●張傳毅

環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展與問(wèn)題

●張傳毅

【內(nèi)容提要】 環(huán)境民事公益訴訟適用一般民事訴訟的訴訟規(guī)則，但因?yàn)槠湫再|(zhì)上是保護(hù)環(huán)境公共利益，故而在當(dāng)事人身份、訴訟程序、審理規(guī)則、裁判規(guī)則等方面都具有不同于普通民事訴訟的特殊規(guī)則。我國(guó)環(huán)境民事環(huán)境公益訴訟發(fā)展迅速，已經(jīng)成為公益訴訟的突破口，但還存在社會(huì)組織提起公益訴訟的動(dòng)力不足、污染的后果及修復(fù)、治理費(fèi)用難以準(zhǔn)確判定、賠償款項(xiàng)的管理和使用存在較大困難等問(wèn)題。

環(huán)境 民事公益訴訟 規(guī)則

我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟是指特定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起的民事訴訟。近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟從無(wú)到有，制度逐漸健全，能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體日益增多，起訴的門檻逐漸降低，相關(guān)配套制度也逐步建立，環(huán)境民事環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為公益訴訟的突破口，為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)提供了一條新途徑。

一、環(huán)境民事公益訴訟法律制度的發(fā)展

在法律正式規(guī)定之前，我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)零星出現(xiàn)，一些環(huán)保組織、環(huán)境監(jiān)管部門以及個(gè)人先后向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，但這些探索并無(wú)明確的法律依據(jù)，有些案件法院受理并作出了判決，還有大量環(huán)境公益起訴未獲法院受理。環(huán)境民事公益訴訟制度最早規(guī)定在2012年修訂的民事訴訟法第55條。2014年修訂后的環(huán)境保護(hù)法第58條對(duì)可以提起公益訴訟的社會(huì)組織所具備的條件進(jìn)行了規(guī)定。2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)）對(duì)環(huán)境公益訴訟受理、審理和裁判進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，將民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法的原則性規(guī)定落實(shí)為具體可操作的制度。2015年1月30日，最高法院發(fā)布民事訴訟法司法解釋，該解釋第284條至第291條對(duì)民事公益訴訟作出了具體規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容與環(huán)境民事公益訴訟司法解釋基本一致，只是適用范圍不僅包括環(huán)境民事公益訴訟，還可以適用于其他民事公益訴訟，如，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)民事公益訴訟等。2015年2月9日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2015〕12號(hào)）第18條規(guī)定：“本解釋適用于審理因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害的民事案件，但法律和司法解釋對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件另有規(guī)定的除外?！备鶕?jù)上述規(guī)定，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋未規(guī)定的，環(huán)境侵權(quán)司法解釋的相關(guān)規(guī)定可以適用于環(huán)境民事公益訴訟。

2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布決定，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。

依據(jù)上述規(guī)定，能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的主體包括法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，以及全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的試點(diǎn)檢察院。根據(jù)司法解釋的規(guī)定，能提起環(huán)境民事公益訴訟的組織包括在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織。實(shí)踐中也有行政機(jī)關(guān)，例如環(huán)保局，提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，但現(xiàn)有法律規(guī)定并未賦予其提起公益訴訟的資格。

對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定的“海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，是否為公益訴訟，實(shí)踐中還存在較大爭(zhēng)議，有的認(rèn)為該規(guī)定并非公益訴訟而是一般的侵權(quán)訴訟。

二、當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)

環(huán)境民事公益訴訟作為一種新的訴訟類型，實(shí)踐探索早于法律規(guī)定，在立法規(guī)定之前有些組織和個(gè)人已經(jīng)嘗試向法院起訴，部分法院也嘗試受理并作出裁判。最近幾年，隨著立法和司法實(shí)踐的發(fā)展，環(huán)境民事公益訴訟開(kāi)始形成制度雛形，呈現(xiàn)出不同于一般民事訴訟的顯著特點(diǎn)。

一是案件數(shù)量不多，但社會(huì)影響較大。2015年全國(guó)環(huán)境民事公益訴訟在40件左右，案件數(shù)量并不多，但是幾乎每一個(gè)案件都可能引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，有些案件還產(chǎn)生比較大的社會(huì)影響。例如，2015年綠發(fā)會(huì)提起的騰格里沙漠環(huán)境污染案、保護(hù)馬固不可移動(dòng)文物案以及中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的大氣污染公益訴訟第一案等，在立案之初就引發(fā)廣泛社會(huì)關(guān)注。再如，最高人民法院組織的“2015年推動(dòng)法治進(jìn)程十大訴訟”中，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家公司環(huán)境污染公益訴訟案入選。

