石紅明

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山西森林公安勇?lián)謽I(yè)行政執(zhí)法重任

石紅明

林業(yè)綜合行政執(zhí)法是深化林業(yè)行政管理體制的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府、法制林業(yè)的主要載體之一。山西省省直森林公安機(jī)關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)家林業(yè)局深化林業(yè)行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)林業(yè)行政綜合執(zhí)法的必然結(jié)果。全省在推行以森林公安為主的林業(yè)行政處罰體系過程中，歷經(jīng)了林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)探索、推進(jìn)和確立森林公安機(jī)關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)三個(gè)階段。

一、林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)探索階段

2003年10月14日，國(guó)家林業(yè)局為了貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》精神，創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制，探索和積累林業(yè)綜合行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，制定了《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于實(shí)行林業(yè)綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)方案》（林策發(fā)〔2003〕179號(hào)），決定選擇河北、山西、遼寧、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、貴州、云南、重慶等11個(gè)省、直轄市的21個(gè)縣和縣級(jí)單位，開展林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。要求采取三種形式進(jìn)行：第一種是根據(jù)實(shí)際情況組建林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)（單位）不再承擔(dān)查處林業(yè)行政案件職責(zé)；第二種是以森林公安隊(duì)伍為主組建林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)（單位）不再承擔(dān)查處林業(yè)行政案件職責(zé)；第三種是以資源林政執(zhí)法隊(duì)伍為主組建林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)（單位）不再承擔(dān)查處林業(yè)行政案件職責(zé)。每個(gè)試點(diǎn)單位只能采取一種試點(diǎn)形式。無論采取哪種試點(diǎn)形式，查處林業(yè)行政案件的職責(zé)都必須交由林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，但在依法做出林業(yè)行政處罰決定時(shí)，處罰主體必須符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。在第一批試點(diǎn)中，山西省有兩個(gè)單位分別參加第一種形式和第二種形式的試點(diǎn)。其中，在沁縣試點(diǎn)以資源林政執(zhí)法隊(duì)伍為主，組成（合并）一支林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，其他單位（機(jī)構(gòu)）不再行使行政處罰權(quán)（采取包括森林公安機(jī)關(guān)）；在中條山森林經(jīng)營(yíng)局以森林公安隊(duì)伍為主，把其他單位（機(jī)構(gòu)）行使的行政處罰權(quán)集中歸森林公安機(jī)關(guān)行使的模式。

二、推進(jìn)以森林公安為主的綜合執(zhí)法階段

2005年，國(guó)家林業(yè)局又在27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的142個(gè)縣級(jí)單位（包括第一批的20個(gè)試點(diǎn)單位）繼續(xù)開展第二批林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作。試點(diǎn)原則上仍以第一次確定的三種形式進(jìn)行。山西省由原來的2個(gè)試點(diǎn)單位擴(kuò)大為7個(gè)，其中：省林業(yè)廳直屬的中條山、呂梁山、太岳山3個(gè)國(guó)有林管理局是以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)單位；長(zhǎng)治市沁縣等4個(gè)縣林業(yè)局是以資源林政隊(duì)伍為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)單位。在試點(diǎn)的過程中，沁縣林業(yè)局又自行要求改為以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)單位。

以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，得到了上級(jí)的充分肯定和認(rèn)可。因此，山西省林業(yè)廳為了進(jìn)一步發(fā)揮森林公安機(jī)關(guān)在林業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)中的重要作用，推進(jìn)以森林公安為主的綜合執(zhí)法，于2006年3月3日印發(fā)了《關(guān)于明確全省林業(yè)行政處罰案件管理職能的通知》（晉林人發(fā)〔2006〕12號(hào)），決定全省林業(yè)行政處罰案件由省森林公安局統(tǒng)一管理，接待全省范圍內(nèi)單位和個(gè)人對(duì)林業(yè)案件的舉報(bào)，對(duì)全省林業(yè)行政處罰案件管理歸檔工作的指導(dǎo)和管理，對(duì)全省林業(yè)行政處罰案件統(tǒng)計(jì)分析匯總上報(bào)，對(duì)全省有重大影響的、上級(jí)交辦的重大林業(yè)行政處罰案件進(jìn)行督查、督辦。

2010年5月28日，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于開展林業(yè)綜合行政執(zhí)法示范點(diǎn)建設(shè)的通知》（林策發(fā)〔2010〕103號(hào)）要求，在第三批試點(diǎn)中，省林業(yè)廳根據(jù)本省的實(shí)際情況，在省直林區(qū)及壺關(guān)縣、沁縣等試點(diǎn)縣全部采用了以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法示范點(diǎn)活動(dòng)。

