張馨元 朱天梅/云南大學(xué)公共管理學(xué)院

隨著我國改革開放的不斷推進(jìn)，各類經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，衍生出了多種多樣的社會組織。國家對社會組織科學(xué)管理的探索涉及方方面面，其中包含對社會組織檔案管理方面的要求。目前，雖然各省市地區(qū)的民政部門對社會組織登記檔案的管理正逐步完善，但社會組織自身的工作檔案尚未得到規(guī)范化管理，應(yīng)高度重視此問題，并加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的研究，以完善社會組織的管理體系，推動社會組織更好地運(yùn)行發(fā)展。

社會組織，是為特定目的、并按一定原則組織起來的各種組織或團(tuán)體的總稱。它們以憲法為根本活動準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)和保證憲法實施的職責(zé)。在我國，社會組織是政黨、政府等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類民間性組織，主要表現(xiàn)為社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位等形式。社會組織登記檔案，是指縣級以上人民政府民政部門在依法為社會團(tuán)體及其分支（代表）機(jī)構(gòu)、基金會及其分支（代表）機(jī)構(gòu)、境外基金會代表機(jī)構(gòu)以及民辦非企業(yè)單位辦理申請籌備成立、成（設(shè)）立登記、變更登記、注銷登記、備案、章程核準(zhǔn)、年度檢查和行政處罰等工作中形成的具有查考、利用價值的各種文件材料[1]。主要涉及社會黨群、精神文明建設(shè)、計劃生育、婦女兒童工作、愛國衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟(jì)、便民利民、社會服務(wù)等，記錄了社會組織建設(shè)、管理、服務(wù)等過程，客觀地反映了社會組織的歷史面貌，是社會組織珍貴的第一手資料[2]。

1 社會組織檔案管理體系現(xiàn)狀

1.1 政策條件分析

為了更加科學(xué)有效地引導(dǎo)和管理新時期社會組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，自1988年以來，國務(wù)院先后頒布了《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，規(guī)定社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位必須在民政部門統(tǒng)一登記[3]。2010年，民政部和國家檔案局聯(lián)合出臺了《社會組織登記檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》)，全面細(xì)致地規(guī)范了社會組織檔案登記的管理制度及相關(guān)要求，明確制定了各類社會組織的不同歸檔范圍。《辦法》下發(fā)后，各地民政部門高度重視，山東、安徽、福建、四川、寧夏等省（自治區(qū)）的民政廳利用召開全省業(yè)務(wù)工作會議和舉辦培訓(xùn)班之際，專題學(xué)習(xí)或聘請檔案專家講解《辦法》，深刻領(lǐng)會《辦法》的精神實質(zhì)[4]。

同時，各省根據(jù)自身發(fā)展條件及實際工作，制定了詳細(xì)的社會組織檔案登記管理制度，推動省內(nèi)社會組織檔案管理水平的整體發(fā)展。除此之外，為發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求等方面的作用，增強(qiáng)社會自治功能，各省在對社會組織開展定期的整體評估時，開始將檔案管理作為一項重要指標(biāo)納入到評估體系中。如云南省民政廳于2011年5月出臺并開始實施《云南省社會組織評估管理辦法》，其中就社會組織評估原則、評估范圍、評估機(jī)構(gòu)、工作程序等做出規(guī)范性要求。這一舉措不僅將各類社會組織進(jìn)行明確的體系化定級，幫助社會組織認(rèn)識到自身發(fā)展的不足，還在一定程度上提高了社會組織工作人員對檔案的重視程度，推動了社會組織檔案管理的發(fā)展和進(jìn)步。

