引導(dǎo)民間資本有效參與PPP模式項目

當前，在全球范圍內(nèi)，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，英國、澳大利亞、加拿大、美國、日本等國的成功經(jīng)驗也在各經(jīng)濟體中發(fā)揮引導(dǎo)與推動作用。即便如此，各經(jīng)濟體對PPP模式的理解與運用仍存在較多差異，實施成效也參差不齊。尤其是如何運用成熟的PPP模式，高效、安全、可持續(xù)地推進本國和區(qū)域間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟體需要深入思考和探索實踐的重要議題。

我國監(jiān)管部門提出的“政府與私人資本”概念，其表述具有濃厚的中國特色，體現(xiàn)了有別于西方發(fā)達國家政治體制、經(jīng)濟形勢等方面的獨有特點，較易產(chǎn)成歧義，容易誤解為只關(guān)注非政府部門的資金，比如稱其為“社會資本方”則更為貼切。根據(jù)國際通行表述及PPP模式的要旨，其表述也是有別于政府部門，以下論述均采用私人部門代替。

一　我國PPP發(fā)展目前尚處于初級階段

因政治及區(qū)域環(huán)境的不同，各國的PPP模式發(fā)展階段差異較大。從靈活性和專業(yè)化程度可將PPP發(fā)展分為三個階段。

發(fā)展中國家多處于第一階段，靈活性低、專業(yè)化程度低。處于這一階段的多為中國、印度、墨西哥、巴西等國。國家主要職能往往集中在建立政策和法律框架、對PPP具體的操作細節(jié)做出安排。PPP的模式較為單一，主要是政府主導(dǎo)。這一階段PPP模式多面臨著政府私人部門合約關(guān)系不明確，風(fēng)險無法有效規(guī)避。

多數(shù)發(fā)達國家處于第二階段，靈活性和專業(yè)化程度適中。主要國家有希臘、新西蘭、荷蘭、西班牙、法國等。

英國、加拿大和澳大利亞等少數(shù)國家處于最高階段，項目靈活性和專業(yè)化程度均很高。英國和加拿大的項目集中在教育、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域，而澳大利亞主要以基礎(chǔ)設(shè)施為主導(dǎo)。

發(fā)展中國家多處于第一階段，靈活性低、專業(yè)化程度低。

二　要正確認識社會資本參與的根本目的與合作動力

PPP項目普遍具有投資規(guī)模大、運營周期長、法律合同關(guān)系復(fù)雜等特點，加之風(fēng)險分擔機制的不對稱性，使得項目前期談判周期較長，實際收入減少，總體成本增加，項目融資能力減弱、現(xiàn)金流緊張帶來財務(wù)壓力，這些都束縛了PPP模式在很多新興經(jīng)濟體的大規(guī)模發(fā)展。而其中最為關(guān)鍵的私人部門也飽受壓力，始終面臨多種風(fēng)險敞口。

從參與PPP模式項目動機看，每個項目參與者都有不同層次動機和利益訴求。政府部門通常是利用民間資金解決基礎(chǔ)設(shè)施短缺的問題，發(fā)揮私人部門的高效率，獲得項目所帶來的社會經(jīng)濟效益，改善設(shè)施和服務(wù)水平；而私人部門的動機主要是通過資金和管理優(yōu)勢，獲取項目，賺取利潤，并進一步擴大市場占有率。不同參與者對項目特性的認知偏差往往會導(dǎo)致公共部門與私營部門參與項目的動機不當。因此，為避免以上問題，政府在做出應(yīng)用PPP模式?jīng)Q定之前，應(yīng)比較不同模式的優(yōu)缺點，以提高項目的建設(shè)和運營效率、提高服務(wù)水平為標準，選擇最有價值的融資方案。一旦決定采用PPP模式，應(yīng)進行項目的財務(wù)評估從而確定是否需要提供必要的支持；此外，應(yīng)用PPP模式還需有合理分擔項目風(fēng)險和收益的考慮。對承包商而言，要成功獲得并實施項目，最根本的就是要能夠向公眾提供高質(zhì)量低成本的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

很多人錯誤地認為“采取PPP模式就是要把盡可能多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門”（主要是政府部門的理解）；“承擔更多的風(fēng)險就可以獲得更多的回報，從而把承擔風(fēng)險看成是獲得高額回報的機會）”（主要是私人部門的理解）。

事實上，讓私人部門承擔其無法承擔的風(fēng)險，一旦風(fēng)險發(fā)生時又缺乏控制能力，必然會降低提供公共設(shè)施或服務(wù)的效率，增加控制風(fēng)險的總成本，包括政府的成本。只有達到最優(yōu)風(fēng)險分擔時，才能達到效率最高和總成本最低。也就是說，合理的風(fēng)險分擔應(yīng)該是在各方都能接受的區(qū)間內(nèi)尋找一個最優(yōu)風(fēng)險分擔量。

