●姜樹政

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立案登記制的實(shí)踐困境與司法因應(yīng)

●姜樹政

【內(nèi)容提要】 立案登記制實(shí)施以來(lái)，極大地方便了群眾訴訟，減輕了當(dāng)事人訴累，各類案件顯著增加。與此同時(shí)，立案登記制在實(shí)施過(guò)程中也遇到一些問(wèn)題，集中表現(xiàn)為誤讀立案登記制、濫用訴權(quán)和案件數(shù)量激增三重困境。立案登記制并非在立案時(shí)對(duì)案件不作審查，而是變實(shí)質(zhì)審查為形式審查。隨著案件的實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)由審判庭負(fù)責(zé)，立案階段的濫用訴權(quán)行為有增加趨勢(shì)。立案登記制實(shí)施以后，依法應(yīng)當(dāng)立案的案件均將得到立案處理，案件數(shù)量迅速增加。要解決立案登記制反映出來(lái)的三重困境，需要強(qiáng)化立案登記制釋明力度，建構(gòu)濫用訴權(quán)懲治機(jī)制，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制并完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】立案登記制 形式審查 濫用訴權(quán) 案多人少 多元化糾紛解決機(jī)制

一、立案登記制的三重困境

立案登記制在司法實(shí)踐中反映出來(lái)的問(wèn)題，雖然在各地法院有所不同，帶有一定的地方性，但通過(guò)歸納梳理可以發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題具有一些共性，總體而言，表現(xiàn)為誤讀立案登記制、濫用訴權(quán)和案件數(shù)量激增三重困境。

（一）“不再審查”的誤解

關(guān)于對(duì)立案登記制“不在審查”的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界、媒體和網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)過(guò)一些極端的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為，要取消現(xiàn)行立審分立制度；有的認(rèn)為。各級(jí)法院不應(yīng)再設(shè)立案庭，或者應(yīng)該把立案庭改成登記處；有的認(rèn)為，法院對(duì)起訴無(wú)需經(jīng)過(guò)任何審查，只要訴狀形式要件合格，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)體審理等等。①最高人民法院立案登記制改革課題組：《立案登記制改革問(wèn)題研究》，載《人民司法（應(yīng)用）》2015年第9期。以至于立案登記制實(shí)施以來(lái)，一些當(dāng)事人對(duì)這樣一項(xiàng)制度產(chǎn)生了認(rèn)識(shí)誤區(qū)，特別是對(duì)登記立案的范圍存在誤解，認(rèn)為只要向法院提出了立案，法院就必須登記立案，盲目地認(rèn)為所有起訴都能立案，把一些不具有可訴性、不屬于法院主管范圍的事由推向法院，要求法院“有案必立”，②李萬(wàn)祥：《徹底根除立案難》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2015年6月13日，第005版。耗費(fèi)了大量司法資源，也給立案工作造成了困擾。

