侯佩興，黃優(yōu)強，蔣 春，房 濤，潘劍平（上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335）

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動物產(chǎn)品分銷換證工作改革探討

侯佩興，黃優(yōu)強，蔣 春，房 濤，潘劍平
（上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335）

摘 要：動物產(chǎn)品分銷換證是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施動物產(chǎn)品流通監(jiān)管的一項措施。按照現(xiàn)行流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)劃分，動物產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)后已不屬于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管范圍。本文通過對動物產(chǎn)品分銷換證工作狀況的分析，提出了取消動物產(chǎn)品分銷換證、建立食品安全信息追溯機制、加強食品安全監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：動物產(chǎn)品；分銷換證；監(jiān)管；職責(zé)劃分；改革

動物產(chǎn)品分銷換證是長期以來在流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)不清、多部門交叉監(jiān)管的情況下形成的，是對動物產(chǎn)品流通的監(jiān)管措施，是目前動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)仍在實施的歷史遺留工作。按照現(xiàn)行流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)劃分，動物產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)后已不屬于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管范圍，繼續(xù)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施分銷換證，存在著法律依據(jù)不足、工作量大、工作人員缺乏、職責(zé)尷尬等問題。本文就新形勢下如何做好流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品的監(jiān)管，改革動物產(chǎn)品分銷換證工作進行探討。

1 現(xiàn)行動物產(chǎn)品分銷換證的情況

1.1 動物產(chǎn)品分銷換證的沿革

動物產(chǎn)品分銷換證是在第一版《動物防疫法》頒布實施時，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)（農(nóng)業(yè)部門的畜牧獸醫(yī)站）參與動物產(chǎn)品流通管理的情況下產(chǎn)生的。當(dāng)初，為保證動物產(chǎn)品在市場的正常流通、銷售，根據(jù)商務(wù)部門和農(nóng)業(yè)部門的協(xié)商，由商務(wù)部門確定經(jīng)營動物產(chǎn)品的批發(fā)市場名錄，農(nóng)業(yè)部門參照農(nóng)業(yè)部《畜禽檢疫委托管理辦法》的要求，委托市場管理方對場內(nèi)經(jīng)營的動物產(chǎn)品實施分銷換證（復(fù)驗換證、市場檢疫），動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對分銷換證工作實施監(jiān)管。

隨著《行政許可法》的頒布實施和《動物防疫法》的修訂，動物檢疫和動物產(chǎn)品分銷換證工作的性質(zhì)發(fā)生了變化。動物檢疫屬于行政許可行為，動物檢疫合格證明屬于行政許可的法律文書，對實施主體有了新的要求，委托檢疫、委托分銷換證不再符合法律的規(guī)定，動物的產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、動物產(chǎn)品的分銷換證均成了需要由官方獸醫(yī)實施的工作。

1.2 目前動物產(chǎn)品分銷換證的工作依據(jù)

按照《動物防疫法》要求，屠宰畜禽應(yīng)向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施屠宰檢疫，檢疫合格的加施檢疫標(biāo)志、出具檢疫證明后，動物產(chǎn)品方可進入流通環(huán)節(jié)。經(jīng)營、運輸動物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志?！秳游锓酪叻ā穼游锂a(chǎn)品分銷換證沒有明確規(guī)定?？紤]到流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品中轉(zhuǎn)、拆分銷售的需要，農(nóng)業(yè)部在制定《動物檢疫管理辦法》時，規(guī)定了“經(jīng)檢疫合格的動物產(chǎn)品到達目的地后，需要直接分銷的，貨主可以向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請換證；貯藏后需要繼續(xù)調(diào)運或者分銷的，可以重新申報檢疫”。

1.3 現(xiàn)行動物產(chǎn)品流通管理狀況

動物產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)后，多個監(jiān)管部門按照各自的制度實施監(jiān)管。以上海為例，商務(wù)、食藥監(jiān)部門制定了交易確認(rèn)制度，實施流通追溯確認(rèn)管理，動物產(chǎn)品繼續(xù)分銷時，以交易確認(rèn)制度實施溯源管理；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施分銷換證工作，對符合要求的產(chǎn)品換發(fā)檢疫證明；質(zhì)監(jiān)部門對分割加工企業(yè)實施生產(chǎn)許可管理，產(chǎn)品按食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（Quality Standard，以下簡稱QS）生產(chǎn)許可要求加以監(jiān)管。動物產(chǎn)品流通過程中的憑證既有檢疫證明，又有交易確認(rèn)證明，有的還有QS標(biāo)志。