二是適用民事訴訟規(guī)則，但有很多不同。環(huán)境民事公益訴訟規(guī)定在民事訴訟法中，因此具有一般民事訴訟的特點(diǎn)，適用民事訴訟的規(guī)則。但是，民事訴訟法從體例上就是私益訴訟，很多規(guī)則不宜直接適用于公益訴訟，因此，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織提起民事公益訴訟很多情況下適用特殊規(guī)則。例如，在原告資格、判決方式、訴訟請(qǐng)求、裁判執(zhí)行等方面，有很多不同于一般民事訴訟的特點(diǎn)。

三是具有公益性、預(yù)防性和恢復(fù)性等特點(diǎn)。環(huán)境民事公益訴訟的起訴人不是因?yàn)樽约旱沫h(huán)境權(quán)益遭受侵害，而是因?yàn)榄h(huán)境公益受到損害或有遭受損害的威脅時(shí)，向法院提起訴訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的，故具有公益性這一顯著特點(diǎn)。環(huán)境的損害往往具有不可逆性，新修改的環(huán)保法確立了預(yù)防為主原則。因此，環(huán)境民事公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷存在有可能危害環(huán)境公共利益的行為，就可以向法院提起訴訟，因此具有預(yù)防性特點(diǎn)。同時(shí)，環(huán)境民事公益訴訟的主要目的不是為了懲罰污染者，而是恢復(fù)受到污染損害的環(huán)境，因此特別強(qiáng)調(diào)通過(guò)判決污染者清理污染、補(bǔ)種補(bǔ)栽、承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用等方式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和生態(tài)平衡，因而具有恢復(fù)性司法的特點(diǎn)。

三、環(huán)境民事公益訴訟的特殊制度和規(guī)則

基于環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)，為更好地維護(hù)環(huán)境公共利益，法律、法規(guī)和司法解釋以及相關(guān)規(guī)定在構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟中，建立了一套獨(dú)具特色的制度和規(guī)則。

一是特殊的原告。環(huán)境民事公益訴訟的原告具有以下幾方面的特殊性：1.原告與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系。民事訴訟法第119條規(guī)定，原告與案件有直接利害關(guān)系，換句話說(shuō)，原告要求保護(hù)的是自己的法律上的利益，其起訴才能符合受理?xiàng)l件。而環(huán)境公益訴訟的提起者，社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)等，其目的是為了保護(hù)公共利益，與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系。2.原告的身份有特殊限制。根據(jù)法律規(guī)定，公民、法人和其他組織一般都能作為原告起訴，但普通公民個(gè)人現(xiàn)階段還不能提起民事公益訴訟；符合環(huán)保法第58條和司法解釋規(guī)定條件的社會(huì)組織才能提起環(huán)境民事公益訴訟。這些條件包括：登記（設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等）+業(yè)務(wù)年限（5年以上）+無(wú)違法記錄（行政處罰和刑事處罰）+相關(guān)（專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，根據(jù)社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍來(lái)判斷）。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟現(xiàn)階段也僅限于在試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展。3.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的稱謂不是原告，而是公益訴訟人。

二是特殊的審前程序。環(huán)境民事公益訴訟作為一類特殊的訴訟，為統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，確保案件的訴訟效果，工作中有一些特殊要求。1.檢察機(jī)關(guān)的督促程序。檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。2.起訴的層報(bào)程序。根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》的要求，試點(diǎn)期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)先行層報(bào)最高人民檢察院審查批準(zhǔn)。3.立案庭與環(huán)境資源審判部門共同審查受理。環(huán)境民事公益訴訟案件的受理審查工作由立案庭和環(huán)境資源審判部門共同負(fù)責(zé)，環(huán)境資源審判部門具體負(fù)責(zé)審查原告是否符合法律和司法解釋規(guī)定的條件。4.案件受理情況的報(bào)告制度。環(huán)境民事公益訴訟案件多數(shù)具有重大社會(huì)影響，應(yīng)當(dāng)按照重大案件報(bào)告制度逐級(jí)上報(bào)。5.起訴的釋明制度。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第9條規(guī)定：“人民法院認(rèn)為原告提出的訴訟請(qǐng)求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求?！?.受理公告制度。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第10條規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，并公告案件受理情況。”7.向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)告知制度。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第12條規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門?！?/p>