（二）“濫用訴權(quán)”的存在

立案登記制實(shí)施以后，立案的“門檻”更低，不同的人抱著不同的心態(tài)、帶著不同的訴求走進(jìn)了法院，一些人誤以為法院是個(gè)可以“包打天下”的地方。③在某法院的一次開庭審理中，旁聽席上有一個(gè)旁聽人員違反了法庭紀(jì)律，法官當(dāng)場(chǎng)責(zé)令其退出庭審現(xiàn)場(chǎng)。然而，這個(gè)旁聽人員卻以此為由狀告法官侵犯其名譽(yù)權(quán)，還提出要向法官索賠1元錢作為“名譽(yù)損失費(fèi)”；還有人到法院起訴離婚，目的竟然是為了見到因鬧別扭而離家出走的妻子，等等。參見許輝：《對(duì)濫用訴權(quán)的行為說(shuō)“不”》，載《江西日?qǐng)?bào)》2015年6月18日，第B03版。上海浦東新區(qū)法院遇到一起訴訟，有當(dāng)事人來(lái)法院起訴演員趙薇要求其賠償精神損失費(fèi)，理由是認(rèn)為趙薇在電視中一直瞪他。參見張楓逸：《對(duì)“濫用訴權(quán)”必須說(shuō)不》，載《山西日?qǐng)?bào)》2015年6月23日，第C04版。有個(gè)別當(dāng)事人出于不合法的動(dòng)機(jī)和目的，在明知自己的請(qǐng)求缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)的情況下，仍利用法律賦予的訴訟權(quán)利，以合法形式進(jìn)行不正當(dāng)?shù)脑V訟，以期通過(guò)訴訟謀取不正當(dāng)利益或者損害他人利益，④張楓逸：《對(duì)“濫用訴權(quán)”必須說(shuō)不》，載《山西日?qǐng)?bào)》2015年6月23日，第C04版。各種“奇葩訴訟”隨之而來(lái)，虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為等濫用訴權(quán)行為的數(shù)量不斷增多。⑤高臻：《立案登記制對(duì)審判的影響及應(yīng)對(duì)》，載《江蘇法制報(bào)》2014年12月24日，第003版。濫用訴權(quán)增加了審判機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，損害了司法機(jī)關(guān)正常的立案秩序。

（三）“案件激增”的壓力

從最高人民法院發(fā)布的全國(guó)法院實(shí)施立案登記制改革一個(gè)月的情況看，2015年5月1日至5月31日，全國(guó)法院共登記立案113.27萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)29%，當(dāng)場(chǎng)登記立案率達(dá)90%。⑥許輝：《對(duì)濫用訴權(quán)的行為說(shuō)“不”》，載《江西日?qǐng)?bào)》2015年6月18日，第B03版。眾多涉及土地征收、房屋拆遷、企業(yè)改制、物業(yè)供暖等引發(fā)的群體性糾紛大量進(jìn)入法院，立案和審判的壓力進(jìn)一步增大。以民事案件為例，雖然2015年5月份同比增長(zhǎng)僅27.8%，但是，案件絕對(duì)數(shù)卻增長(zhǎng)了近20萬(wàn)件。⑦前引②。與此同時(shí)，因?qū)Α胺矤畋厥铡钡恼`讀誤解，許多當(dāng)事人不管自己符不符合立案的法定條件就要求法院立案，導(dǎo)致盲目打官司現(xiàn)象比較突出，無(wú)訴狀、無(wú)證據(jù)材料、無(wú)明確訴訟主體的“三無(wú)”當(dāng)事人增多，⑧前引⑤。法院受理的案件數(shù)量迅速增多，案多人少壓力更加明顯。

二、立案登記制的形式審查邏輯

立案審查制變?yōu)榱傅怯浿坪?，有觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)需經(jīng)過(guò)任何審查，當(dāng)事人之“訴”即可轉(zhuǎn)化為適合法院審理的案件，但此種觀點(diǎn)與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”的規(guī)定并不一致。雖然“登記”取代了“審查”，成為法院受理案件的新機(jī)制，但中央決定的表述是，人民法院受理的案件為“依法應(yīng)該受理的案件”，也就是說(shuō)，只有那些“依法應(yīng)該受理的案件”才可以通過(guò)登記成為法院的案件。如何將“依法應(yīng)該受理的案件”與“不該受理的案件”區(qū)別開來(lái)，顯然需要法院的職權(quán)審查。“有案必立、有訴必理”是要求法院立“應(yīng)立之案”，理“應(yīng)理之訴”，⑨許尚豪：《“立案登記制”后如何審查立案》，載《人民法院報(bào)》2014年12月24日，第005版。而非對(duì)所有案件一律作立案處理。