1.2 實踐現(xiàn)狀分析

各地政府部門開始重視社會組織登記檔案工作的實施和推進(jìn)，積極適應(yīng)社會組織管理工作發(fā)展的新形勢，不斷涌現(xiàn)出體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣膬?yōu)秀案例。云南省民政廳于2014年7月啟動省級民辦非企業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會商會評估工作，將評估結(jié)果分為5A、4A、3A、2A、1A五個等級，作為社會組織的信譽(yù)證明。獲得3A以上的社會組織，可優(yōu)先享受政府購買服務(wù)等相關(guān)政策；獲得3A以上評估等級的基金會、慈善組織等公益性社會團(tuán)體，可以按照規(guī)定申請公益性捐贈稅前扣除資格。將社會組織的檔案管理納入評估體系，極大地調(diào)動了各類社會組織對于完善自身管理體系的積極性。社會組織開始重新審視自身管理體系的缺失和漏洞，互相學(xué)習(xí)、互相比較，對于提高自身定位產(chǎn)生了更深層的認(rèn)識。截至申報時限，共有123個社會組織報名參加評估。云南省社會組織評估委員會對其參評資格進(jìn)行了審核，共有112個社會組織符合參評條件，其中省級民辦非企業(yè)單位68個、省級行業(yè)協(xié)會商會37個、異地商會7個。云南省政府此舉不僅豐富了評估標(biāo)準(zhǔn)，也極大地推動了省內(nèi)高水平、高素質(zhì)社會組織的形成。

除此之外，為進(jìn)一步加強(qiáng)社會組織的檔案管理水平，提高各機(jī)構(gòu)檔案管理人員的綜合素質(zhì)、專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力，昆明市多家社會組織于2015年11月邀請云南省檔案局專家舉辦“社會組織檔案管理”專題講座，普及社會組織檔案的相關(guān)知識和理念，以提高專、兼職檔案人員的業(yè)務(wù)能力。

1.3 研究概況分析

我國關(guān)于社會組織檔案的研究，始于2010年《辦法》的出臺。在“中國知網(wǎng)”期刊中以“篇名=社會組織+檔案”為檢索詞進(jìn)行檢索，共搜索出文章17篇，其中2010年多達(dá)5篇。然而該課題整體研究數(shù)量不多，年均發(fā)文量少，且研究范圍較狹窄。有9篇從理論層面探討新時期下社會組織檔案管理的必要性及產(chǎn)生的問題；有4篇以某一地區(qū)為例，具體分析其社會組織的檔案工作狀況和發(fā)展水平；有3篇對國家和地區(qū)制定的社會組織檔案管理相關(guān)制度進(jìn)行了解讀和研究；僅有1篇從技術(shù)層面分析社會組織的檔案信息化建設(shè)問題?？梢姡黝I(lǐng)域的專家學(xué)者對社會組織檔案管理的研究并不深入，大多停留在闡述現(xiàn)存問題、剖析現(xiàn)有制度以及提出理論層面的相關(guān)對策上。因此，將專業(yè)知識與實踐工作相結(jié)合，使檔案學(xué)、情報學(xué)與社會學(xué)、社會工作等專業(yè)相互交流融合，對于深入分析社會組織檔案管理體系的構(gòu)建具有重要意義。

2 社會組織檔案管理體系構(gòu)建的問題羅列

一是制度建設(shè)起步較晚，體系仍然需要完善。我國社會組織檔案相關(guān)的政策法規(guī)建設(shè)起步較晚，自2010年《辦法》出臺并實施后，各級政府部門才開始制定關(guān)于社會組織檔案的相關(guān)規(guī)定。從制度內(nèi)容上看，無論是從國家層面到省市地區(qū)，還是從政府工作內(nèi)容到社會組織自身工作內(nèi)容，雖然已開始初步建立起規(guī)范化的社會組織檔案管理政策體系，但仍停留在民政部門對一些能體現(xiàn)社會組織主旨、工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、管理人員構(gòu)成以及年檢材料等文件的收歸整理上。民政部門的檔案管理工作目的是為了更好地了解和把控社會組織的形成和構(gòu)建，而真正規(guī)范與社會組織工作內(nèi)容相關(guān)的檔案管理制度還未建立，針對各類型社會組織具體的檔案管理規(guī)范與制度缺乏。面對相關(guān)政府部門的檢查，社會組織往往只能生搬硬套其他類似組織的檔案管理制度，而不考慮自身的實際情況，致使制度建設(shè)并無起色，這對于檔案管理體系的構(gòu)建是非常不利的。