三是特殊的審理規(guī)則。環(huán)境民事公益訴訟的特殊審理規(guī)則主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.支持訴訟制度。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第11條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第15條的規(guī)定，可以通過(guò)提供法律咨詢、提交書面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！?.不允許被告反訴。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第17條規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告以反訴方式提出訴訟請(qǐng)求的，人民法院不予受理?！?.調(diào)解協(xié)議的公告、公開(kāi)。民事案件審理中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議一般不予公開(kāi)，但環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第25條第1款規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。”第25條第3款規(guī)定：“調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請(qǐng)求、案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！?.嚴(yán)格的撤訴審查。首先是撤訴的截止期限和一般民事案件不同。民事訴訟法第145條規(guī)定：“宣判前，原告申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！倍h(huán)境民事公益訴訟司法解釋第27條規(guī)定：“法庭辯論終結(jié)后，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院不予準(zhǔn)許，但本解釋第26條規(guī)定的情形除外。”其次，不準(zhǔn)許自行和解撤訴。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋規(guī)定，當(dāng)事人以達(dá)成和解協(xié)議為由申請(qǐng)撤訴的，不予準(zhǔn)許。

四是特殊的案件事實(shí)查明規(guī)則。環(huán)境民事公益訴訟在查明案件事實(shí)方面有以下特殊規(guī)則：1.有利于原告的事實(shí)推定。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第13條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況等環(huán)境信息，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)持有或者有證據(jù)證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關(guān)事實(shí)不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立。”2.當(dāng)事人自認(rèn)的限制。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第16條規(guī)定：“原告在訴訟過(guò)程中承認(rèn)的對(duì)己方不利的事實(shí)和認(rèn)可的證據(jù)，人民法院認(rèn)為損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)。”3.法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)、委托鑒定。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第14條規(guī)定：“對(duì)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件需要的證據(jù)，人民法院認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。對(duì)于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會(huì)公共利益所必要的專門性問(wèn)題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定?！?.專家輔助查明案件事實(shí)制度。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第15條規(guī)定：“當(dāng)事人申請(qǐng)通知有專門知識(shí)的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見(jiàn)或者就因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失等專門性問(wèn)題提出意見(jiàn)的，人民法院可以準(zhǔn)許。前款規(guī)定的專家意見(jiàn)經(jīng)質(zhì)證，可以作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)?！?/p>

五是特殊的污染責(zé)任確定規(guī)則。民事公益訴訟的污染者應(yīng)按照《侵權(quán)責(zé)任法》等法律規(guī)定承擔(dān)預(yù)防性、恢復(fù)性、賠償性和人格補(bǔ)償責(zé)任，但也有一些特殊規(guī)則：1.獨(dú)特的責(zé)任方式。作為特殊的訴訟類型，環(huán)境民事公益訴訟在確定污染者承擔(dān)責(zé)任的方式方面有一些特殊規(guī)定，例如，原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無(wú)法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式，費(fèi)用由被告承擔(dān)。2.間接損失予以賠償。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第21條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！?.特定情況下法院對(duì)污染者責(zé)任大小可以酌定。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第23條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見(jiàn)、專家意見(jiàn)等，予以合理確定?！?/p>

六是特殊的費(fèi)用承擔(dān)規(guī)則。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.檢察機(jī)關(guān)免交訴訟費(fèi)、社會(huì)組織可以申請(qǐng)緩交訴訟費(fèi)。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案的規(guī)定，提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)免交訴訟費(fèi)。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第33條規(guī)定：“原告交納訴訟費(fèi)用確有困難，依法申請(qǐng)緩交的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！?.一案原告的部分費(fèi)用可以在另案中支出。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第24條第2款規(guī)定，其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從另案判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)中支付。3.原告的部分費(fèi)用可以請(qǐng)求被告承擔(dān)。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第22條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持。”

七是特殊的裁判實(shí)現(xiàn)規(guī)則。1.修復(fù)主體多元化。人民法院認(rèn)為必要的，也可以商請(qǐng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門與上述修復(fù)主體一道共同組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境。2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)結(jié)果，人民法院可以委托具有環(huán)境損害評(píng)估等相關(guān)資質(zhì)的鑒定機(jī)關(guān)進(jìn)行鑒定，必要時(shí)還可以商請(qǐng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)助審查。3.私益訴訟原告的受償順位優(yōu)先。當(dāng)被告因污染環(huán)境、破壞生態(tài)被環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟判決承擔(dān)責(zé)任，其財(cái)產(chǎn)不足以履行判決確定的全部賠償義務(wù)的情況下，應(yīng)當(dāng)先履行私益訴訟判決所確定的義務(wù)。