1.4 動物產(chǎn)品分銷換證的作用

動物產(chǎn)品的檢疫是在屠宰場通過屠宰檢疫形式實施的，屠宰檢疫是綜合的過程，需要通過了解動物產(chǎn)地檢疫情況（查驗產(chǎn)地檢疫證明），經(jīng)過宰前、宰后檢疫，綜合各環(huán)節(jié)的檢疫情況作出最終檢疫結(jié)論。動物產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)后，按照現(xiàn)有的技術(shù)水平，對分割的動物產(chǎn)品已經(jīng)無法再實施檢疫，目前尚缺乏可依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。動物產(chǎn)品的分銷換證不是檢疫行為，結(jié)論的依據(jù)是官方獸醫(yī)在屠宰環(huán)節(jié)簽發(fā)的檢疫證明，或者根據(jù)該證明換發(fā)的檢疫證明，屠宰檢疫合格的結(jié)論是屠宰場官方獸醫(yī)作出的，分銷換證依據(jù)的是原檢疫證明的結(jié)論，其作用是檢疫信息的傳遞，證明流通的動物產(chǎn)品是經(jīng)過屠宰檢疫合格的，實質(zhì)也僅僅是起到了溯源憑證的作用。

2 存在的問題

2.1 法律依據(jù)不足，不符合依法行政的要求

動物檢疫證明的簽發(fā)屬于《動物防疫法》設(shè)定的行政許可，規(guī)定由官方獸醫(yī)實施動物和動物產(chǎn)品的檢疫，檢疫合格的簽發(fā)檢疫證明。該法所稱檢疫僅限定于動物的產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫，動物產(chǎn)品分銷換證并不屬于檢疫范圍。分銷換證過程無法實施檢疫，只是基于動物屠宰檢疫已生效的行政許可，再一次實施的類似于行政許可的行政行為?！秳游锓酪叻ā穼Υ藳]有規(guī)定，動物產(chǎn)品分銷換證的法律依據(jù)不足，按照國家行政審批制度改革中關(guān)于清理行政權(quán)力、減少行政審批事項的要求，屬于應(yīng)當(dāng)取消的行政行為。

2.2 換證數(shù)量巨大，影響動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的正常開展

動物產(chǎn)品經(jīng)過多次中轉(zhuǎn)分銷，每次分銷都要換發(fā)檢疫證明，而且隨著逐級分銷，產(chǎn)品越來越分散，每張檢疫證明簽發(fā)的動物產(chǎn)品重量越來越小，有的不到一公斤，需換發(fā)的檢疫證明數(shù)量越來越多，導(dǎo)致動物產(chǎn)品的分銷換證工作量巨大。以上海為例，日均分銷換證動物產(chǎn)品約2 000噸以上，日均簽發(fā)檢疫證明1萬張以上，分銷換證簽發(fā)的檢疫證明占了檢疫證明簽發(fā)總量的75%以上。動物檢疫合格證明屬于行政許可文件，應(yīng)當(dāng)由官方獸醫(yī)（動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)編制內(nèi)人員）簽發(fā)，但是基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員匱乏，分銷換證工作占用了大量的人力物力，干擾了整體工作的資源配置，直接影響了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的動物產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫以及動物防疫等監(jiān)督執(zhí)法工作的正常開展?；鶎觿游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)只能協(xié)調(diào)財政出資，以政府購買服務(wù)的形式聘用臨時人員、委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)人員實施分銷換證工作，實踐中由聘用人員簽發(fā)屬于行政許可法律文書的動物檢疫合格證明，存在很大的法律風(fēng)險。

2.3 難以規(guī)范開展，存在工作風(fēng)險

目前動物產(chǎn)品分銷換證的依據(jù)僅有《動物檢疫管理辦法》第26條、第27條，而且第27條規(guī)定的“重新檢疫”目前沒有規(guī)程、沒有標(biāo)準(zhǔn)，無法實施重新檢疫。由于法律法規(guī)依據(jù)不足，對需要分銷換證的企業(yè)無法制定如資質(zhì)要求、動物產(chǎn)品加工程度、流轉(zhuǎn)次數(shù)等管理要求，分銷換證工作難以規(guī)范開展。有的動物產(chǎn)品經(jīng)過了分割加工，有的在流通環(huán)節(jié)中經(jīng)過多個環(huán)節(jié)的分銷換證，很難保證與原有檢疫證明證物相符。本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的生產(chǎn)、銷售動物產(chǎn)品質(zhì)量安全的職責(zé)，經(jīng)過簽發(fā)檢疫證明后轉(zhuǎn)為官方獸醫(yī)和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)，違反了企業(yè)對生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)的管理要求，分銷換證工作存在較大的風(fēng)險。