立案登記制是一種案件受理制度，指法院對(duì)當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對(duì)形式要件進(jìn)行核對(duì)。⑩前引⑥。立案登記制并非不作審查，而是變實(shí)質(zhì)審查為形式審查，旨在解決因非法律因素所導(dǎo)致的立案難現(xiàn)象，保障立案工作只服從法定標(biāo)準(zhǔn)，因此，立案依然需要嚴(yán)格遵守三大訴訟法對(duì)于管轄與起訴條件的相關(guān)規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于全面深化人民法院改革的意見》（法發(fā)［2015］3 號(hào)）從正反兩方面對(duì)于立案登記制作出了規(guī)定。一方面，對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案的情形進(jìn)行限定，如對(duì)于民事案件，對(duì)于“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織提起的民事訴訟，有明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)，屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄的”應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。該條款關(guān)鍵字在于“有”，這也意味著只要“有”這些形式要件就應(yīng)當(dāng)立案。同時(shí)，再次重申全面清理和廢止不符合法律規(guī)定的立案“土政策”。另一方面，為了便于人民法院立案部門的甄別，以“例外”的形式給出了負(fù)面清單，“違法起訴或者不符合法定起訴條件的；訴訟已經(jīng)終結(jié)的；涉及危害國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、危害國(guó)家安全、破壞國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、破壞國(guó)家宗教政策的；其他不屬于人民法院主管的所訴事項(xiàng)”四種情形，將不予登記立案。立案登記制與之前立案審查制的本質(zhì)區(qū)別正在于在法律允許的范圍內(nèi)，最大程度上保障群眾訴權(quán)。?舒銳：《立案登記制不意味著法院不再審查》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2015年4月18日，第002版，評(píng)論。

對(duì)當(dāng)事人起訴的審查程序，可以分為兩步。第一步，除法律規(guī)定的特別情形外，對(duì)當(dāng)事人的訴狀一律接受。起訴符合條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記，當(dāng)場(chǎng)不能判定的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，并出具注明收到日期的書面憑證，在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案。對(duì)于欠缺必要記載事項(xiàng)的起訴狀，應(yīng)當(dāng)以書面形式一次性全面告知補(bǔ)正。對(duì)經(jīng)告知當(dāng)事人拒不補(bǔ)正的，可以裁定不予受理或者不予立案。在這一階段，沒(méi)有諸如危害國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、危害國(guó)家安全、破壞國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、破壞國(guó)家宗教政策等不予登記立案的特殊情況，人民法院不得拒收當(dāng)事人的訴狀。第二步，在法律規(guī)定的期限內(nèi)登記立案并移交審判庭或者作出不予受理（不予立案）的裁定。審查的范圍包括：當(dāng)事人是否具有適格的訴訟主體資格；法院是否有管轄權(quán)；是否構(gòu)成重復(fù)訴訟等等，具體標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定執(zhí)行。對(duì)不符合法律規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)作出裁定；對(duì)符合要件的，予以登記立案并轉(zhuǎn)入審判庭審理；在規(guī)定期限內(nèi)無(wú)法判定的，先行立案。在這一階段，如果雙方當(dāng)事人愿意和解、調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人提供替代糾紛解決方式，包括第三方調(diào)解等。?前引①。在保障訴權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)立案登記制形式審查的恰當(dāng)理解與適用。

三、立案登記制的濫用訴權(quán)隱患

由于立案登記制的形式審查要求在立案階段更難發(fā)現(xiàn)虛假訴訟、惡意訴訟，違法訴訟在立案階段被發(fā)現(xiàn)的概率相對(duì)降低，部分當(dāng)事人可能因此獲得濫用訴權(quán)的僥幸心理。

從司法實(shí)踐來(lái)看，立案登記制實(shí)施后的確出現(xiàn)了濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。一些當(dāng)事人借助登記立案，在各地法院提起大量不符合立案條件的訴訟，嚴(yán)重干擾正常審判秩序，擠占有限的司法資源。對(duì)于一些不符合起訴條件、不屬于法院管轄的案件，有的起訴人在法院釋明之后仍然堅(jiān)持起訴；有的當(dāng)事人把一個(gè)行政行為的不同環(huán)節(jié)拆分后分別起訴；更極端的情況是，針對(duì)法院已作出不予受理裁定的案子，當(dāng)事人把起訴書文字順序進(jìn)行微調(diào)后，再次向法院提起訴訟。?前引②。社會(huì)成員基于個(gè)人之間的利益糾葛、對(duì)政府行為不滿提起的虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為相應(yīng)增多，?前引⑤。影響了立案登記制的實(shí)施效果。