四、當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟的難點(diǎn)問(wèn)題

近年來(lái)，隨著公益訴訟制度的逐步建立、健全，訴訟主體逐漸增多，案件類型日益豐富，環(huán)境民事公益訴訟有了很大的發(fā)展，逐漸成為公益訴訟的突破口，但是還存在一些亟待解決困難和問(wèn)題。

一是社會(huì)組織提起公益訴訟的動(dòng)力不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，符合法律及司法解釋要求的社會(huì)組織全國(guó)有700多個(gè)，但真正有能力、有意愿提起公益訴訟的組織還比較少，實(shí)際提起過(guò)公益訴訟的社會(huì)組織只有10家左右。從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，主要是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、綠發(fā)會(huì)以及自然之友等有限的幾個(gè)組織。社會(huì)組織提起民事公益訴訟的目的就是為了公共利益和環(huán)境保護(hù)，具有非營(yíng)利性，同時(shí)還要承擔(dān)訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用，需要花費(fèi)時(shí)間和精力去調(diào)查取證，在案件辦理過(guò)程有時(shí)不但得不到配合，可能還會(huì)遭遇各種各樣的阻力。另外，實(shí)踐中，有些社會(huì)組織提起公益訴訟受阻，影響了工作的積極性。例如，寧夏法院以不具有起訴人主體資格為由，裁定對(duì)綠發(fā)會(huì)提起的騰格里沙漠污染案不予立案，向最高法院申請(qǐng)?jiān)賹徍蟛诺靡约m正。各地法院對(duì)于社會(huì)組織提起公益訴訟資格掌握標(biāo)準(zhǔn)不一，影響了它們提起公益訴訟的積極性。

二是污染的后果及修復(fù)、治理費(fèi)用難以準(zhǔn)確判定。對(duì)于環(huán)境污染造成的損害后果，以及治理、修復(fù)費(fèi)用，屬于技術(shù)性很強(qiáng)的問(wèn)題，實(shí)踐中往往需要鑒定。各地有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)并不多，有些損失的具體數(shù)額也很難鑒定。對(duì)于原告來(lái)說(shuō)，起訴時(shí)提出有依據(jù)的具體數(shù)額比較難；對(duì)法院來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)確認(rèn)定賠償數(shù)額也很難。2011年環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第I版）》對(duì)環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算提供了一系列方法，但是對(duì)于有些損害，比如大氣污染損害如何計(jì)算具體數(shù)額，沒(méi)有提供計(jì)算方法和依據(jù)。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第23條提出，法院可以參考防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益等方式來(lái)確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，但不同方法計(jì)算的結(jié)果差別很大，不同的機(jī)構(gòu)鑒定的結(jié)果差異也很大，如何準(zhǔn)確確定治理、修復(fù)費(fèi)用，還需要進(jìn)一步探索。

三是賠償款項(xiàng)的管理和使用存在較大困難。環(huán)境民事公益訴訟的目的是保護(hù)和修復(fù)自然環(huán)境，法院判決被告承擔(dān)的修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)專款用于治理和保護(hù)環(huán)境，不能由原告領(lǐng)取。目前，無(wú)錫、昆明、貴陽(yáng)等地采取的是將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)繳入專戶或基金的方式管理使用，其中貴陽(yáng)市設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，昆明市設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)基金，無(wú)錫則設(shè)立了財(cái)政專戶。但事實(shí)上無(wú)論是設(shè)立基金還是專戶，都存在一定的困難，而且資金由哪個(gè)單位管理，如何審批使用，制度上還是一片空白。有些地方把款項(xiàng)上交財(cái)政，能否實(shí)際用于修復(fù)環(huán)境也存在疑問(wèn)。

四是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟成效有待觀察。在立法機(jī)關(guān)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起公益訴訟是否可行，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界存在較大爭(zhēng)議。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案和實(shí)施辦法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律地位是公益訴訟人，對(duì)一審結(jié)果不服，不是上訴而是提出抗訴，這些都和傳統(tǒng)的普通民事訴訟不同，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中更像是公訴人的角色，能否在現(xiàn)有民事訴訟的框架內(nèi)有序運(yùn)行，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

（作者單位：山東省高級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：劉曉華