文/張萍 張偉 董瑩

國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館檔案利用研究

文/張萍 張偉 董瑩

按照《國(guó)土資源信息化“十二五”規(guī)劃》，全國(guó)國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館已基本建成，形成了公眾服務(wù)的新平臺(tái)，北京、天津、浙江、陜西等省市國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館建設(shè)發(fā)展迅速，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土規(guī)劃數(shù)字資源的集成共享，加快了國(guó)土檔案信息化建設(shè)的進(jìn)程。然而，到底國(guó)土數(shù)字檔案利用情況如何？

國(guó)土規(guī)劃?rùn)n案是一種專(zhuān)業(yè)檔案，為劃分、開(kāi)發(fā)一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的自然、人力、經(jīng)濟(jì)資源提供了憑證性依據(jù)，從而保障國(guó)土資源合理開(kāi)發(fā)的有效性及合理性。從傳統(tǒng)規(guī)劃?rùn)n案到現(xiàn)代的數(shù)字檔案，全國(guó)國(guó)土規(guī)劃部門(mén)經(jīng)過(guò)了一定時(shí)間的探索。

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)土系統(tǒng)的檔案數(shù)字化建設(shè)開(kāi)始實(shí)施，形成了批量的國(guó)土數(shù)字檔案資源。《國(guó)土資源信息化“十二五”規(guī)劃》提出了建設(shè)數(shù)字檔案館的任務(wù)，推動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館的建設(shè)。北京、天津、太原、武漢等地的國(guó)土檔案管理部門(mén)，盡管起步時(shí)間不同，但都經(jīng)歷從實(shí)體檔案數(shù)字化到數(shù)字檔案管理系統(tǒng)再到數(shù)字檔案館的建設(shè)歷程。

一、國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館檔案利用的基礎(chǔ)

檔案利用的基礎(chǔ)是檔案資源。缺乏數(shù)字檔案資源，檔案利用將是一句空話(huà)，檔案服務(wù)也無(wú)法落到實(shí)處。目前，國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館檔案利用的檔案資源主要包括如下兩個(gè)方面：

1、數(shù)字檔案資源

對(duì)于國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館而言，檔案利用的基礎(chǔ)是數(shù)字檔案資源，主要包括傳統(tǒng)檔案數(shù)字化形成的數(shù)字檔案資源和電子文件轉(zhuǎn)化而成的數(shù)字檔案資源。

數(shù)字檔案館系統(tǒng)的建設(shè)首先要建設(shè)數(shù)字檔案信息資源庫(kù)，需要先將現(xiàn)存的大量館藏檔案進(jìn)行數(shù)字化處理，標(biāo)記資料所屬土地信息，為大批量數(shù)字化處理做準(zhǔn)備。利用數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、數(shù)據(jù)壓縮技術(shù)、高速掃描技術(shù)等技術(shù)手段，將館藏的紙質(zhì)文件、聲像文件等傳統(tǒng)介質(zhì)文件和已歸檔保存的電子檔案進(jìn)行數(shù)字化處理，系統(tǒng)組織成具有有序結(jié)構(gòu)的檔案信息庫(kù)。在國(guó)家大力倡導(dǎo)“數(shù)字國(guó)土”建設(shè)的背景下，傳統(tǒng)檔案數(shù)字化形成的數(shù)字檔案資源，包括各種紙質(zhì)檔案、照片檔案、聲像檔案等進(jìn)行數(shù)字化處理，為檔案管理提供了集成平臺(tái)，充分實(shí)現(xiàn)檔案收集、管理、保存等功能。從2000年開(kāi)始，全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)檔案館（室）陸續(xù)開(kāi)展檔案數(shù)字化項(xiàng)目。例如，無(wú)錫市國(guó)土資源系統(tǒng)從2005年開(kāi)始著手?jǐn)?shù)字化工作，按照“分清主次、先急后緩、分步實(shí)施”的原則，安排服務(wù)公司按照保管期限-利用頻率-檔案類(lèi)別的順序，進(jìn)行檔案數(shù)字化，即：先選擇永久保管期限中查詢(xún)利用頻率高的建設(shè)用地類(lèi)和地籍類(lèi)檔案進(jìn)行數(shù)字化；再對(duì)其他永久保管期限的檔案，按國(guó)土資源檔案分類(lèi)類(lèi)別順序進(jìn)行數(shù)字化；最后對(duì)長(zhǎng)期保管期限和體現(xiàn)國(guó)土資源特色，以及切實(shí)需要數(shù)字化的檔案進(jìn)行數(shù)字化。再如，武漢市國(guó)土和資源規(guī)劃局江岸分局花費(fèi)了一年的時(shí)間完成了5大類(lèi)專(zhuān)業(yè)檔案1954卷的全文掃描，掃描的成果數(shù)據(jù)掛接到市國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館，實(shí)現(xiàn)了在線(xiàn)查閱。