濫用訴權(quán)會(huì)對(duì)司法和社會(huì)公正造成不利影響，渴望及時(shí)得到解決的糾紛，因?yàn)槟承E用訴權(quán)、漫天要價(jià)的案件而被拖延，不得不排期苦等；濫用訴權(quán)會(huì)給對(duì)方當(dāng)事人造成財(cái)產(chǎn)損失、時(shí)間拖延和精神上的損害，會(huì)對(duì)司法資源造成浪費(fèi)，損害司法公信。?陳穎婷：《濫用訴權(quán)：有理沒(méi)理先告一狀》，載《工人日?qǐng)?bào)》2014年2月22日，第006版。另外，隨著這些不符合立案條件的案件涌入法院立案部門，法院需要在大量本不屬于法院管轄的事務(wù)上，付出大量的人力物力，對(duì)訴訟進(jìn)行甄別的成本就會(huì)加大，進(jìn)而給法院帶來(lái)額外的工作壓力和負(fù)擔(dān)。

四、立案登記制的案件陡增后果

立案登記制首先要解決的是“立案難”問(wèn)題，從“立案難”產(chǎn)生原因看：一是由于“案多人少”的壓力，對(duì)一些屬于人民法院受理但面廣量大的糾紛不立案，或者拖延立案。在立案過(guò)程中審查過(guò)嚴(yán)、案件移轉(zhuǎn)遲緩、人為設(shè)置立案門檻，對(duì)證據(jù)進(jìn)行實(shí)體審查，反復(fù)要求補(bǔ)充材料等等。二是對(duì)涉及地方經(jīng)濟(jì)、政策性強(qiáng)的案件，一些法院受地方黨委政府干預(yù)不愿立案。對(duì)地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、招商引資、企業(yè)破產(chǎn)改制、征地拆遷等問(wèn)題引發(fā)的糾紛，既不受理，也不下達(dá)不予受理裁定書。有些地方黨委、政府還與法院聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)內(nèi)部文件，規(guī)定某些類型的案件不予立案，這種情形在行政訴訟中表現(xiàn)尤為突出。此外，對(duì)一些牽涉利益廣泛，一紙判決往往難以真正將維權(quán)者利益落到實(shí)處的案件，一些法院傾向于通過(guò)非訴訟方式化解，以取得更好的社會(huì)效果。但由于工作不到位、釋明不充分，致使當(dāng)事人產(chǎn)生“立案難”的質(zhì)疑。三是改革發(fā)展中涉眾型政策性訴求，如涉及復(fù)轉(zhuǎn)軍人要求落實(shí)身份待遇、國(guó)企職工安置、退職養(yǎng)老引發(fā)的糾紛，以及某些弱勢(shì)群體的權(quán)益訴求，因波及人數(shù)眾多，時(shí)間久遠(yuǎn)，政府短期內(nèi)難以解決，審判難以滿足其實(shí)際訴求，即便受理，也很難從根本上解決矛盾。四是對(duì)含有政治目的的起訴，從保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定考慮不予受理。?前引①。這些導(dǎo)致立案難的原因當(dāng)中，有些是由于案件本身不屬于人民法院管轄的范圍，有些則應(yīng)當(dāng)依法立案卻因種種原因沒(méi)有得到立案受理。立案登記制正是要使得那些依法應(yīng)當(dāng)立案，而因?yàn)橹T多非法律的原因沒(méi)有得到立案的案件，能夠及時(shí)得到立案受理，使得當(dāng)事人的權(quán)益能夠得到司法保障。

