張墨寧

過去官員問責(zé)處理中有兩種傾向：一種是能上不能下，出了問題淡化處理，一種是從重，“雙開”、移交司法追究刑事責(zé)任。而降職降級則是介于兩者之間的第3種處理方式，更具針對性和震懾力。

“斷崖式降級”是十八大之后執(zhí)紀(jì)部門處理“問題官員”的補(bǔ)充手法，以區(qū)別被“雙開”又移送司法的落馬方式。公開報(bào)道的最新一例是云南省委秘書長兼省委省直機(jī)關(guān)工作委員會(huì)書記、委員曹建方，于2015年年底被免職，財(cái)新傳媒報(bào)道稱其或?qū)⒈唤导壧幚怼０凑赵颇鲜」嫉淖钚孪?，他的職?wù)已經(jīng)由省政府秘書長兼任，人大代表資格也被終止。

降級作為《公務(wù)員法》以及《領(lǐng)導(dǎo)干部任免條例》等黨紀(jì)法規(guī)所規(guī)定的處分類型之一，在十八大之前并不算常用，降級幅度也在一定的范圍之內(nèi)，大多不會(huì)超過3級，而現(xiàn)在似乎有常態(tài)化的趨勢。

近3年來省部級官員中以這種方式落馬的絕對數(shù)量并不算多，但從中可以看出執(zhí)政黨反腐思路的變化，而且在地方廳級官員及以下的懲處中，這種黨政處分的使用頻率已經(jīng)越來越高。

省部級官員“斷崖式降級”

“斷崖式降級”作為又一反腐熱詞，出現(xiàn)在公共輿論中是在2014年7月16日。當(dāng)天，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站同時(shí)公布了3則落馬省部級官員查處通報(bào)。

其中，江西省委原常委、秘書長趙智勇因嚴(yán)重違紀(jì)，被予以開除黨籍處分，取消其副省級待遇，降為科員，連降7級，創(chuàng)造了官員降職之最，此后也很少再有這種急轉(zhuǎn)直下式的“跌幅”。

另一名則是云南省委原常委、昆明市委原書記張?zhí)镄?，因失職瀆職造成國有資產(chǎn)損失，利用職務(wù)上的便利謀取私利，被開除黨籍，取消其副省級待遇，降為副處級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，降了4級。此后，這種存在比較嚴(yán)重的違紀(jì)行為，但又夠不上移送司法程度的“問題官員”更多被采用這種方式處理。

從此前對趙智勇、張?zhí)镄赖耐▓?bào)來看，降職的原因一般說得比較籠統(tǒng)，只表明他們構(gòu)成了“嚴(yán)重違紀(jì)”或者違紀(jì)，比如利用職務(wù)便利謀取私利、造成國有資產(chǎn)損失等。

與趙智勇和張?zhí)镄酪粯?，直接從省級常委位置上“斷崖式降級”的還有最近被處理的曹建方和山東原統(tǒng)戰(zhàn)部部長顏世元。顏世元被免職的原因至今沒有公布，2015年6月，其被曝出已經(jīng)降職為山東省政協(xié)辦公廳副巡視員，級別為副廳，實(shí)際上只降了兩級。當(dāng)時(shí)并沒有公布違紀(jì)的原因和程度。根據(jù)公開的資料，顏世元曾長期是山東省委原常委、濟(jì)南市委原書記王敏（山東“首虎”）的直接下屬，隨之一路升遷，兩人仕途軌跡高度重合。有媒體報(bào)道稱，因?yàn)椴榈降纳姘附痤~不算多，出事后又主動(dòng)全部上繳，所以顏被從輕處理，只受到降職處分，而且，與趙智勇的7級下降相比，已經(jīng)算是“安全著陸”了。

此外，還有非省級常委的實(shí)權(quán)人物如江西省政協(xié)副主席許愛民也被降4級，根據(jù)2015年2月中紀(jì)委監(jiān)察部的通報(bào)，許愛民利用職務(wù)上的便利或影響，為女兒、女婿在公務(wù)員錄用和職務(wù)晉升方面謀取利益;濫用職權(quán)，造成國有資產(chǎn)重大損失;弄虛作假，騙取“中國陶瓷藝術(shù)大師稱號”榮譽(yù)，構(gòu)成嚴(yán)重違紀(jì)。他被開除黨籍處分，取消其副省級待遇，降為副處級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

