婁艷飛

中南財經政法大學，湖北 武漢 430073

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建設用地使用權續(xù)期問題研究

婁艷飛

中南財經政法大學，湖北 武漢 430073

建設用地使用權續(xù)期問題，住宅性建設用地自動續(xù)期，住宅性建設用地依申請續(xù)期。自動續(xù)期的內涵包括無償續(xù)期，依申請續(xù)期則需要繳納一定的續(xù)期費用，費用的計算標準需要根據房地產稅與土地出讓金加以確定，但最終結果不能高于重置土地的費用。至于續(xù)期的次數，無論住宅還是非住宅，均不應當設置次數及期限限制。

建設用地使用權；續(xù)期

一、提出問題

2016年4月，溫州老城區(qū)一批只有20年建設用地使用權的住宅到期，居民前往國土部門續(xù)期時被告知需要繳納高額的續(xù)費，于是交易價格不超過100萬的房子卻要繳納至少三成的土地出讓金才能重新辦理土地證，該事件在全國引發(fā)了強烈的反響，事件背后是建設用地使用權期限問題。我國《物權法》第149條規(guī)定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理?！痹摲l區(qū)分對待住宅建設用地與非住宅建設用地，存在以下問題：1.住宅建設用地自動續(xù)期，是否表明到期地權不通過任何行為而自動延展期限？而自動續(xù)期是否為無償續(xù)期？2.若自動非包含無償，續(xù)費的標準和方式又當如何規(guī)定？續(xù)期的次數是否有限制？這些都是法律所未涵蓋的范疇。

二、自動續(xù)期的由來及理解

我國土地制度采取的是二元化體制且規(guī)定建筑物所有權和建設用地使用權合一，城市房屋所有人享有房屋的所有權和建設用地的使用權，不享有土地所有權。最早的物權法草案規(guī)定住宅用地70年使用年限，草案征求意見稿公布后引起了強烈的質疑：國家與開發(fā)商訂立建設用地使用權出讓協議，建設用地使用權70年年限自協議成立之日開始計算，因此房屋購買者買到房屋時土地使用年限少于70年，房屋所有權與地權使用權的分離使得建設用地使用權續(xù)期出讓金與國家征收土地的風險全部轉嫁于業(yè)主承擔。為了利益平衡，最終頒布的《物權法》于149條規(guī)定住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。

建設用地使用權期限屆滿后的處理，主要有以下三部法律法規(guī)：《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第41條：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記。”《中華人民共和國城市房地產管理法》第22條：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金?！薄段餀喾ā返?49條：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！薄段餀喾ā返谝淮我浴敖ㄔO用地使用權”取代過去立法中的“土地使用權”，也第一次對住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權期限屆滿后的法律后果進行了區(qū)分，開啟了二元化的建設用地使用權續(xù)期制度，其立法理念是便民，即業(yè)主無需逐個申請。不論從自動的字面理解還是《物權法》便民理念，將自動續(xù)期理解為完全不需要任何形式自動延展更為合適。

自動續(xù)期是否意味著無償續(xù)期，主要有兩種觀點：觀點一：自動續(xù)期為無償續(xù)期。原因是我國采取建筑物所有權和建設用地使用權合一的立法模式，建筑物所有者出價獲得建筑物所有權時已在房屋價款中支付了土地使用費用，再令其繳納延期費用有失公允。①觀點二：自動續(xù)期僅表明續(xù)期時無需先申請，但仍需繳納續(xù)期費用，原因是無償續(xù)期與所有權制度沖突。如果無償續(xù)期，自動續(xù)期又無需繳費，這樣的制度設計使得建設用地使用權將會永久性存續(xù)下去，永久性的使用權無異于土地所有權，與中國土地所有權制度沖突。其次，一次付費永久使用土地，期限規(guī)定便無意義。②還有一種支持有償續(xù)期觀點認為，建設用地使用權性質始終一致，是用益物權。如前文所述，土地出讓金代表的是此宗土地上建設用地使用權的商品價格。所以不論是住宅用地還是非住宅用地，其第一次出讓時繳納的土地出讓金對應的是第一次出讓期限，所以在續(xù)期時理應根據續(xù)期期限支付相應的對價，這也符合法理上的公平原則。③