2.4 增加企業(yè)成本，不符合市場運行規(guī)律

由于流通環(huán)節(jié)的多頭管理，企業(yè)無所適從。目前，在動物產(chǎn)品流通過程中，存在多個監(jiān)管部門制定并要求的流通憑證，有動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具的動物檢疫合格證明，有商務(wù)、食藥監(jiān)部門的溯源證明（交易確認(rèn)證明）、IC卡，有些加工企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品還有QS標(biāo)志，各部門在監(jiān)督檢查時既要檢查本部門要求的流通憑證，也會檢查其它部門要求的憑證，企業(yè)搞不清各部門的職責(zé)，疲于應(yīng)付。不少企業(yè)認(rèn)為，各種憑證功能重復(fù)、效率低下、實效性差，增加了產(chǎn)品流通的成本和程序，對正常的流通銷售形成了阻礙，建議對于屠宰檢疫合格、已取得上市流通許可的動物產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由一個部門統(tǒng)一實施監(jiān)管，簡化監(jiān)管過程和手續(xù)，方便合格產(chǎn)品的正常流通。

2.5 超越職責(zé)權(quán)限，不符合現(xiàn)行食品安全監(jiān)管職責(zé)分工

按照《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局的職責(zé)已明確：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理；食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。2014年10月31日，農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號），明確規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由食品藥品監(jiān)管部門依法履行，農(nóng)業(yè)行政主管部門不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進入市場后的相應(yīng)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。

按照現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)劃分，動物產(chǎn)品流通過程的監(jiān)管職責(zé)屬于食品藥品監(jiān)督部門，農(nóng)業(yè)部門只需在畜禽屠宰檢疫后，與食品藥品監(jiān)督部門實施進入流通環(huán)節(jié)的銜接工作即可。因此，農(nóng)業(yè)部門在流通環(huán)節(jié)實施動物產(chǎn)品的分銷換證已超越了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。特別是動物產(chǎn)品分割加工企業(yè)，其企業(yè)設(shè)立、生產(chǎn)許可、加工過程的監(jiān)管均不屬于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)管理，但是產(chǎn)品由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具證明，存在嚴(yán)重的管理職權(quán)錯位。

2.6 存在制度缺陷，沒有理順許可和監(jiān)管的關(guān)系

依據(jù)《動物檢疫管理辦法》規(guī)定，經(jīng)檢疫合格的動物產(chǎn)品到達目的地后，需要分銷的，可以向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請換證，條件是需提供原始有效的《動物檢疫合格證明》，檢疫標(biāo)志完整等。據(jù)此，針對初次的、大批量批發(fā)的動物產(chǎn)品可以實現(xiàn)，但是當(dāng)動物產(chǎn)品進入加工企業(yè)，經(jīng)分割加工后，破壞了原屠宰檢疫標(biāo)志的，無法取得分銷的檢疫證明。隨之而來的問題是這類沒有檢疫證明、沒有檢疫標(biāo)志的產(chǎn)品能否進入流通、銷售環(huán)節(jié)？如果能，那么其它沒有破壞檢疫標(biāo)志的產(chǎn)品，不換證應(yīng)該也能進入，分銷換證沒有了存在的意義；如果不能，這類產(chǎn)品是否禁止，分割加工企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)關(guān)閉，按照目前的管理制度無法解釋這種現(xiàn)象。

由于分銷換證制度的存在，流通環(huán)節(jié)其它監(jiān)管部門對動物產(chǎn)品一律要求持有檢疫證明，迫使加工企業(yè)向動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請分銷換證。作為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)成了矛盾的中樞，對于檢疫標(biāo)志不完整的動物產(chǎn)品，不給予換證，企業(yè)會因無法生存而反復(fù)上訪投訴；給予換證，違反了《動物檢疫管理辦法》和農(nóng)業(yè)部“六條禁令”，甚至涉嫌“玩忽職守”。