與此同時(shí)，立案登記制實(shí)施以后，除了對(duì)依法應(yīng)當(dāng)立案的案件要求必須立案外，對(duì)于立案材料不全或不符合立案條件的情形給出了救濟(jì)渠道。法院對(duì)于材料不符合形式要件的進(jìn)行一次性全面告知和補(bǔ)正，避免當(dāng)事人訴累。對(duì)于認(rèn)為不符合法律規(guī)定的，明確要求法院須依法作出裁決，給當(dāng)事人一個(gè)說(shuō)法，并使之行使上訴及申訴權(quán)有了法律憑證。這也意味著，法律對(duì)于立案工作的要求更加精細(xì)，立案需要更加規(guī)范，立案的工作難度和工作量也會(huì)隨之增加。立案登記制所帶來(lái)的案件增量、立案要求以及與之相對(duì)應(yīng)的工作量的增加，如果在司法資源不增加的前提下，如何保障這些增量案件得到妥善處理，?前引?。是各級(jí)法院面臨的艱巨任務(wù)。

五、人民法院如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

針對(duì)立案登記制反映出來(lái)的三重困難，我們有針對(duì)性的提出了因應(yīng)方案，這些方案既是對(duì)當(dāng)前立案登記制的實(shí)踐困境的回應(yīng)，又與司法改革緊密關(guān)聯(lián)，有助于將司法資源作為一個(gè)整體進(jìn)行整合與分配，從而提升司法資源的利用效率。

（一）強(qiáng)化立案登記制釋明力度

《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》明確指出，對(duì)于“違法起訴或者不符合法律規(guī)定的”等五種情形的起訴、自訴不予登記立案。對(duì)此，有關(guān)部門應(yīng)加大宣傳力度，消除公眾誤解，引導(dǎo)當(dāng)事人合理行使訴訟權(quán)利，避免濫用訴權(quán)，?前引④。占用其他當(dāng)事人依法維護(hù)自身合法權(quán)益的司法資源。

在部分群眾法律意識(shí)還有待提高的現(xiàn)實(shí)情況下，立案前對(duì)當(dāng)事人提起的訴訟仍有必要就訴訟風(fēng)險(xiǎn)、案件主管、管轄等問(wèn)題進(jìn)行提示、解釋，防止出現(xiàn)當(dāng)事人因?qū)Ψ刹涣私?，而到法院就不屬于法院管轄的案件?jiān)持要求訴訟解決，也要防止違背其真實(shí)意愿“被動(dòng)”立案，既增加了當(dāng)事人的訟累，也浪費(fèi)了司法資源。立案登記制施行后，做好立案前的釋明分流工作，借助此環(huán)節(jié)分流出不應(yīng)進(jìn)入訴訟的糾紛。釋明應(yīng)以當(dāng)事人堅(jiān)持起訴為界限，防止“不立不裁”現(xiàn)象借道釋明提示再次出現(xiàn)。?李益松、李志平：《立案登記制的影響與應(yīng)對(duì)措施》，載《人民法院報(bào)》2015年3月25日，第008版。這就需要對(duì)于立案登記制的制度內(nèi)涵和具體要求，加大宣傳力度，消除公眾誤解，引導(dǎo)當(dāng)事人更加正確理解立案要求并合理行使訴訟權(quán)利。

