靠一兩個(gè)文件支撐，補(bǔ)充性、細(xì)節(jié)性的政策不斷出臺(tái)才會(huì)使改革更徹底，發(fā)展更迅速。