申進(jìn)忠　李建軍　項(xiàng)大鵬

（1.南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院　天津　300350；2.國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局；3.廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局）

我國(guó)進(jìn)口食品安全治理法治化論綱

申進(jìn)忠1李建軍2項(xiàng)大鵬3

（1.南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院天津300350；2.國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局；3.廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局）

我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)促使我們改變傳統(tǒng)口岸監(jiān)管模式，代之以以多元參與、協(xié)同合作、責(zé)任共擔(dān)、治理方式多樣為基本特征的供應(yīng)鏈治理模式，以此為核心推進(jìn)我國(guó)進(jìn)口食品安全治理的法治化進(jìn)程。

進(jìn)口食品安全；治理；法治化

1　前言

當(dāng)前，全球食品貿(mào)易處于風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期，傳統(tǒng)以政府為單一責(zé)任主體的口岸監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，迫切需要對(duì)我國(guó)進(jìn)口食品安全治理實(shí)施現(xiàn)代化變革。新修訂實(shí)施的《食品安全法》以治理理念為指引，將“共治”作為食品安全工作的基本原則，為未來(lái)進(jìn)口食品安全治理提供了一條新路徑，引發(fā)對(duì)進(jìn)口食品安全供應(yīng)鏈治理模式新的思考。本文從我國(guó)進(jìn)口食品安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)出發(fā)，對(duì)進(jìn)口食品安全的供應(yīng)鏈治理模式進(jìn)行理論分析與建構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)我國(guó)進(jìn)口食品安全治理的法治化建議。

2　我國(guó)進(jìn)口食品安全戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

面對(duì)我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，必須用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源來(lái)科學(xué)構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代食品安全戰(zhàn)略。從實(shí)際情況看，盡管我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了 “十一連增”，但受技術(shù)、資源和生態(tài)環(huán)境等多種因素的影響，長(zhǎng)期保持這種持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)會(huì)越來(lái)越困難。為此，國(guó)家提出了在確?？诩Z絕對(duì)安全的前提下適度進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品的政策，一方面有利于化解我國(guó)面臨的農(nóng)業(yè)資源短缺、生態(tài)環(huán)境約束趨緊兩個(gè)困境，為我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整贏得寶貴的時(shí)間和空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；另一方面也有利于更好地滿(mǎn)足我國(guó)居民對(duì)于消費(fèi)多元化的需求，進(jìn)一步提升居民食品消費(fèi)質(zhì)量。近年來(lái)我國(guó)進(jìn)口食品數(shù)量呈不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，根據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，自2012年起我國(guó)已成為全球最大的食品農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)。預(yù)計(jì)今后一段時(shí)期，我國(guó)食品農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口仍將持續(xù)增長(zhǎng)，這意味著進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)成為我國(guó)居民消費(fèi)需求的重要組成部分。從這個(gè)意義上講，進(jìn)口食品安全在我國(guó)整體食品安全戰(zhàn)略的地位和作用愈發(fā)重要。

從全球食品貿(mào)易情況看，近年來(lái)食品安全進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期，防控進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)正面臨巨大挑戰(zhàn)。①在貿(mào)易全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，隨著社會(huì)分工的日漸精細(xì)，食品的生產(chǎn)鏈條越拉越長(zhǎng)，日趨復(fù)雜的進(jìn)口食品供應(yīng)鏈連同進(jìn)口食品類(lèi)型和來(lái)源地的多樣化，使得影響食品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素大大增加。②自2008年金融危機(jī)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力。在利潤(rùn)下滑的背景下，食品產(chǎn)業(yè)蓄意摻假，制假問(wèn)題頻發(fā)，傳統(tǒng)以食品安全為榮的歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家也不能幸免，世界食品安全進(jìn)入前所未有的蓄意人為事故多發(fā)期。③現(xiàn)代信息技術(shù)催生了進(jìn)口食品貿(mào)易的新業(yè)態(tài)，多批次、少量化、跨境電子食品貿(mào)易等方式使得傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管遭遇挑戰(zhàn)。④現(xiàn)代食品科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使得食品安全的不確定性增加，例如轉(zhuǎn)基因食品的安全性問(wèn)題等。

總之，隨著我國(guó)進(jìn)口食品數(shù)量的增加以及進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)的加大，如何確保進(jìn)口食品安全成為我國(guó)食品安全戰(zhàn)略需要解決的重要課題。