另一方面是通過(guò)系統(tǒng)收集、整理工作過(guò)程中形成的大量的電子文件，包括OA系統(tǒng)形成的電子文件。上海、北京、杭州等地的國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館系統(tǒng)與單位的OA系統(tǒng)、各前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)有機(jī)集成后，實(shí)現(xiàn)了電子文件網(wǎng)上歸檔的全部流程，可以保證各前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的待歸檔數(shù)據(jù)自動(dòng)快速進(jìn)行歸檔，避免了重復(fù)工作，同時(shí)能為檔案利用人員提供高質(zhì)量的檔案信息。

2、檔案網(wǎng)站資源

全國(guó)范圍內(nèi)，多數(shù)地區(qū)國(guó)土規(guī)劃系統(tǒng)建立了國(guó)土資源（國(guó)土規(guī)劃）檔案網(wǎng)站，建立了統(tǒng)一的檔案案卷級(jí)目錄數(shù)據(jù)庫(kù)，有的地區(qū)建立了文件級(jí)的目錄數(shù)據(jù)庫(kù)，便于查詢(xún)國(guó)土管轄相關(guān)內(nèi)容信息。例如，山東省國(guó)土資源檔案館網(wǎng)站提供了相關(guān)資料的目錄以及目錄檢索系統(tǒng)；廣東省國(guó)土資源檔案館網(wǎng)站提供了國(guó)土檔案資料、地礦檔案資料、測(cè)繪檔案資料、實(shí)物地質(zhì)資料的查詢(xún)，可以查查詢(xún)?cè)擆^收藏的檔案。盡管目前國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館整體建庫(kù)率不高，網(wǎng)站建設(shè)水平有限，但這為利用數(shù)字檔案提供了新的平臺(tái)。

二、國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館檔案利用的內(nèi)容

國(guó)土規(guī)劃部門(mén)的檔案類(lèi)型主要包括文書(shū)檔案、專(zhuān)業(yè)檔案、科技檔案、會(huì)計(jì)檔案、照片檔案、電子檔案、實(shí)物檔案七大類(lèi)。其中，文書(shū)檔案、專(zhuān)業(yè)檔案所占比重較大，是利用的重點(diǎn)。國(guó)土規(guī)劃?rùn)n案類(lèi)型復(fù)雜多樣，既有城市建設(shè)工程檔案，又有規(guī)劃管理類(lèi)檔案，同屬于一個(gè)課題或者項(xiàng)目的文件材料是密不可分的有機(jī)整體，不得分開(kāi)，依照完整性原則，反映同一事件的各種材料需全面詳細(xì)地記錄并說(shuō)明，真實(shí)地保全歷史全貌。

上述檔案利用的內(nèi)容包括了從立項(xiàng)、實(shí)施到管理的各階段所形成的檔案，涵蓋文件、圖紙、招標(biāo)書(shū)、政府審批文件、項(xiàng)目匯報(bào)書(shū)等多種不同類(lèi)型的材料。同時(shí)，隨著國(guó)土項(xiàng)目的變動(dòng)需要補(bǔ)充、完善各類(lèi)檔案，尤其是地籍檔案，充分考慮自然環(huán)境和人為因素的影響，土地所屬權(quán)、流轉(zhuǎn)變更等情況加強(qiáng)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管，為及時(shí)、準(zhǔn)確地為檔案查詢(xún)和利用提供真實(shí)有效的依據(jù)。

在國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館建成后，數(shù)字檔案利用已經(jīng)成為主體。早在十五期間，國(guó)家級(jí)國(guó)土資源數(shù)據(jù)中心已投入使用，完成土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)5個(gè)，包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)和50萬(wàn)以上人口城市的土地利用規(guī)劃、1999-2002年50萬(wàn)人口以上城市的全國(guó)土地利用遙感監(jiān)測(cè)、建設(shè)項(xiàng)目用地等數(shù)據(jù)庫(kù)。此后至今，國(guó)土資源部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)通運(yùn)行，省市國(guó)土規(guī)劃網(wǎng)站以及數(shù)字檔案館逐漸建成、開(kāi)通，實(shí)現(xiàn)了與多個(gè)節(jié)點(diǎn)單位的連接，應(yīng)用服務(wù)體系逐步成熟，實(shí)現(xiàn)快速獲取信息、強(qiáng)化雙向互動(dòng)的目標(biāo)。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)是國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館利用的重要內(nèi)容。廣州市國(guó)土資源管理部門(mén)建立了電子政府管理系統(tǒng)，搜集多類(lèi)型的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，成立了統(tǒng)一的省級(jí)數(shù)據(jù)中心，為存儲(chǔ)、交換、處理數(shù)據(jù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。陜西省國(guó)土數(shù)字檔案館則計(jì)劃采用統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記、產(chǎn)權(quán)檔案方面的利用。武漢“國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館系統(tǒng)”建設(shè)已初具規(guī)模，先后完成檔案管理系統(tǒng)、電子自助查詢(xún)系統(tǒng)、數(shù)字檔案安全管理系統(tǒng)的建立并運(yùn)用于業(yè)務(wù)工作之中。上述情況表明，全國(guó)國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館利用的類(lèi)型齊全、數(shù)量眾多，呈現(xiàn)出廣泛性、綜合性、動(dòng)態(tài)性的利用特點(diǎn)。