通過實(shí)行林業(yè)行政綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，整合了執(zhí)法機(jī)構(gòu)，初步解決了“多頭執(zhí)法”問題；優(yōu)化了執(zhí)法隊(duì)伍，提高了執(zhí)法效率；完善了執(zhí)法制度，規(guī)范了執(zhí)法行為；探索了執(zhí)法新機(jī)制，初步建立了執(zhí)法監(jiān)督體系；發(fā)揮了示范作用，促進(jìn)了全省林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的開展，為全省林業(yè)行政執(zhí)法體制的改革提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法，在全省取得了明顯的成效并為工作帶來了新的變化：一是解決了委托執(zhí)法的種種弊端。森林公安機(jī)關(guān)作為林業(yè)主管部門直屬的行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是林業(yè)主管部門的一個(gè)業(yè)務(wù)單位，森林公安機(jī)關(guān)以林業(yè)主管部門的名義辦理林業(yè)行政案件無須專門委托，由其所屬林業(yè)主管部門明確業(yè)務(wù)分工即可。國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《關(guān)于森林公安機(jī)關(guān)查處林業(yè)行政案件有關(guān)問題的通知》，可以理解為就是對(duì)森林公安機(jī)關(guān)依法辦理林業(yè)行政案件的內(nèi)部業(yè)務(wù)分工。二是消除了部門之間的扯皮、推諉現(xiàn)象。試點(diǎn)之前，多支林業(yè)行政執(zhí)法部門，曾因案件辦理難度大，相互推諉、扯皮，延誤了戰(zhàn)機(jī)，致使多起案件不能夠及時(shí)查處，導(dǎo)致案件查處率低，變相放縱了違法，失信于民。試點(diǎn)后，整合了執(zhí)法機(jī)構(gòu)，初步解決了“多頭執(zhí)法”問題，權(quán)力集中，責(zé)任明確，辦案效率大幅度提高。三是避免了部門之間爭(zhēng)案、搶案現(xiàn)象。多年來，由于經(jīng)費(fèi)不足的困難，導(dǎo)致林業(yè)行政執(zhí)法部門之間利用職務(wù)之便，為本系統(tǒng)、本行業(yè)搞創(chuàng)收，由此引發(fā)爭(zhēng)案搶案的現(xiàn)象屢禁不止，有利的案件爭(zhēng)著辦，無利的案件互相推，在社會(huì)上造成極為惡劣的影響。試點(diǎn)之后，林業(yè)行政執(zhí)法以森林公安為主，優(yōu)化了執(zhí)法隊(duì)伍，提高了執(zhí)法效率，有限的辦案費(fèi)用也可以集中使用，避免了多部門執(zhí)法帶來了負(fù)面效應(yīng)。四是案件質(zhì)量明顯提高。由于森林公安是一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明的隊(duì)伍，有完善的執(zhí)法制度，規(guī)范的執(zhí)法行為。森林公安查處案件，由于程序合法，處罰適當(dāng)，多年來無一起冤假錯(cuò)案，無一起因處罰不當(dāng)引起的行政訴訟。五是加大了林業(yè)行政案件的查處力度。試點(diǎn)以前由于多個(gè)執(zhí)法部門查處，強(qiáng)制措施不到位，使案件不能得到及時(shí)查處。在以森林公安為主的試點(diǎn)單位，由于森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督體系健全，防范、控制、發(fā)現(xiàn)、打擊能力強(qiáng)，有力地扭轉(zhuǎn)了非法占用林地和種苗案件查處難的被動(dòng)局面。六是林業(yè)行風(fēng)建設(shè)受到好評(píng)，扭轉(zhuǎn)了以前多頭執(zhí)法給林業(yè)行風(fēng)形象造成的負(fù)面影響。林業(yè)執(zhí)法工作受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和大力支持，95%以上的群眾認(rèn)為試點(diǎn)工作模式正規(guī)，維護(hù)了森林公安在林區(qū)群眾中的形象，提高了森林公安的威望，隊(duì)伍形象得到了改觀，執(zhí)法績(jī)效得到了體現(xiàn)，更有利于保護(hù)森林資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。七是森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)法為民的形象得到了體現(xiàn)。不僅提高了行政效能，避免了交叉執(zhí)法引起的民怨，而且還避免了執(zhí)法中的相互撞車，避免了重復(fù)處罰引發(fā)的民憤。統(tǒng)一執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)在于：既不讓違法者鉆空子，又體現(xiàn)了依法辦案的嚴(yán)肅性，工作成效和社會(huì)效果雙豐收，同時(shí)也擴(kuò)大了森林公安隊(duì)伍的社會(huì)上影響，樹立起了執(zhí)法者的良好形象。

三、確立省直森林公安機(jī)關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)