3　走向供應(yīng)鏈治理：我國(guó)進(jìn)口食品安全工作的因應(yīng)之策

保障我國(guó)食品安全戰(zhàn)略的實(shí)施，維護(hù)進(jìn)出口食品安全需要建立有效的治理體系，提升治理能力，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口食品安全治理的現(xiàn)代化。從本質(zhì)上講，進(jìn)出口食品安全治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化在進(jìn)出口食品安全領(lǐng)域的體現(xiàn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化具有豐富的內(nèi)涵，就進(jìn)出口食品安全而言，治理現(xiàn)代化變革的關(guān)鍵是改變傳統(tǒng)以政府為單一責(zé)任主體、以口岸檢驗(yàn)為主要手段的監(jiān)管模式，代之以“治理”理念指引下的“供應(yīng)鏈治理”模式。

所謂供應(yīng)鏈治理指的是沿進(jìn)口食品從生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)竭M(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)銷(xiāo)售這一整個(gè)供應(yīng)鏈而開(kāi)展的食品安全治理。其中，“治理”（governance）一詞來(lái)源于拉丁文和希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。但隨著“治理”一詞被廣泛使用，其內(nèi)涵也不斷被充實(shí)，國(guó)外學(xué)者曾經(jīng)列舉“治理”可解釋為最小國(guó)家的治理、公司經(jīng)營(yíng)的治理、善治的治理、社會(huì)控制系統(tǒng)的治理、自組織網(wǎng)絡(luò)治理等6種定義。從政府治理的角度看，治理的核心要義在于承認(rèn)政府的有限理性，并通過(guò)政府之外力量的引入來(lái)改善和提升治理能力［1］。需要說(shuō)明的是：中國(guó)式的治理不同于西方把“治理”以“公民社會(huì)”為基點(diǎn)，而主張構(gòu)建堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、法治保障的新格局。從“治理”概念本身所具有的特點(diǎn)出發(fā)，可以將進(jìn)口食品安全供應(yīng)鏈治理模式的要點(diǎn)做如下歸納［2］：

（1）主體多元。進(jìn)口食品供應(yīng)鏈涉及諸如進(jìn)口食品的生產(chǎn)者、出口代理商、進(jìn)口代理商、國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者以及進(jìn)口食品的第三方檢驗(yàn)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)等。在治理模式下，這些利益相關(guān)方不再僅僅是被動(dòng)的受監(jiān)管對(duì)象，而是與政府、非政府組織等其他利益相關(guān)方一道共同構(gòu)成食品安全治理的主體，并根據(jù)其各自在食品供應(yīng)鏈中所處的地位來(lái)發(fā)揮維護(hù)食品安全的作用。這里顯然與傳統(tǒng)監(jiān)管模式不同，食品供應(yīng)鏈私人被賦予了治理主體的地位，更有利于發(fā)揮其維護(hù)食品安全的積極性。

（2）協(xié)同合作。治理以進(jìn)口食品安全各利益相關(guān)方的廣泛參與為基礎(chǔ)，主張充分發(fā)揮各主體的積極作用，通過(guò)倡導(dǎo)多元主體在治理過(guò)程中的協(xié)同合作與共識(shí)達(dá)成，將食品安全的“對(duì)立關(guān)系”調(diào)整為利益“共贏”關(guān)系，共同維護(hù)進(jìn)口食品安全［3］。這實(shí)際上改變了過(guò)去由政府單向管理、私人主體被動(dòng)服從的模式，將私人主體從被動(dòng)的受管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w，政府通過(guò)與這些私人治理主體的合作、協(xié)商來(lái)共同保障進(jìn)出口食品安全，從而形成一種合作型治理模式。需要明確的是，治理模式的采用并不意味著政府放棄其自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，而只是改變了政府行為的方式與方法［4］。在多元主體的協(xié)同合作中，政府處于主導(dǎo)地位，畢竟政府是進(jìn)口食品安全的最終責(zé)任人，同時(shí)相對(duì)于其他主體，政府在設(shè)定多元主體共同遵守的治理規(guī)則以及提供和保障協(xié)同合作機(jī)制的運(yùn)行方面具有優(yōu)勢(shì)。確立政府在協(xié)同合作的主導(dǎo)地位，有利于防止多中心治理模式帶來(lái)的主體虛化以及效率低下等問(wèn)題，保障多元主體協(xié)同合作的有序進(jìn)行。