三、國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館檔案利用的方式

國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館的檔案利用方式體現(xiàn)為館內(nèi)利用和館外利用兩種方式。館內(nèi)利用，主要是政府部門(mén)、國(guó)土資源和規(guī)劃系統(tǒng)和直屬事業(yè)單位的行政人員、檔案人員等對(duì)檔案的利用；館外利用，是指公眾用戶(hù)利用國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館的檔案。

館內(nèi)利用主要表現(xiàn)為政府部門(mén)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃時(shí)利用國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館。例如，浙江省探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”當(dāng)中，積極挖掘國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案的重要價(jià)值，為政府決策服務(wù)，這是館內(nèi)利用的典型案例。

館外利用即社會(huì)公眾利用國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館，主要是利用網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)國(guó)土規(guī)劃?rùn)n案。國(guó)土資源部從宏觀(guān)角度出發(fā)，以門(mén)戶(hù)網(wǎng)站為信息平臺(tái)，提供各類(lèi)國(guó)土檔案信息的在線(xiàn)查詢(xún)利用，包括土地勘察審批、地質(zhì)勘查資質(zhì)、資料保護(hù)登記等在線(xiàn)服務(wù)，在保證資料內(nèi)容齊全、欄目設(shè)置完整的基礎(chǔ)之上推動(dòng)國(guó)土資源檔案信息化利用與建設(shè)。陜西省國(guó)土資源廳為了擴(kuò)大交流范圍，增強(qiáng)政民互動(dòng)，定期在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上更新土地管理、礦產(chǎn)管理、地質(zhì)環(huán)境、執(zhí)法監(jiān)察等業(yè)務(wù)信息，專(zhuān)門(mén)設(shè)置信訪(fǎng)平臺(tái)，征集大眾意見(jiàn)，優(yōu)化服務(wù)流程，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)土資源數(shù)字檔案的開(kāi)發(fā)利用，貫徹為民服務(wù)的根本宗旨。

為了保證館內(nèi)和館外的利用，國(guó)土規(guī)劃系統(tǒng)的檔案人員通過(guò)加強(qiáng)國(guó)土數(shù)字檔案資源建設(shè)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)土數(shù)字檔案的有效組織，特別是利用前沿技術(shù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土規(guī)劃?rùn)n案的展示，例如，通過(guò)數(shù)字檔案管理系統(tǒng)與地籍信息管理系統(tǒng)的無(wú)縫集成，在建設(shè)檔案信息庫(kù)時(shí)利用宗地的坐標(biāo)與地籍“一張圖”進(jìn)行關(guān)聯(lián)。內(nèi)部利用時(shí)，檔案人員能夠方便快捷地在“一張圖”上利用地理位置進(jìn)行檔案查詢(xún)，同時(shí)可實(shí)現(xiàn)在檔案系統(tǒng)中根據(jù)任意檔案資料查看相關(guān)聯(lián)的地理信息，這樣就可以直觀(guān)系統(tǒng)地查看轄區(qū)內(nèi)各宗地的土地審批、權(quán)屬登記、違法用地卷宗等資料，從而提高各業(yè)務(wù)部門(mén)的工作效率 。外部利用時(shí)，公眾通過(guò)查新“一張圖”，可以清楚地看到某個(gè)地段樓盤(pán)的位置、土地變更手續(xù)等與大眾生活密切相關(guān)的信息，這也是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境實(shí)現(xiàn)利用國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館的發(fā)展趨勢(shì)。此外，館外利用也涉及到新媒體的應(yīng)用。例如，陜西省國(guó)土資源廳微信公眾平臺(tái)開(kāi)通后，為公眾館外利用國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案開(kāi)辟了新的途徑。

國(guó)土規(guī)劃數(shù)字檔案館館內(nèi)利用、館外利用方式發(fā)生了變化。近年來(lái)，以服務(wù)政府、業(yè)務(wù)人員為主的館內(nèi)利用人次、卷次逐漸減少，說(shuō)明國(guó)土規(guī)劃?rùn)n案公開(kāi)透明度提升，對(duì)公眾生活的影響越來(lái)越大，公眾的利用越來(lái)越多。應(yīng)該說(shuō)，這是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下檔案利用的必然。今后，如何進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字檔案資源建設(shè)，提升檔案數(shù)字化的速度和質(zhì)量，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)字檔案的遠(yuǎn)程利用、公眾利用，是十三五期間需要解決的主要問(wèn)題。尤其是，各國(guó)土資源和規(guī)劃?rùn)n案管理部門(mén)需要加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)和協(xié)作，消除權(quán)限分工所導(dǎo)致的“信息孤島”情況的出現(xiàn)，通過(guò)數(shù)據(jù)資源的整合、網(wǎng)絡(luò)化的管理，充分利用現(xiàn)有的國(guó)土資源規(guī)劃數(shù)字檔案館利用平臺(tái)，使得國(guó)土資源檔案的管理和開(kāi)發(fā)利用更加有序、有效、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。

（作者單位：武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃信息中心）