三　推四廣大支應(yīng)柱用PPP模式需要

結(jié)合當前的經(jīng)濟形勢與市場發(fā)展趨勢，做好PPP模式的推廣應(yīng)用，需要四大支柱提供支撐。

一是倡導(dǎo)能力建設(shè)。樹立創(chuàng)新意識，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)力，制定PPP行業(yè)規(guī)劃，挖掘私營部門的潛力，拓展員工能力，完善外部知識。

二是營造有利環(huán)境。建立政策、法律、監(jiān)管和機制框架；有序制定和出臺能夠協(xié)助、指導(dǎo)和管理公私合作的公共政策。

三是項目開發(fā)。建立“政府指導(dǎo)、企業(yè)參與、專家評估”的三位一體的項目開發(fā)機制；引入必要的智力支持，包括咨詢、專家、分析工具、融資成本或采購建議。

四是項目融資。以銀行為主設(shè)計多元化的信用增級產(chǎn)品；建立信用擔保機構(gòu)；通過適應(yīng)性補償基金項目為公共部門提供融資支持。

四　多措并舉、引導(dǎo)和支持社會資本有效參與PPP模式項目的建設(shè)與管理

通過PPP模式支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定發(fā)展，涉及政治、經(jīng)濟、法律、社會等多種因素的系統(tǒng)研究。總體來看，鼓勵和引導(dǎo)更多的社會資本參與PPP項目，應(yīng)遵循PPP模式的核心本質(zhì)與基本理念,著重在以下方面采取必要的舉措。

1.加強對PPP模式實質(zhì)內(nèi)涵正確理解的引導(dǎo)，厘清采用PPP模式的多重價值的優(yōu)先次序。要重申P(guān)PP模式中社會資本在項目建設(shè)、運營、管理的高效與專業(yè)價值，而不僅僅局限在融資行為上。破解這方面的桎梏需要一個認識過程，當然也與目前的宏觀經(jīng)濟形勢、地方政府財政負債壓力、國家戰(zhàn)略實施的緊迫性等密切相關(guān)。

2.在社會資本對參與PPP模式的高漲熱情帶動下，需要冷靜思考和回顧兩年來所推動的實施經(jīng)驗與教訓(xùn)。以開闊的國際視野和橫向的國際經(jīng)驗比較，對PPP模式推廣應(yīng)用的階段性、適用性、有效性等進行縝密評估。需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補充，僅在能夠更好地實現(xiàn)在物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占少部分。即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營部門交付，但只有約10%～15%是通過PPP方式提供。

3.加強專門立法、指導(dǎo)監(jiān)督、學(xué)習(xí)調(diào)研等措施，激發(fā)私人部門參與的積極性。成立政府主導(dǎo)的PPP管理機構(gòu)和技術(shù)咨詢機構(gòu)，給予統(tǒng)一的指導(dǎo)和監(jiān)督；各級政府要不斷加強對PPP知識的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。政府與私人部門都要進行充分的市場調(diào)查，做好市場預(yù)測工作。

4.引導(dǎo)私人部門理性參與PPP模式項目。

不能抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等的合同。顯失公平的合同在項目的執(zhí)行過程中容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險。項目公司與授予特許權(quán)的政府之間的項目協(xié)議應(yīng)在科學(xué)、合理、定量評估的基礎(chǔ)上確定風(fēng)險分擔的基本框架與細則。

政府、私人部門、金融機構(gòu)等參與各方要加強對項目的長期規(guī)劃與可行性分析。提升構(gòu)建項目的可操作性和經(jīng)濟效益；堅持由風(fēng)險控制力最強的一方承擔的原則，例如項目施工風(fēng)險由私人部門承擔，政治風(fēng)險、法律變更風(fēng)險由政府承擔。充分借助和發(fā)揮國際組織的專家經(jīng)驗與監(jiān)督指導(dǎo)作用，保障PPP項目的安全有效運作。

5.制定更加合理的金融扶持政策，鼓勵各類金融機構(gòu)提供安全、穩(wěn)定的金融服務(wù)。開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構(gòu)以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。對于國家重點扶持的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如長期優(yōu)惠利率貸款等。此外，政策性銀行還可以提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并主動幫助各地做好建設(shè)項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、社會資本引薦等工作，提高PPP項目的運作效率。

商業(yè)銀行參與PPP的方式主要包括兩類：為項目提供信貸融資支持，以基金方式入股資本金。引入銀行資金支撐項目的可持續(xù)運作，要重點設(shè)計嚴謹?shù)男庞媒Y(jié)構(gòu)和現(xiàn)金流分析，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項目咨詢服務(wù)、夾層融資等方式參與PPP項目。在PPP產(chǎn)業(yè)基金模式下，金融機構(gòu)可與地方政府和項目運營方簽訂產(chǎn)業(yè)基金合同，對能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并且收益率較為合理的基建項目進行合作，通過設(shè)立有限合伙制PPP產(chǎn)業(yè)基金的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

政府、私人部門、金融機構(gòu)等參與各方要加強對項目的長期規(guī)劃與可行性分析。