《暫行條例》第8條規(guī)定：“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將建設用地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付建設用地使用權出讓金的行為。建設用地使用權出讓應當簽訂出讓合同?！庇纱丝梢?，出讓建設用地使用權是以出讓協議為基礎的，而非行政審批行為。我國負責管理土地的機構是國土資源管理部門，在與受讓人簽訂出讓合同時，應視國土資源部門為私法主體，建設用地使用權出讓協議性質上屬于民事合同。而土地使用費，則是土地所有權人放棄一定期限土地的使用權能取得的對價。所以說當建設用地使用期限屆滿時，建設用地使用權人也就失去了繼續(xù)使用他人土地的正當基礎。此時，建設用地使用權人繼續(xù)使用該土地的唯一途徑就是與土地所有權人再次達成合意，因此，續(xù)期實質上意味著重新簽訂建設用地使用權出讓合同。類比一般合同的規(guī)制，續(xù)期時是否需要支付土地使用費，自然應當取決于雙方的合意。法律無需硬性規(guī)定為無償續(xù)期或者有償續(xù)期，因為并不排除當地國土資源管理部門基于當地的具體情況放棄收取續(xù)期費用的情況。

三、續(xù)期的規(guī)則

(一)續(xù)期是否有期限與次數的限制

我國《物權法》第149條規(guī)定住宅建設用地自動續(xù)期，非住宅建設用地依照相關法律規(guī)定處理。但均未對如何具體操作續(xù)期加以規(guī)定。首先來看續(xù)期次數和期限是否有限制的問題。

關于這個問題，主要有三種觀點：觀點一，到期的建設用地使用權的續(xù)期就是原有期限的延長，年限不限但也不應過長，續(xù)期的次數以不超過一次為宜；④觀點二贊同對于續(xù)期區(qū)分住宅建設用地與非住宅建設用地，住宅建設用地的自動續(xù)期規(guī)定，應該理解為無時間限制，即住宅建設用地可以無限次續(xù)期。觀點三認為在確定住宅建設用地使用權續(xù)期的期限時，應把建筑物的剩余壽命考慮在內。持這種觀點的權威學者有王利明教授和崔建遠教授：王利明教授認為，“該規(guī)則實際上暗含了自動續(xù)期的條件，即該土地性質上是住宅用地，且有住宅存在”。⑤崔建遠教授認為，“建設用地使用權期間屆滿前地上建筑物、構筑物及其附屬設施倒塌，且一直未復建，建設用地使用權期限屆滿時，不再自動續(xù)期?！雹?/p>

分析總結以上三種觀點，再結合我國現行《物權法》的規(guī)定可知，在確定建設用地使用權續(xù)期問題時，雖然不同學者有不同的觀點，但大致的思考進路都是一致的，即區(qū)分對待住宅建設用地使用權與非住宅建設用地使用權。我贊同此種區(qū)分對待的思路。至于具體的續(xù)期期限以及次數，我的觀點如下：第一，對于住宅建設用地使用權的續(xù)期不設置時間和期限的限制；首先，因為住宅建設用地使用權是一個重大的政治問題、經濟問題和社會問題，而非是簡單的法律問題。俗話說“有恒產者有恒心”，只有保障居民安居樂業(yè)，國家才有繼續(xù)發(fā)展、健康發(fā)展的前提。而要做到保障居民安居樂業(yè)，首先就要做好住宅建設用地使用權的續(xù)期問題，即銜接問題。房屋所有權與地權使用權分離所導致的矛盾只有通過自動續(xù)期加以緩和。其次，我并不贊同部分學者所持的若允許不加以限制的續(xù)期將會導致土地公有制不復存在的觀點，誠如朱廣新教授所言：“承認建設用地使用權的永久性，并不意味著國有土地所有權會永遠受到限制。如果權利人放棄了權利，或權利人死亡時無人繼承權利，那么土地所有權即回復其圓滿狀態(tài)?！雹叩诙?，對于非住宅建設用地使用權的續(xù)期，建設用地使用權人需要繼續(xù)使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續(xù)期，這里的申請續(xù)期沒有時間及次數限制，但應是有償的。原因在于，除非基于公共利益的需要，國家有義務為公民提供發(fā)展一定的條件，在此表現為提供建設用地使用權，允許公民基于此獲得發(fā)展，以滿足公民的安居樂業(yè)。至于申請續(xù)期的費用問題，在接下來的部分加以展開。