二是缺乏對工作的重視程度，工作軟硬件水平較低。在國外，許多國家重視通過收集、保存記錄特定群體和地區(qū)的歷史文件、照片、口述史及其他各種形式的材料，推動具有文化多樣性的地區(qū)開展文化遺產(chǎn)保護(hù)建設(shè)工作。這些國家的政府部門以及各地的圖書館、檔案館、博物館等都開始設(shè)立多種類型的社會組織檔案，致力于實現(xiàn)資源建設(shè)的多元化，并將長期被忽視的一些記憶納入整個國家記憶、社會記憶的建設(shè)體系中。反觀國內(nèi)，各級政府部門、社會組織自身缺少對社會組織檔案重要性的認(rèn)識，沒有認(rèn)識到及時收集并合理保存這些材料，對于歷史留存、政策制定、惠民育人等方面具有重要作用。另外，制定社會組織檔案工作體系，還需要結(jié)合社會學(xué)和社會工作等方面的專業(yè)知識、融合檔案學(xué)與情報學(xué)等的相關(guān)知識，并要考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及組織自身條件和特點，但由于大多社會組織是公益性質(zhì)的，其工作人員特別是檔案員往往缺乏開展檔案工作所需的業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)，組織也不具備提供專業(yè)、完善的檔案工作所需設(shè)備的條件，致使檔案工作的硬件條件和軟件條件較為低下，極大地限制了社會組織檔案管理工作的開展、阻礙了檔案管理體系的構(gòu)建。

3 社會組織檔案管理體系構(gòu)建的思考

構(gòu)建社會組織檔案管理體系，除了能夠完善社會組織的檔案工作，進(jìn)而提升組織內(nèi)部的人文氛圍，還能促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)。筆者就做好體系構(gòu)建提出如下思考：

第一，要處理好社會組織與政府部門之間的關(guān)系。社會組織不同于機(jī)關(guān)單位，也不同于一般的企事業(yè)機(jī)構(gòu)，它是社會發(fā)展過程中逐步形成的一種自主管理形式，而非國家民政部門的延伸，社會組織必須處理好與政府部門之間的關(guān)系。以昆明市連心社會照顧服務(wù)中心（以下簡稱“連心”）為例，“連心”工作職能和工作內(nèi)容都以服務(wù)社會為主，所產(chǎn)生的檔案大多反映了社會組織自身的工作情況，且不用像一般單位那樣要將產(chǎn)生的人事檔案、黨群檔案、行政檔案等定期交由同級別檔案部門保管。另外，“連心”的檔案工作需要接受政府相關(guān)部門的定期檢查與指導(dǎo)，并利用檔案資源為政府開展相關(guān)工作提供服務(wù)。由此可知，社會組織與政府部門之間的關(guān)系應(yīng)是被指導(dǎo)與指導(dǎo)、服務(wù)與被服務(wù)。因此在日常工作中，社會組織必須要把握好這一關(guān)系，積極提升自身檔案工作水平，并通過為政府提供檔案服務(wù)的過程中積累提供檔案利用的經(jīng)驗，為管理體系的構(gòu)建打好基礎(chǔ)。