除了以上地方實(shí)權(quán)派人物，被降級處理的省部級官員還有較早被處理的黑龍江副省級干部付曉光，因私公款消費(fèi)，大量飲酒并造成陪酒人員“一死一傷”，由副省級降為正局級;內(nèi)蒙古政協(xié)原副主席韓志然被降為副廳級;陜西省政協(xié)副主席孫清云被降為副處級干部。他們均已經(jīng)超過了副省部級干部的退休年齡，曾是地方的黨政一把手，這一群體中那些因違紀(jì)又違法而“落馬”的官員被稱為“老老虎”。他們基本上已經(jīng)處于居于二線的狀態(tài)，被降級處分，更多是一種懲罰性的待遇收回。而對于臨近退休的官員來說，降級則意味著強(qiáng)制性退休，提前結(jié)束政治生命，切斷其卸任后仍有可能存在的影響力。趙智勇和張?zhí)镄蓝际窃?9歲這一年被免去職務(wù)，曹建方被免時(shí)是58歲。

切斷復(fù)出的通道

上述人等都是從重要職務(wù)上跌落，可以看出，有沒有被查出收受、索取巨額賄賂是一個(gè)關(guān)鍵因素。他們雖不是“大老虎”，但是從各方披露的消息來看 ，有相當(dāng)部分人在其任內(nèi)，都曾對一方的政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了惡性影響，在地方建設(shè)和管理過程中，往往伴隨著濫權(quán)和亂作為現(xiàn)象。

比如趙智勇在九江市擔(dān)任市委書記期間，大搞形象工程，其任內(nèi)主導(dǎo)建設(shè)的多項(xiàng)工程均屬華而不實(shí)，標(biāo)志性建筑九江勝利碑被市民戲謔為“像筆像劍又像塔的東西”，耗資上億元，地上地下共39層。離開九江之前，還突擊破格提拔了一批女干部。而張?zhí)镄涝诶ッ魇形瘯浫紊蠒r(shí)亂挖亂建，對城市規(guī)劃建設(shè)缺乏基本認(rèn)識早已為云南各方所詬病。

“斷崖式降級”對“問題官員”最大的影響是幾乎切斷了復(fù)出的路。以往的降級案例中，如果一個(gè)官員僅僅被免職，但他的級別沒有變動(dòng)或者沒有大幅降級，一旦有機(jī)會(huì)，還是可以復(fù)出。2009年中紀(jì)委宣布對三鹿奶粉事件重要責(zé)任人的處理結(jié)果時(shí)，時(shí)任農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司司長的王智才被降級處分。6年之后，又出任農(nóng)業(yè)部總畜牧師。而按照公務(wù)員法的規(guī)定，降級的處分時(shí)限為24個(gè)月?！敖獬幏趾螅瑫x升工資檔次、級別和職務(wù)不再受原處分的影響。但受處分者不能直接恢復(fù)原級別和原職務(wù)，應(yīng)與同級別其他人員一起，重新爭取晉升資格。”根據(jù)這個(gè)規(guī)定，“斷崖式降級”除了不開除公職外，不會(huì)再給官員的升遷留太多余地。

最近另一位受到關(guān)注的官員是四川省原省長魏宏。2016年1月15日的中紀(jì)委第六次全會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上，中紀(jì)委副書記吳玉良對于有關(guān)魏宏失聯(lián)的問題作出了正式回應(yīng)：“魏宏同志涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正在反省思過，下一步將根據(jù)違紀(jì)的情況作出相應(yīng)的處理?！边@是十八大以來中紀(jì)委首次使用“反省思過”一詞。從吳玉良的表述可以看出，意味著魏宏所涉問題目前還是黨紀(jì)層面，是否觸及到法律層面，還有待于紀(jì)檢機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)論。

“治病救人”

除了解開四川省原省長魏宏的“失聯(lián)”謎團(tuán)，中紀(jì)委六次全會(huì)新聞發(fā)布會(huì)還專門回應(yīng)了省部級官員的“斷崖式降級”。中央紀(jì)委案件審理室主任羅東川在發(fā)布會(huì)上表示，給予這樣的處理，是“按照黨的法規(guī)規(guī)定、紀(jì)律處分條例、案件檢查規(guī)則、審理工作條例的規(guī)定，針對違紀(jì)的不同情況，按照違紀(jì)的事實(shí)，按照紀(jì)律處分相關(guān)規(guī)定，區(qū)別不同的情況”，體現(xiàn)“懲前毖后，治病救人”的方針，“也是中紀(jì)委提出的‘四種形態(tài)當(dāng)中的一種，根據(jù)違紀(jì)的具體情況給予黨紀(jì)重處分，同時(shí)在職務(wù)上作出重大調(diào)整”。

在中紀(jì)委六次全會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人將黨紀(jì)重處分、職務(wù)作出重大調(diào)整的“斷崖式處理”稱為媒體人一種形象說法。