(二)續(xù)期費用及收取方式

觀察我國房地產開發(fā)的現狀，政府無需對于續(xù)期的土地再投入開發(fā)費用，基于房地產估價的原理，同等條件的新地地價必然高于續(xù)期土地的地價，因此續(xù)期費用必當低于土地重置成本。高圣平教授在其文章中指出，建設用地使用權的取得是通過簽訂合同的方式完成，因此，若是期限屆滿，僅需再達成新的使用合意即可滿足。⑧這一點我認為值得商榷。首先，土地的所有者是國家，雖說在簽訂建設用地使用權出讓合同時國家也處于私法主體的地位，但是國家總是擁有公權力的身份，無形中會影響到當事人的意思自治；其次，即便拋開國家公權力主體的身份，它作為土地所有者所提供的是稀缺資源，且處于壟斷地位，不可避免的在經濟上享有強勢地位，續(xù)期費用的確定若基于雙方當事人的協商一致，勢必在很大程度上會不利于建設用地使用權人。所以在確定續(xù)期費用時，需要法律結合房地產稅以及土地出讓金的相關規(guī)定制定一套可操作的標準。鑒于篇幅有限以及對稅法的計算問題掌握有限，具體的標準在本文就不加以展開。

香港的土地批租制度對我國大陸的土地出讓制度有很大的影響，⑨但我國卻沒有像香港批租制度那樣對租約到期如何處理作出規(guī)定，所以基于同樣的立法邏輯，我國在確定續(xù)期的繳費方式時可以參考香港的經驗，以續(xù)期期限的長短為考慮因素進行區(qū)分對待，確定是采取一次性繳清或者是分期繳清。至于這一點，我認為出于鼓勵短期續(xù)期、滿足社會發(fā)展需要的考慮，續(xù)期期限較短的可以一次性或分年繳付，續(xù)期期限較長的則應要求一次性繳付。

四、結語

觀看我國關于建設用地使用權的法律規(guī)定，《暫行條例》、《房地產管理法》與《物權法》均有相關的規(guī)定，關于期限屆滿后的法律后果也甚為明確，但是在我國現實生活中，仍然有問題層出不窮，比如，早幾年深圳地權到期續(xù)期問題引發(fā)一輪熱議，2016年4月的溫州困境再一次使得建設用地使用權進入人們的視線。這就表明，雖然現行法律有規(guī)定，但在實際操作中應對繁冗復雜的現實情況時卻困難重重。作為用益物權的建設用地使用權，制度建設不能孤立的考慮，應于其他的制度協調發(fā)揮作用。唯有如此，在把握用益物權屬性的前提下，結合現行法律規(guī)定，在《物權法》的框架下制定出具有可操作性的規(guī)則才是治本之策。

[ 注 釋 ]

①李永軍教授在由中國人民大學民商事法律科學研究中心、北京市消費者權益保護法學會聯合主辦的“住宅建設用地使用權期限屆滿續(xù)期法律問題研究”研討會上持此種觀點.

②申衛(wèi)星教授在由中國人民大學民商事法律科學研究中心、北京市消費者權益保護法學會聯合主辦的“住宅建設用地使用權期限屆滿續(xù)期法律問題研究”研討會上持此種觀點.

③鄭云飛.建設用地使用權到期后的法律問題[D].中國社會科學院，2015，5.

④葉劍平，成立.對土地使用權續(xù)期問題的思考[J].專題，2016，5：33.

⑤王利明.物權法研究(下卷)[M].北京：中國人民大學出版社，2007：169-170.

⑥崔建遠.物權法[M].北京：中國人民大學出版社，2011：312.

⑦朱廣新.論住宅建設用地使用權自動續(xù)期及其體系效應[J].聚焦法律變革，2012，2.

⑧高圣平，楊旋.建設用地使用權期限屆滿后的法律后果[J].法學，2011(10)：109.

⑨葉劍平，成立.對土地使用權續(xù)期問題的思考[J].專題，2016，5：34.

[1]崔建遠.物權法[M].北京：中國人民大學出版社，2011：312.

[2]王利明.物權法研究(下卷)[M].北京：中國人民大學出版社，2007：169-170.

[3]鄭云飛.建設用地使用權到期后的法律問題[D].中國社會科學院，2015，5.

[4]朱廣新.論住宅建設用地使用權自動續(xù)期及其體系效應[J].聚焦法律變革，2012，2.

[5]高圣平，楊旋.建設用地使用權期限屆滿后的法律后果[J].法學，2011(10)：109.

[6]葉劍平，成立.對土地使用權續(xù)期問題的思考[J].專題，2016，5：34.

D923.2

A

2095-4379-(2016)33-0016-03

婁艷飛(1992-)，女，漢族，河南許昌人，中南財經政法大學民商法碩士。