周學(xué)武，賀東北，柯善新，陳振雄

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，長沙 410014)

森林資源二類調(diào)查成果銜接林地“一張圖”等成果問題探討

周學(xué)武，賀東北，柯善新，陳振雄

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，長沙 410014)

在森林資源二類調(diào)查中，如何銜接林地“一張圖”、公益林區(qū)劃界定、集體林權(quán)制度改革等調(diào)查、區(qū)劃和界定成果，是近年來森林資源監(jiān)測中難于把握和處理的問題。從森林資源二類調(diào)查特點入手，在確保森林資源二類調(diào)查特色不被扭曲的前提下，就如何充分利用林地“一張圖”、公益林區(qū)劃界定、集體林權(quán)制度改革等調(diào)查、區(qū)劃、界定成果進行了研究，并就銜接中的關(guān)鍵點進行了剖析，以期為我國森林資源監(jiān)測提供一些新思路，服務(wù)國家林業(yè)大局。

二類調(diào)查、林地“一張圖”、林地變更調(diào)查、公益林

1 問題的提出

開展森林資源二類調(diào)查，是一項林業(yè)基本制度，是最為基礎(chǔ)的林業(yè)工作。各地要加強林業(yè)管理，提高管理水平，建立科學(xué)、先進、高效的林業(yè)信息化管理平臺，大多都從森林資源二類調(diào)查成果應(yīng)用入手[1-2]。每一輪森林資源二類調(diào)查無不寄托著林業(yè)決策者的眾多希望與期盼。因此，在開展森林資源二類調(diào)查中，普遍要求要與已有的重要林業(yè)調(diào)查、規(guī)劃成果進行銜接。目前，需要銜接、且最為重要的成果包括林地“一張圖”、公益林區(qū)劃界定、集體林權(quán)制度改革等成果。如何把握銜接的分寸，直接關(guān)系到森林資源二類調(diào)查成果的質(zhì)量和應(yīng)用效能。

1.1 幾類調(diào)查區(qū)劃成果簡介

1) 二類調(diào)查。全稱為森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查，又稱森林資源二類調(diào)查或森林經(jīng)理調(diào)查，是以國有林業(yè)局(場)、自然保護區(qū)、森林公園等森林經(jīng)營單位或縣級行政范圍為單位，以滿足森林經(jīng)營、編制森林經(jīng)營方案、總體設(shè)計和縣級林業(yè)區(qū)劃、規(guī)劃等需要進行的森林資源清查。二類調(diào)查以小班為最小調(diào)查單元，一般每十年進行一次，從解放初期開始，大多數(shù)省份已經(jīng)進行了2～4輪調(diào)查[1-3]。

2) 林地“一張圖”。林地“一張圖”系列成果數(shù)據(jù)包括最初的林地落界成果、最新的林地年度變更調(diào)查成果和林地保護利用規(guī)劃成果。工作起于2010年，以明確林地范圍為主要目標(biāo)，起到林地“身份證”的作用[4-5]。最初建立時，以最新二類調(diào)查成果為基礎(chǔ)，通過遙感判讀和現(xiàn)地補充調(diào)查進行林地小班完善；年度更新時通過判讀前后兩期衛(wèi)星影像，對變化圖班現(xiàn)地補充調(diào)查進行數(shù)據(jù)更新；有最新二類調(diào)查成果時，利用最新二類調(diào)查成果進行林地變更。強調(diào)的是變更程序的合法性。

3) 公益林區(qū)劃界定。2004年起，國家林業(yè)局和財政部組織界定了國家級公益林，實施中央財政森林生態(tài)效益補償制度。省級及以下行政級別的單位也界定了公益林，并進行補償。公益林區(qū)劃小班要落實到山頭地塊，補償與管護經(jīng)費必須落實到千家萬戶，一經(jīng)認定，不可隨意變更，必須變更的要按一定程序進行。在林地年度變更中，要一同更新相關(guān)數(shù)據(jù)。