“四種形態(tài)”是2015年9月中紀(jì)委書記王岐山在福建調(diào)研時(shí)提出的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)新說法：“黨內(nèi)關(guān)系要正?；u和自我批評要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù);對嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù);而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極極少數(shù)。”

針對有人認(rèn)為反腐出現(xiàn)節(jié)奏放緩拐點(diǎn)的說法，中紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)刊專門發(fā)文反駁，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用“四種形態(tài)”，目的是為了懲前毖后、治病救人，改變要么是“好同志”、要么是“階下囚”的狀況。紀(jì)委不光要辦案打“老虎”，更要在“老虎”養(yǎng)成前通過嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)線索及時(shí)追蹤，有了反映就及時(shí)提醒，不能把小問題拖成大問題。剛剛結(jié)束的十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)，明確強(qiáng)調(diào)“力度不減、節(jié)奏不變，持續(xù)保持遏制腐敗的高壓態(tài)勢?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市66只“老虎”落馬，其中當(dāng)過“一把手”的超過3/4。高壓態(tài)勢無疑會(huì)始終保持，但隨著反腐的持續(xù)進(jìn)行，更需要常態(tài)化、制度化的監(jiān)督。“斷崖式降級”能夠?qū)⒓o(jì)律處分的效果發(fā)揮到極致，也有利于推進(jìn)“干部能上能下”改革制度的形成。對夠不上追究司法責(zé)任，又夠得上黨紀(jì)處分的人實(shí)行降級，可以全方位震懾官員，失職瀆職同樣受黨紀(jì)約束。國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授張國玉認(rèn)為，過去官員問責(zé)處理中有兩種傾向：一種是能上不能下，出了問題淡化處理，不影響留在原位、甚至還能繼續(xù)晉升;一種是從重，“雙開”、移交司法追究刑事責(zé)任。而降職降級則是介于兩者之間的第3種處理方式，更具震懾力和警示作用。

最近一段時(shí)間，各地被降級的地廳級官員為數(shù)不少。2015年11月，廣東韶關(guān)市委常委、政法委書記張志才因嚴(yán)重違紀(jì)問題被開除黨籍，免去其韶關(guān)市委常委、委員職務(wù)，由副廳職降為科員并辦理退休手續(xù)，收繳其違紀(jì)所得;早在2014年，廣東省就通報(bào)過兩名廳官被降級的處理，梅州市原紀(jì)委書記李純德和廣東質(zhì)檢研究院原院長胡南乾則因違反八項(xiàng)規(guī)定精神等，被免職降為科員級別，并未開除公職;2016年初，江西省也公布了3名廳官被降級的處分，撫州市委原常委、臨川區(qū)委書記李智富，新余市高新區(qū)黨工委原副書記、管委會(huì)主任任光明，九江市人大常委會(huì)原黨組成員、副主任王利因嚴(yán)重違紀(jì)，均被開除黨籍，李智富和王利被降為副處級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，任光明被降為主任科員。“四種形態(tài)”提出之后，干部被“斷崖式降級”的案例明顯增多。

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，縣處級公務(wù)員一般要經(jīng)過11年才能升到正廳局級，從普通科員做起大概需要25年。基于官場的相對封閉性傳統(tǒng)和熟人社會(huì)中的“面子”問題，降級對地廳級及以下官員的心理震懾不亞于“雙開”。過去幾年中，由于“免職不降級”的問責(zé)機(jī)制，官員復(fù)出已經(jīng)成為一個(gè)高概率事件。去年10月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。條例明確紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，被稱為“改革開放以來最全、最嚴(yán)黨紀(jì)”。2016年1月1日，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》正式施行，對違紀(jì)官員的管理將更加規(guī)范，更加嚴(yán)厲。黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分將發(fā)揮更大作用，在地方官員的違紀(jì)、失職瀆職問責(zé)中，“斷崖式降級”或?qū)⒊蔀橐环N普遍現(xiàn)象。

由于現(xiàn)有的法律法規(guī)并未明確規(guī)定“降級適用于何種情形”，更未明確“如何降級”，在具體操作中，怎么降，降多少級，現(xiàn)在主要取決于執(zhí)紀(jì)部門。同樣的違紀(jì)行為在不同的地方可能有很大差別。針對這種情況，應(yīng)該有進(jìn)一步的明確、規(guī)范和限制，建立一套“可量化、可操作、可落地”的“降級免職”機(jī)制。唯有如此，降級處分才能成為另一條震懾違紀(jì)官員的“高壓線”。