（3）責(zé)任共擔(dān)。協(xié)同合作以責(zé)任共擔(dān)為基礎(chǔ)。沒(méi)有責(zé)任的合理配置，協(xié)同合作難免會(huì)流于形式，甚至無(wú)從談起。從這個(gè)意義上講，進(jìn)口食品供應(yīng)鏈治理的關(guān)鍵在于在不同主體之間所進(jìn)行的責(zé)任配置。按照各主體在進(jìn)口食品供應(yīng)鏈中的地位和作用，可以將這種責(zé)任配置分為主體責(zé)任與監(jiān)管監(jiān)督責(zé)任兩種。主體責(zé)任主要是針對(duì)作為進(jìn)口食品供應(yīng)鏈直接利益相關(guān)方的生產(chǎn)者、消費(fèi)者等私人主體而言，其主導(dǎo)思想是各利益主體都應(yīng)該對(duì)其各自的行為負(fù)有責(zé)任，具體責(zé)任配置則因其在進(jìn)口食品供應(yīng)鏈中所處的地位和作用不同而各有分工。而監(jiān)管責(zé)任無(wú)疑由政府來(lái)承擔(dān)。此外，非政府組織、新聞媒體等則負(fù)有重要的監(jiān)督之責(zé)。

（4）實(shí)施方式多樣。傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的進(jìn)出口食品管制模式主要依靠的是政府的強(qiáng)制管理，而現(xiàn)代治理模式則主張多種實(shí)施方式的綜合利用，即除了政府強(qiáng)制管制之外，更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用。例如通過(guò)信息公開(kāi)和信用評(píng)級(jí)，向消費(fèi)者提供相關(guān)進(jìn)口食品以及生產(chǎn)者的信息，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制形成基于市場(chǎng)和企業(yè)聲譽(yù)的監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)自愿性實(shí)施方式的采用，如通過(guò)設(shè)立食品安全要求的自愿性計(jì)劃，鼓勵(lì)企業(yè)參與，并將參與自愿性與否作為放松監(jiān)管的條件，從而鼓勵(lì)私人主體持續(xù)改進(jìn)的積極性。此外，還包括行業(yè)自律等實(shí)施方式。

相對(duì)于傳統(tǒng)口岸監(jiān)管模式，這種供應(yīng)鏈治理模式在適應(yīng)全球食品貿(mào)易形勢(shì)發(fā)展需要，確保進(jìn)口食品安全方面更具優(yōu)勢(shì)。①食品安全風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生于農(nóng)場(chǎng)到餐桌的任何環(huán)節(jié)，為此，食品法典委員會(huì)（CAC）制定的《進(jìn)口食品控制體系指南》指出，可在生產(chǎn)源頭、入境口岸、再加工過(guò)程、轉(zhuǎn)運(yùn)和分銷(xiāo)、儲(chǔ)存及售賣(mài)等生產(chǎn)流通消費(fèi)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行監(jiān)管控制。供應(yīng)鏈治理將治理范圍從進(jìn)口口岸擴(kuò)展到整個(gè)進(jìn)口食品供應(yīng)鏈，適應(yīng)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的特性和監(jiān)管要求。②從治理對(duì)象看，除了對(duì)傳統(tǒng)的進(jìn)口終端產(chǎn)品監(jiān)管外，供應(yīng)鏈治理還將進(jìn)口食品生產(chǎn)企業(yè)及其生產(chǎn)過(guò)程納入政府監(jiān)管視野，并注重對(duì)進(jìn)口食品生產(chǎn)國(guó)食品安全政策法律環(huán)境的系統(tǒng)評(píng)估，從而形成進(jìn)口食品生產(chǎn)者的法制環(huán)境、生產(chǎn)者行為以及終端進(jìn)口產(chǎn)品為治理對(duì)象的三層監(jiān)控體系。③供應(yīng)鏈治理通過(guò)合理界定政府與其他利益相關(guān)方的責(zé)任邊界，責(zé)任共擔(dān)，不僅有利于促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)型，也有利于提高生產(chǎn)者等在食品安全方面的主體責(zé)任，發(fā)揮各利益相關(guān)方的主動(dòng)性，通過(guò)食品供應(yīng)鏈上各利益相關(guān)方的廣泛參與和協(xié)同合作來(lái)共同維護(hù)進(jìn)口食品安全。