4) 集體林權(quán)制度改革。由中共中央國務(wù)院提出，2008年起，國家推行集體林權(quán)制度改革，指出要全面貫徹黨的十七大精神，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，大力實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變。主體改革的內(nèi)容是分山到戶，確定林農(nóng)對于林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)；改革的實質(zhì)是將集體所有的林地分配到林農(nóng)個人，讓林農(nóng)獲得林地的經(jīng)營自主權(quán)；主要目的是將集體林地的林權(quán)落實到山頭地塊，通過發(fā)放林權(quán)證，進一步明晰產(chǎn)權(quán)。許多地方建立了產(chǎn)權(quán)圖面資料，但由于產(chǎn)權(quán)班塊十分破碎，加之當(dāng)時參與人員眾多，技術(shù)上大多做不到正確使用GIS，成果質(zhì)量參差不齊，成果應(yīng)用的難度較大。

1.2 二類調(diào)查銜接相關(guān)成果常見問題剖析

1) 二類調(diào)查小班基本照抄林地“一張圖”和公益林小班。在2012年西藏自治區(qū)昌都地區(qū)二類調(diào)查前期，項目技術(shù)組在準(zhǔn)備的衛(wèi)星影像工作底圖上套打了林地“一張圖”和公益林區(qū)劃界定的小班線，最初的想法是林地“一張圖”小班線主要是按衛(wèi)星影像來區(qū)劃的，本次二類調(diào)查也同樣是以衛(wèi)星影像為區(qū)劃依據(jù)，如果能沿用已有界線將大大節(jié)省工作量。但通過前期質(zhì)量檢查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)已沿用套打了小班線的小班，單從已區(qū)劃的每個小班看，不再進行小班細分好像也無不可，但從總體看，一些已有的自然植被群團被切割得支離破碎，沒有整體的效果。究其原因，一旦采用林地“一張圖”和公益林區(qū)劃界定小班線，調(diào)查者就會先入為主地利用這條線，不到必須修改時不會想到去修改，從而失去了二類調(diào)查先大后小、先整體后局部的區(qū)劃理念。之后技術(shù)組重新打印制作未套打小班線的調(diào)查底圖，只保留其外圍邊界，全部重新調(diào)繪，小班區(qū)劃達到了滿意的效果。

2) 基本保留林地“一張圖”和公益林區(qū)劃界定小班線，從中再分割出若干小班。調(diào)查者將林地“一張圖”和公益林小班線理解為“不可隨意改變”的區(qū)劃條件，再從中進行小班區(qū)劃分割，直接的結(jié)果是小班數(shù)量成倍增加，一些線條生硬無理，與現(xiàn)地觀察對照，就感覺區(qū)劃顯得十分“混亂”。小班區(qū)劃失去了“對自然狀況解讀”的特性，僅僅能保證“小班不必再分割”。

3) 生搬硬套林地“一張圖”的林地邊線和公益林邊界，造成沿林地邊線和公益林邊線的串珠細碎小班群。對于林地邊界與公益林邊界，二類調(diào)查中是一定要尊守的。由于這些邊線在二類調(diào)查精度要求下，看上去會顯得“粗放”，特別是與一些明顯的自然分界相交錯，如與行政界線、河流中心、道路等線條的交錯。因此而區(qū)劃出許多細碎小班，顯然是不合適的。

4) 林地“一張圖”范圍和公益林范圍內(nèi)較小面積的農(nóng)地、水域、建設(shè)用地等非林地不敢劃出。對于林地與非林地這種跨大地類的斑塊，只要達到最小區(qū)劃面積，二類調(diào)查就應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)狀將其區(qū)劃出來。為了保持林地與公益林面積或范圍的所謂“穩(wěn)定”而不將其劃出顯然于理不合。

5) 采用集體林權(quán)制度改革中的林權(quán)班塊進行小班區(qū)劃，小班面積過小。有些地方要求將集體林權(quán)制度改革的林權(quán)班塊做為二類調(diào)查小班體現(xiàn)，由于這些小班往往很小很細，會造成二類調(diào)查小班過多過細，形成區(qū)劃混亂的現(xiàn)象。