（二）建構(gòu)濫用訴權(quán)懲治機(jī)制

實(shí)施立案登記制，既要保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，也要防止訴權(quán)被濫用。當(dāng)前，公眾行使訴權(quán)更加便捷，但決不能隨便。否則，不僅法院、法官將不堪重負(fù)，司法的威信也會(huì)大打折扣。而且，濫用訴權(quán)的現(xiàn)象如果蔓延開來(lái)，每一個(gè)人都可能成為惡意訴訟的對(duì)象，甚至成為受害者。從以往司法實(shí)踐來(lái)看，各地司法機(jī)關(guān)在懲治濫用訴權(quán)時(shí)往往遭遇“無(wú)法可依”和“執(zhí)法不一”的尷尬。對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等濫用訴權(quán)行為，亟待通過(guò)明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，?前引④。進(jìn)行有效懲治。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》在確定立案登記制的同時(shí)，明確要求盡快建立惡意訴訟、無(wú)理纏訟懲處機(jī)制。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》提出制裁違法濫訴、健全多元化糾紛解決機(jī)制、建立完善庭前準(zhǔn)備程序等多項(xiàng)舉措。在防止不端者濫用制度、徒增各方訴累的同時(shí)，提出了提高糾紛化解效率的解決方案。(21)前引?。因此，在立案過(guò)程中，應(yīng)著重做好訴訟誠(chéng)信的宣傳和提示工作，警示潛在惡意訴訟當(dāng)事人。同時(shí)試點(diǎn)探索惡意訴訟懲治機(jī)制，包括建立法院主導(dǎo)的惡意訴訟處罰措施和訴訟相對(duì)人提起的惡意訴訟損害賠償機(jī)制，構(gòu)建針對(duì)惡意訴訟、無(wú)理纏訟的警示、發(fā)現(xiàn)、懲處、賠付機(jī)制，加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治力度，(22)前引?。從而保障立案登記制的順利實(shí)施。

（三）構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制并完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制

針對(duì)立案登記制實(shí)施后案件數(shù)量劇增問(wèn)題，解決的思路主要有兩條，一是在降低案件的數(shù)量層面下功夫，二是在提高化解案件的效率層面下功夫。前者強(qiáng)調(diào)的是案件數(shù)量，后者側(cè)重的是案件質(zhì)量。

1.構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定了多種簡(jiǎn)便快速解紛程序供當(dāng)事人選擇，包括小額訴訟程序、速裁程序以及先行調(diào)解程序，但由于種種現(xiàn)實(shí)原因，以上便宜程序使用的效果都不理想，其中的先行調(diào)解程序基本被束之高閣。立案登記制實(shí)施后，大量糾紛涌入法院，在司法資源短時(shí)期內(nèi)難以同向增加的情況下，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)案件合理分流，既是保障訴權(quán)的需要，也是避免案件積壓的需要?？梢栽诳偨Y(jié)各地法院多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)立案登記制后的司法國(guó)情，作出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

一是建構(gòu)常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立經(jīng)常性工作聯(lián)系和溝通機(jī)制，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮銜接機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)部門的統(tǒng)攬協(xié)調(diào)作用，切實(shí)加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解與仲裁機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)的銜接互動(dòng)和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、司法主導(dǎo)的思路，督促相關(guān)部門嚴(yán)格依照各自職能積極主動(dòng)參與，制定解決糾紛的工作規(guī)程，完善職責(zé)明確、規(guī)范有序的工作體系。加強(qiáng)對(duì)銜接機(jī)制的管理考核，定期對(duì)銜接機(jī)制運(yùn)行態(tài)勢(shì)進(jìn)行分析，綜合評(píng)判各類矛盾糾紛的調(diào)處質(zhì)效，對(duì)于不處理、不及時(shí)處理糾紛的各種行為納入問(wèn)責(zé)范圍，增強(qiáng)基層調(diào)解組織和職能部門參與化解矛盾糾紛的責(zé)任感。二是建構(gòu)健全的服務(wù)平臺(tái)。在法院設(shè)立訴調(diào)對(duì)接中心，搭建起集訴前引導(dǎo)、案件速裁、委托和邀請(qǐng)調(diào)解、司法確認(rèn)等功能于一體的訴訟與非訴訟銜接機(jī)制工作平臺(tái)，負(fù)責(zé)與相關(guān)調(diào)解組織的對(duì)接和協(xié)調(diào)。重點(diǎn)加強(qiáng)與專業(yè)性、行業(yè)性組織的協(xié)作，指導(dǎo)他們建立健全專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織，不斷提高專業(yè)化調(diào)解工作水平。充實(shí)壯大人民調(diào)解員隊(duì)伍，聯(lián)合有關(guān)行政部門、企事業(yè)單位、行業(yè)調(diào)解組織，根據(jù)區(qū)域、行業(yè)、糾紛類型建立專門的調(diào)解人員信息庫(kù)，編寫特邀調(diào)解組織和調(diào)解員名冊(cè)，建立法院專職調(diào)解員、律師調(diào)解員和調(diào)解志愿者隊(duì)伍，鼓勵(lì)退休法官、律師及熱心調(diào)解工作的社會(huì)人員義務(wù)從事調(diào)解工作。三是建構(gòu)完善的工作程序。對(duì)人民調(diào)解、社會(huì)組織調(diào)解等非訴訟解決機(jī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、工作程序、工作責(zé)任等做出明確規(guī)范。明確各化解糾紛主體的分工和責(zé)任，不斷細(xì)化和明確案件分流轉(zhuǎn)辦、委托和邀請(qǐng)調(diào)解、訴前及立案調(diào)解、司法確認(rèn)的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，確保各糾紛解決主體之間在工作規(guī)程、訴調(diào)效力、信息資料、案例資源等方面的“無(wú)縫對(duì)接”。建立糾紛類型化調(diào)解機(jī)制，針對(duì)交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議等多發(fā)、頻發(fā)的糾紛，在相關(guān)職能部門、法院之間建立相對(duì)固定的對(duì)接關(guān)系，對(duì)不同的案件類型設(shè)置不同的處理流程、化解方法和銜接程序，提高同類案件的辦理效率。