第二，要結(jié)合實際加強(qiáng)組織內(nèi)部檔案工作制度建設(shè)。就制定歸檔范圍與保管期限而言，社會組織應(yīng)充分考慮到自身條件，避免增加不必要的工作量而降低工作效率與工作質(zhì)量。需要注意的是，檔案行政管理部門對此不宜過多干預(yù)，尤其不宜鼓勵社會組織在收集和留存范圍上“多多益善”。以“連心”為例，在實際工作中，“連心”在制定檔案歸檔范圍與保管期限時，主要以相關(guān)部門的年檢標(biāo)準(zhǔn)和實際工作需求為依據(jù)，將檔案分為機(jī)構(gòu)行政檔案以及服務(wù)項目檔案兩大部分，其中機(jī)構(gòu)行政檔案包括組織基礎(chǔ)類（包括機(jī)構(gòu)法人資格材料、機(jī)構(gòu)章程、備案及年檢材料等）和日常運(yùn)營類（包括發(fā)展規(guī)劃、組織架構(gòu)、人事檔案、財務(wù)檔案等）；服務(wù)項目檔案包括服務(wù)管理類（包括服務(wù)政策、服務(wù)程序、保密機(jī)制、投訴處理機(jī)制及危機(jī)事件處理機(jī)制等方面的檔案）、服務(wù)成效類（包括服務(wù)行業(yè)、服務(wù)社會、反映訴求和服務(wù)規(guī)范等方面的檔案）和社會影響及評價類（包括媒體關(guān)注、合作伙伴評價、服務(wù)群體評價、社會影響力及獲獎情況等方面的檔案）。其中機(jī)構(gòu)行政檔案保管期限為永久，社會組織服務(wù)項目檔案保管期限為長期。

第三，要逐步建立起特色檔案，并做好檔案利用工作。社會組織檔案是各種檔案的綜合體，應(yīng)集中體現(xiàn)社會組織特點和社會組織日常工作內(nèi)容，逐步建立起特色檔案。例如，目標(biāo)人群以老年人為主的社會組織應(yīng)建立居民健康檔案或教育衛(wèi)生檔案，并以此為特色檔案；服務(wù)進(jìn)城務(wù)工人員的社會組織則應(yīng)建立流動人員人事檔案等，并以此為特色檔案。再以“連心”為例，“連心”位于昆明市五華區(qū)王家橋地區(qū)，這一地區(qū)是昆明市較大的流動人口聚居區(qū)之一，多為農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬?！斑B心”設(shè)立于此，旨在服務(wù)特困老人、殘疾人、婦女、兒童青少年及其他社會群體并提供相應(yīng)幫助。在工作中，“連心”將每次服務(wù)產(chǎn)生的與服務(wù)管理情況、服務(wù)成效情況和社會影響及評價相關(guān)的材料收集歸檔，形成特色檔案。同時“連心”主動做好檔案利用工作，提供工作人員查閱與服務(wù)工作相關(guān)的檔案資料，助力提升服務(wù)工作的質(zhì)量。社會組織可借鑒“連心”的相關(guān)經(jīng)驗，積極建設(shè)特色檔案并主動做好檔案服務(wù)工作，這對于檔案管理體系的構(gòu)建大有裨益。

第四，要加強(qiáng)社會組織內(nèi)部的協(xié)作。社會組織檔案內(nèi)容的紛繁多樣，涉及組織內(nèi)各部門的相關(guān)工作，因而在開展檔案收集工作時需要各部門之間密切配合、相互協(xié)作，同時還要明確各部門所需承擔(dān)的責(zé)任。仍以“連心”為例，“連心”設(shè)有專門的部門負(fù)責(zé)檔案工作，且明確了各部門的檔案工作職責(zé)，管委會、工會、財務(wù)部、行政部、研究與培訓(xùn)部、志愿者統(tǒng)籌部等部門按照要求收集本部門工作范圍內(nèi)的材料，并定期交由負(fù)責(zé)檔案工作的部門進(jìn)行歸檔，這樣既減輕了檔案管理人員的工作負(fù)擔(dān)，也使得使各部門明確檔案工作的相關(guān)步驟，提高了他們的檔案意識，這樣有助于管理體系的構(gòu)建。

注釋與參考文獻(xiàn)：

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