6) 小班權(quán)屬確定與集體林權(quán)制度改革的林權(quán)班塊圖層不對應(yīng)，且缺乏合理解釋。即二類調(diào)查小班權(quán)屬的確定根本不與集體林權(quán)制度改革的林權(quán)班塊的林權(quán)對接，權(quán)屬確定依據(jù)不充分。

7) 任意更換林地范圍和公益林范圍。林地的變更需要走規(guī)定的程序，公益林更是與老百姓的切身利益有關(guān)，無理由任意更換林地或公益林地塊只能造成二類調(diào)查成果中的林地與公益林信息不可用。

8) 二類調(diào)查外業(yè)調(diào)查區(qū)劃時沒有充分考慮林地“一張圖”中的林地邊界和公益林邊界，內(nèi)業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)整理時再行依據(jù)林地“一張圖”和公益林區(qū)劃界定成果重新區(qū)劃小班，最終導(dǎo)致重新區(qū)劃的小班各測樹因子可能與小班實際情況不符。一個小班內(nèi)的林況是存在差別的，分割后可能林木的平均大小、組成、郁閉度會有明顯差別。

9) 在統(tǒng)計層面沒有對比分析，沒有對差別給出合理解釋。在二類調(diào)查報告中，沒有進行對比分析，對相差多少、差別是如何造成的、這些差別是否符合實際情況等，均缺乏相應(yīng)的解釋。

前述列舉了在二類調(diào)查中，因與林業(yè)其它相關(guān)調(diào)查、規(guī)劃成果未進行有效銜接而帶來的種種問題。如何在二類調(diào)查中，正確把握好銜接技術(shù)，確保調(diào)查質(zhì)量是技術(shù)管理層的重要任務(wù)。筆者認為首先要建立正確的銜接觀點，形成明確的處理態(tài)度；其次是用統(tǒng)一的尺度處理好幾個重要環(huán)節(jié)，并將這些內(nèi)容始終如一的貫徹到培訓(xùn)、指導(dǎo)與質(zhì)量檢查中[3]。

2 建立正確的銜接觀點

2.1 二類調(diào)查的獨立性

在國家森林資源監(jiān)測體系中，二類調(diào)查是工作量最大，人力、物力、財力投入最多，成果應(yīng)用最為廣泛，成果應(yīng)用期最長久的基礎(chǔ)性監(jiān)測，現(xiàn)代林業(yè)管理中不可或缺，一般每10年才進行一次，其成果不僅要服務(wù)于當(dāng)前各項林業(yè)管理工作，還要滿足若干年后的林業(yè)應(yīng)用。因此，保持調(diào)查方法和成果內(nèi)容的獨立性，體現(xiàn)其自身特點尤為重要。換而言之，為了滿足當(dāng)前某一應(yīng)用的需要而使二類調(diào)查成果變形變性，降低其作為“基礎(chǔ)應(yīng)用”的服務(wù)效能，則得不償失。二類調(diào)查的核心價值就是用最簡捷、最藝術(shù)的筆畫，體現(xiàn)森林植被的分布狀況，用科學(xué)的方法測定森林植被的組成、結(jié)構(gòu)與生物量。有了對現(xiàn)狀的清晰描繪，其它應(yīng)用又何需對它要求太多？因此，二類調(diào)查談銜接，首先就是要把二類調(diào)查本身所要求的工作做好，體現(xiàn)好二類調(diào)查成果對現(xiàn)狀的簡捷反映；其次才是銜接，更多地滿足當(dāng)前某些具體應(yīng)用的需要。