3 分銷換證工作改革探討

3.1 取消動物產(chǎn)品的分銷換證

目前分銷換證是否可作為行政許可行為存在爭議，其實施的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)缺乏，后續(xù)監(jiān)管也沒有理順。大型城市的分銷換證工作量大，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)受人員編制的限制，也無法規(guī)范地完成動物產(chǎn)品分銷換證工作。按照目前的職責(zé)劃分，動物產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)后，應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)督部門按照食品的要求實施監(jiān)管，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)不再擁有監(jiān)管的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)取消動物產(chǎn)品的分銷換證工作。

3.2 建立食品安全信息追溯機制

動物產(chǎn)品分銷換證簽發(fā)的檢疫證明，僅是作為流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品檢疫信息的追溯，取消動物產(chǎn)品的分銷換證后，可以建立食品安全信息追溯機制（按職責(zé)應(yīng)由食品藥品監(jiān)管部門牽頭）。農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號）要求食品藥品監(jiān)管部門要在有序推進食品安全追溯體系建設(shè)的同時，積極配合農(nóng)業(yè)部門推進食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系的建設(shè)，做好與農(nóng)業(yè)部門建設(shè)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系的有機銜接。上海市已頒布實施《上海市食品安全信息追溯管理辦法》（市政府令2015第33號），明確要求食品藥品監(jiān)管部門在整合有關(guān)食品和食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立全市統(tǒng)一的食品安全信息追溯平臺。

3.3 將動物產(chǎn)品檢疫信息納入食品安全信息追溯平臺

動物衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管部門按照職責(zé)劃分，實施分段監(jiān)管。檢疫合格的動物產(chǎn)品由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的駐屠宰場官方獸醫(yī)加施檢疫標(biāo)志、簽發(fā)檢疫證明。進入批發(fā)市場后，批發(fā)市場按照食品藥品監(jiān)管部門的要求存檔保留入場動物產(chǎn)品的檢疫證明，并將檢疫信息和其它有關(guān)食品安全信息統(tǒng)一錄入食品安全信息追溯平臺。繼續(xù)分銷時不再實施分銷換證，批發(fā)企業(yè)由追溯平臺授權(quán)，將檢疫信息傳遞至下一接收單位，或者打印交易確認(rèn)證明。產(chǎn)品接收單位通過交易確認(rèn)證明或者通過平臺信息接收，確認(rèn)產(chǎn)品安全信息和檢疫信息，再次分銷時，繼續(xù)通過平臺作信息傳遞。流通領(lǐng)域的監(jiān)管部門按照交易確認(rèn)證明或通過平臺實施流通監(jiān)管和追溯管理，動物產(chǎn)品能夠追溯到批發(fā)市場保留存檔的原始檢疫證明的，即為經(jīng)檢疫合格的產(chǎn)品。

3.4 修改相關(guān)法律法規(guī)

目前，動物衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)劃分已經(jīng)明確，取消動物產(chǎn)品分銷換證的障礙在于《動物防疫法》對經(jīng)營和運輸動物產(chǎn)品，有應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的要求。按照目前職責(zé)劃分，應(yīng)當(dāng)修改《動物防疫法》，將第43條“經(jīng)營和運輸動物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志”的表述刪除，保留第25條“禁止經(jīng)營、運輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動物產(chǎn)品”。對經(jīng)營動物產(chǎn)品的要求，建議將“附有檢疫證明”修改為“經(jīng)過檢疫合格”，以提高監(jiān)管效率，并與《食品安全法》的要求保持一致。建議對《動物檢疫管理辦法》進行相應(yīng)的修改，刪除第26條、第27條。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Discussion on the Reform of Exchange Quarantine Certifi cate of Animal Products during Distribution

Hou Peixing，Huang Youqiang，Jiang Chun，F(xiàn)ang Tao，Pan Jianping
（Shanghai Animal Health Supervision Institute，Shanghai 200335）

Abstract：Exchanging the quarantine certificate of animal products during distribution as an effective measure were implemented by animal health supervision institutions.Under the current division of supervision duties，animal products will not belong to the scope of animal health supervision agencies.Based on the analysis of exchange quarantine certifi cate of animal products during distribution，it's reconmmended that canceling the exchange quarantine certifi cate of animal products during distribution，establishing the information tracing mechanism and strengthening the supervision on food safety.

Key words：animal products； exchange quarantine certifi cate during distribution；supervision；division of duties；reform

中圖分類號：S851.33

文獻標(biāo)識碼：C

文章編號：1005-944X（2016）02-0089-04