2015年2月15日，山西省林業(yè)廳在《關(guān)于全面加強(qiáng)法治林業(yè)建設(shè)的意見》（晉林法發(fā)〔2015〕15號(hào)）中指出“以森林公安為主體的執(zhí)法隊(duì)伍基本建立，林業(yè)行政執(zhí)法日趨規(guī)范”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“穩(wěn)步推進(jìn)林業(yè)綜合執(zhí)法。堅(jiān)持‘精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能’和政策制定職能與監(jiān)督處罰職能、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開原則，整合林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，建立責(zé)權(quán)明確、相互協(xié)作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法機(jī)制，完善以森林公安為主，資源管理、野生動(dòng)物保護(hù)、林木種苗、森防檢疫等相關(guān)部門積極配合的林業(yè)綜合執(zhí)法體系，明確森林公安與各相關(guān)部門的職責(zé)，充分發(fā)揮森林公安機(jī)關(guān)依法查處林業(yè)行政處罰案件、涉林治安案件及破壞森林資源和野生動(dòng)物資源刑事案件的職能作用，提高林業(yè)執(zhí)法效率與執(zhí)法水平。做好林業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有序推進(jìn)林業(yè)綜合執(zhí)法?！睆亩_立了“完善以森林公安為主，資源管理、野生動(dòng)物保護(hù)、林木種苗、森防檢疫等相關(guān)部門積極配合的林業(yè)綜合執(zhí)法體系”，保證了中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)和省委、省政府依法治省、依法行政的戰(zhàn)略部署，在全省林業(yè)系統(tǒng)的全面貫徹落實(shí)，也為省直森林公安機(jī)關(guān)集中行使林業(yè)行政案件處罰權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

為了深化林業(yè)行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)林業(yè)行政綜合執(zhí)法，山西省林業(yè)廳于2016年1月18日印發(fā)了《關(guān)于省直森林公安機(jī)關(guān)集中行使處罰權(quán)有關(guān)問題的通知》（晉林法發(fā)〔2015〕114號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），決定“依法由省林業(yè)廳行使的林業(yè)行政處罰權(quán)全部由省直森林公安機(jī)關(guān)集中行使。廳機(jī)關(guān)各職能業(yè)務(wù)處室和廳直具有行政職能的單位，不再行使林業(yè)行政處罰權(quán)。”《通知》要求：省直森林公安機(jī)關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)以后，廳機(jī)關(guān)各職能業(yè)務(wù)處室和廳直具有行政職能的單位，應(yīng)當(dāng)通過行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督、行政檢查等行政行為，切實(shí)履行行政監(jiān)管法定職責(zé)，并在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，為省直森林公安機(jī)關(guān)辦理行政處罰案件及時(shí)提供行政確認(rèn)、技術(shù)認(rèn)定、信息服務(wù)等支持。廳機(jī)關(guān)各職能業(yè)務(wù)處室和廳直具有行政職能的單位在接受群眾來信來訪、上級(jí)交辦、下級(jí)報(bào)請(qǐng)?zhí)幚砗凸ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)的違法行為，按照有案必接的原則，實(shí)行首接責(zé)任制。對(duì)屬于本處室(單位)依法行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督、行政檢查等行政職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行職責(zé)，并及時(shí)確認(rèn)行為性質(zhì)。對(duì)違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰的，經(jīng)本處室(單位)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，及時(shí)書面移交省森林公安局?！锻ㄖ分幸惨笫≈鄙止矙C(jī)關(guān)建立健全林業(yè)案件舉報(bào)系統(tǒng)，向社會(huì)公布舉報(bào)方式。凡發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)、控告、移送、上級(jí)交辦、主動(dòng)交代等違反林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的案件或線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理。對(duì)認(rèn)為需要給予林業(yè)行政處罰的，在七日內(nèi)予以立案；對(duì)認(rèn)為不需要給予林業(yè)行政處罰的，不予立案。涉及行政許可、行政確認(rèn)等行政管理事項(xiàng)的，應(yīng)書面移交有關(guān)處室、單位處理。同時(shí)，《通知》中還進(jìn)一步明確了對(duì)森林公安機(jī)關(guān)集中辦理林業(yè)行政處罰案件的立案審查、審核審批、公示公開、重大案件報(bào)備、罰沒財(cái)物管理、法律文書管理和監(jiān)督檢查等制度，使林業(yè)行政處罰案件的辦理程序更加規(guī)范。

2016年伊始，隨著省直森林公安機(jī)關(guān)集中行使處罰權(quán)的落實(shí)，全省的林業(yè)綜合行政執(zhí)法工作又有了新的突破，省直森林公安機(jī)關(guān)將肩負(fù)林業(yè)行政處罰的全部重任。

（責(zé)任編輯劉允杰）

作者單位（山西省森林公安局）