2.2 二類調(diào)查的包容性

二類調(diào)查是林業(yè)最基礎(chǔ)的一項工作，調(diào)查成果具有廣泛服務(wù)應(yīng)用特性。因此，二類調(diào)查成果也就不能超脫出當(dāng)前應(yīng)用而高高在上，應(yīng)當(dāng)具備最好的包容性。對于當(dāng)前的一些重點應(yīng)用，在二類調(diào)查過程中需要給予重點考慮，盡可能地提供有用的、正確的信息。例如對林地區(qū)劃和公益林區(qū)劃的體現(xiàn)等等。事實上二類調(diào)查發(fā)展至今，從來就沒有停止過對新時期林業(yè)信息的支持，一些重要的林業(yè)工程建設(shè)指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)、林地保護利用指標(biāo)、公益林管理指標(biāo)都已經(jīng)逐步吸納進來。

2.3 二類調(diào)查的不可替取代性

有人認為，既然二類調(diào)查、林地變更調(diào)查、公益林區(qū)劃界定都是基于小班的調(diào)查，那么在二類調(diào)查中，將林地變更調(diào)查、公益林區(qū)劃界定一并納入，形成一次調(diào)查，多用途產(chǎn)出，成果綜合統(tǒng)一，且不是更好？首先，這幾項調(diào)查都各有數(shù)據(jù)更新、認定的程序與手續(xù)，公益林的變化甚至涉及與老百姓合同的變更，這些事混在一起做反而不如分別完成簡單；其次，每項調(diào)查都有自己的屬性集合，混在一起就表示全部數(shù)據(jù)都必須同時滿足所有項目的需要，其要求的復(fù)雜程度，就相當(dāng)于三個數(shù)組的相加變成了相乘。幾項工作相互取代是得不償失的，但相互支持，在管理層面上重合則是必要的。因此，在進行二類調(diào)查設(shè)計時，會適當(dāng)考慮增加與林地“一張圖”和公益林管理要求相關(guān)的一些調(diào)查因子，并在調(diào)查范圍上要與之相銜接，在調(diào)查過程中對現(xiàn)地有出入的要進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正。

綜上所述，二類調(diào)查銜接相關(guān)調(diào)查、規(guī)劃成果的最終目標(biāo)有兩點，一是為在二類調(diào)查成果中能綜合反映林地“一張圖”和公益林等狀況，其豐富的內(nèi)容能滿足許多信息需求；二是為林地和公益林等規(guī)劃的變更和更新提供最大限度的信息支持，其對現(xiàn)狀的真實反映、對相關(guān)錯誤的糾正，相當(dāng)于完成了變更的前置工作。

3 銜接關(guān)鍵點的把握

3.1 二類調(diào)查小班區(qū)劃時只銜接林地“一張圖”與公益林邊界，不銜接其中的小班界在林地“一張圖”中

其規(guī)劃林地范圍是需要嚴格保護的，但其中小班之間的管理差別要小得多，林地保護等級也是根據(jù)其大體生態(tài)區(qū)位決定的，因重新區(qū)劃小班造成某些局部保護等級的出入是可以接受的。對公益林區(qū)劃界定結(jié)果來說，因公益林享受了財政補償，不同事權(quán)公益林的范圍與邊界也很重要，但其中小班區(qū)劃的變更不會影響其管理與補償。因此，在具體銜接中，首先要銜接的是林地邊界與公益林邊界，其覆蓋范圍內(nèi)的小班區(qū)劃可不受其影響，這更利于發(fā)揮二類調(diào)查效能，留更多空間描繪森林植被現(xiàn)狀。

3.2 轉(zhuǎn)繪林地與各事權(quán)公益林邊界時，要深刻領(lǐng)會其內(nèi)涵，有出入的要進行糾正

二類調(diào)查使用林地“一張圖”中的林地邊界與公益林邊界時，不能簡單拷貝，而應(yīng)該是“轉(zhuǎn)繪”，按行政界、河流、道路、山脊、山谷、水域和農(nóng)業(yè)種植區(qū)邊界等重新繪制邊線。當(dāng)然“轉(zhuǎn)繪”不等于隨意更改，對于無法理解其意圖的邊線只能拷貝。例如，某公益林邊線從山腰穿過，我們找不出合理更改理由時就必須遵守該線。