2.完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制

對(duì)于司法改革過(guò)程中遇到的難題，需要通過(guò)深化改革來(lái)加以解決。一是通過(guò)人員分類管理制度改革，提高司法資源的利用效率。中央將建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理制度作為此次深化司法體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，法院在進(jìn)行人員分類管理制度改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化資源配置，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，突出審判執(zhí)行部門的中心地位，真正把法官安排到審判執(zhí)行崗位，讓有限的司法資源在審判一線得到最有效利用。同時(shí)，通過(guò)人員分類管理制度改革，厘清法官的工作職責(zé)，為法官配備適當(dāng)?shù)膶徟休o助人員，讓法官只負(fù)責(zé)庭審和裁判，盡量減輕法官的事務(wù)性工作。這種從內(nèi)部大幅增加辦案力量和提高審判效率的改革，無(wú)疑可以有效緩解“案多人少”矛盾。二是通過(guò)審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革，明確法官的辦案角色。廢除不符合司法規(guī)律的案件審簽制度，建立以獨(dú)任法官或者合議庭為主體的案件審理工作機(jī)制，賦予法官辦案主體地位，建立起權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，做到讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)。一方面，獨(dú)任法官和合議庭對(duì)其審理的案件依法獨(dú)立行使審判權(quán)，直接簽發(fā)裁判文書，不再提交院庭長(zhǎng)審簽，大幅提高辦案效率；另一方面，院庭長(zhǎng)不再審簽其未參與審理案件的裁判文書，可以騰出大量精力到審判一線親自審理案件，既可以解決以往資深法官“隱形流失”的問(wèn)題，又可以充實(shí)一線辦案力量。三是通過(guò)法官職業(yè)保障制度改革，解決法官的后顧之憂。要建立和健全法官職業(yè)保障制度，具體包括：落實(shí)法官法的規(guī)定，建立與法官職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的法官薪酬制度。重申職業(yè)權(quán)力保障，法官非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；法官辦案中的職務(wù)行為，除違法違紀(jì)違反職業(yè)道德外，不受指控；法官非因違法審判造成錯(cuò)誤裁判的，不受法律責(zé)任追究。建立防止不當(dāng)干預(yù)案件機(jī)制，完善法官申訴控告制度，健全法官合法權(quán)益受到侵害的保障救濟(jì)機(jī)制和不實(shí)舉報(bào)澄清機(jī)制。加大打擊擾亂法庭紀(jì)律、偽造訴訟證據(jù)的行為，對(duì)謾罵、侮辱法官的言行進(jìn)行法律規(guī)制。上述職業(yè)保障措施將會(huì)增強(qiáng)法官的職業(yè)尊榮感，激發(fā)其辦案積極性，(23)有助于化解“案多人少”矛盾。

（作者單位：濰坊市中級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：山瑩