3.3 按現(xiàn)狀與條件做好補進與調(diào)出區(qū)劃

林地和公益林范圍，現(xiàn)狀為建設(shè)用地、水域、農(nóng)地的，要單獨區(qū)劃小班，一般應(yīng)當(dāng)調(diào)出。對于需要補進的，如已發(fā)放了林權(quán)證的森林小班需要補入林地，自然保護區(qū)、國家公園、森林公園和濕地公園范圍內(nèi)以前沒納入公益林的林地，均應(yīng)補充納入公益林等。

3.4 特有的屬性因子一般應(yīng)當(dāng)直接采用

二類調(diào)查進行小班區(qū)劃時，雖然不必考慮林地“一張圖”和公益林小班的區(qū)劃界線，但小班的特有屬性因子填寫應(yīng)當(dāng)參考原調(diào)查、規(guī)劃成果內(nèi)容，如林地保護等級、公益林保護等級、公益林生態(tài)區(qū)位等內(nèi)容的調(diào)查。

3.5 與集體林權(quán)制度改革成果的銜接，確定小班權(quán)屬

集體林權(quán)制度改革成果質(zhì)量參差不齊，在二類調(diào)查中一般只用于確定國有、集體、個人權(quán)屬的邊界與幾項權(quán)屬因子的填寫，不按其分戶斑塊區(qū)劃小班。

3.6 統(tǒng)計層面的銜接

通過二類調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，與相關(guān)調(diào)查、規(guī)劃成果進行對比分析，在二類調(diào)查報告中做出說明。例如國家級公益林面積比兌現(xiàn)面積減少了多少，其中屬于永久水域和建設(shè)用地的面積有多少，屬于現(xiàn)狀為農(nóng)地的面積有多少等。

4 問題討論

4.1 林地變更中使用最新二類調(diào)查成果

這是前述討論的逆命題。通過討論可以檢驗前述二類調(diào)查銜接林地“一張圖”、公益林等調(diào)查、規(guī)劃成果做法的有效性。正常的林地年度變更，僅對明顯變化的小班做更新處理，通過前后期衛(wèi)星影像，判讀植被發(fā)生明顯改變的，如林地占用征收、毀林開墾、采伐、造林等小班，進行小班變更。在進行過最新二類調(diào)查的單位，規(guī)定其林地范圍仍應(yīng)遵守原確定的林地范圍，其中的小班可用二類調(diào)查小班替換，其變化情況可以通過對比原林地小班與二類調(diào)查小班獲得[4]。由于前述林地邊界銜接是符合林地變更規(guī)定的，這就表明二類調(diào)查成果幾乎可以直接用于形成新的林地“一張圖”。對于變化情況的產(chǎn)出，可以用原林地“一張圖”圖層與二類調(diào)查成果圖層疊加分析，地類發(fā)生變化的，加注原因，形成變化分析圖層，產(chǎn)出變化統(tǒng)計結(jié)果。由此可以看出，以二類調(diào)查為基礎(chǔ)的林地變更工作，其變化情況內(nèi)業(yè)分析工作量與復(fù)雜程度會大大增加，但衛(wèi)片對比判讀與外業(yè)工作量可以省下來，關(guān)鍵是變更后的林地信息是最新最準(zhǔn)確的林地信息，成果的應(yīng)用效能大大提升。

4.2 公益林數(shù)據(jù)更新中使用最新二類調(diào)查成果

現(xiàn)在的公益林區(qū)劃界定成果數(shù)據(jù)管理，有與林地變更同步進行、同步完成更新手續(xù)的趨勢，值得提倡。數(shù)據(jù)更新的情形與林地變更相類似，前述對于公益林邊界與小班的處理，與公益林數(shù)據(jù)更新要求相符。不同事權(quán)的公益林，管理上會有差異。國家級公益林發(fā)生占用征收或現(xiàn)狀為非林地斑塊等情況時，是需要備案調(diào)出的，但一般不可隨意補進。對于因調(diào)查界線的修正涉及農(nóng)戶補償面積變化的，最終落實還涉及合同變更程序。二類調(diào)查成果為公益林數(shù)據(jù)更新提供了變化現(xiàn)狀與新的屬性信息和圖面基礎(chǔ)資料，這種銜接與應(yīng)用是合理可行的。

4.3 有了林地年度變更，以后還是否需要二類調(diào)查

有些人認為，在最新的二類調(diào)查之后，將依此建立林地與資源信息平臺，數(shù)據(jù)進行年度更新，以后將不再需要二類調(diào)查了。這是一個對二類調(diào)查進行反向取代的論題。筆者認為此推斷是站不住腳的。林地與資源數(shù)據(jù)的年度變更，不可能基于大面積的現(xiàn)地調(diào)查，只能以局部補充式的信息來更新部分數(shù)據(jù)，就好像對衣服不斷的“打補丁”，隨著時間推移，信息的失真也會逐步放大，逐年更新所背負的東西也將越來越多，破而后立的新一輪二類調(diào)查才是適時解決問題的最佳手段。二類調(diào)查不可以取代林地變更，同樣，林地年度變更也不可能取代二類調(diào)查。

5 結(jié)論

二類調(diào)查是服務(wù)于整個林業(yè)的基礎(chǔ)工作，保持調(diào)查的獨立性，體現(xiàn)調(diào)查特點是前提，盡可能滿足多方應(yīng)用需求是目標(biāo)。與林地“一張圖”和公益林區(qū)劃界定等成果銜接，要遵守的是林地范圍、公益林范圍等核心內(nèi)容，要反映的是其現(xiàn)狀與變化。反之，二類調(diào)查之所以對林地變更和公益林更新有用，正是因為其對林地現(xiàn)狀的真實反映。“生而不有，為而不恃”，是老子總結(jié)的自然之道并推薦給世人的道德觀，這也正是二類調(diào)查與相關(guān)林業(yè)調(diào)查、規(guī)劃成果銜接所應(yīng)當(dāng)持有的態(tài)度。

[1] 曾偉生,程志楚,夏朝宗.一種銜接森林資源一類清查和二類調(diào)查的新方案[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2012，31(3)：1-4.

[2] 閆宏偉，黃國勝，曾偉生，等.全國森林資源一體化監(jiān)測體系建設(shè)的思考[J].林業(yè)資源管理.2011(6)：6-10

[3] 胡覺，黃湘南，陳振雄，等.森林資源二類調(diào)查流程質(zhì)量控制探討[J].綠色科技，2012(11)：50-52

[4] 區(qū)漢明.廣東省林地變更調(diào)查工作存在問題與對策研究[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2016(1)：44-50．

[5] 張煜星,黃國勝,夏朝宗.全國林地“一張圖”，讓每塊林地都有了注記[N].中國綠色時報，2013-12-05(A01)．

ProbingtheConnectionBetweentheResultsofForestryManagementInventoryandForestland“OneMap”

ZHOU Xuewu,HE Dongbei,KE Shanxin,CHEN Zhenxiong

(Central South Forest Inventory and Planning institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

How to link up the results of investigation, division and classification in forest resource monitoring like forestland “one map”, public forest classification division and collective forest property system reform, have always been a difficult problem to handle. This article started with the characteristics of forestry management inventory, studied on how to make fully use of the results mentioned above under the circumstances that features of forestry management inventory were correctly comprehended. This article also analyzed key points arise from the linking progress, to provide some new perspective concerns on the forest resource monitoring of our country, and to serve the general picture of forestry for our nation.

forestry management inventory；forestland “one map”；survey of forestland changing；public welfare forest

2016-12-06

周學(xué)武(1965-)，男，湖北公安人，高級工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃和經(jīng)營管理等研究。

S 757.2

A

1003-6075(2016)04-0005-04

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2016.04.002