需要強(qiáng)調(diào)的是：相對(duì)于國(guó)內(nèi)食品安全而言，進(jìn)口食品安全治理的最主要特征在于供應(yīng)鏈的全球分布，因而使得進(jìn)口食品安全供應(yīng)鏈治理更為復(fù)雜，具有鮮明的國(guó)際共治特性。①治理的主體更為多元，增加了境外食品出口代理商、本國(guó)食品進(jìn)口商等直接利益相關(guān)方以及食品出口國(guó)政府等間接利益相關(guān)方。②因?yàn)檫M(jìn)口食品的生產(chǎn)者、運(yùn)輸者等都處于境外，治理的范圍和難度會(huì)更大，進(jìn)而影響到不同利益相關(guān)方之間的責(zé)任配置。例如受制于監(jiān)管能力和監(jiān)管成本等諸多因素限制，從可行性的角度出發(fā)，對(duì)國(guó)外進(jìn)口食品生產(chǎn)者的監(jiān)管一方面需要將監(jiān)管責(zé)任更多地配置給其本國(guó)政府，另一方面則需要通過(guò)強(qiáng)化對(duì)本國(guó)食品進(jìn)口商的責(zé)任配置來(lái)由其對(duì)進(jìn)口食品生產(chǎn)者施加影響。③從治理基礎(chǔ)看，除了一國(guó)法律規(guī)定之外，還需要通過(guò)雙邊、多邊協(xié)定來(lái)對(duì)進(jìn)口食品安全治理做出具體安排。此外，國(guó)際組織，如CAC、世界衛(wèi)生組織（WHO）、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）等制定了一系列與進(jìn)口食品安全相關(guān)的國(guó)際規(guī)則和行為準(zhǔn)則作為“軟法”性規(guī)范，為各國(guó)進(jìn)口食品安全治理提供具體指導(dǎo)，成為各國(guó)進(jìn)口食品安全治理的共同基礎(chǔ)。④作為國(guó)際貿(mào)易的重要內(nèi)容，食品安全的治理需要遵守國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，不得對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的阻礙。為此，協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則與進(jìn)口食品安全治理規(guī)則就成為進(jìn)口食品安全治理必需考慮的內(nèi)容。

4　推進(jìn)我國(guó)進(jìn)出口食品安全治理的法治化路徑

法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要標(biāo)志［5］，從傳統(tǒng)口岸監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向供應(yīng)鏈治理模式，實(shí)現(xiàn)我國(guó)進(jìn)口食品安全治理的現(xiàn)代化變革需要建立在法治的基礎(chǔ)之上，依法推進(jìn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化通常包括治理體系和治理能力的現(xiàn)代化兩個(gè)方面，我國(guó)進(jìn)口食品安全治理的法治化路徑大體也可循著這兩方面而展開(kāi)，具體包括法治理念與價(jià)值取向的變革、治理法制體系的建構(gòu)以及依法推進(jìn)政府自身治理能力與協(xié)同合作能力建設(shè)等內(nèi)容。

（1）加快我國(guó)進(jìn)出口食品安全法治的轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立體現(xiàn)現(xiàn)代治理理念和價(jià)值取向的進(jìn)出口食品安全法治體系。其中需要正確處理好以下幾方面的關(guān)系：①關(guān)于秩序、效率與安全的關(guān)系。秩序和效率是法的基本價(jià)值。就進(jìn)出口食品貿(mào)易而言，進(jìn)出口食品安全不僅體現(xiàn)了對(duì)進(jìn)出口食品正常秩序的維護(hù)，同時(shí)也需要考慮貿(mào)易的便利化和效率問(wèn)題，不至于使安全監(jiān)管措施造成對(duì)食品進(jìn)出口貿(mào)易不必要的障礙。就進(jìn)出口食品安全本身而言，也存在合理設(shè)定進(jìn)出口食品安全治理秩序以及提高治理效率的問(wèn)題。②關(guān)于政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三者之間的關(guān)系。政府治理的主要作用在于矯正在食品安全方面的“市場(chǎng)失靈”，這既是政府治理獲得正當(dāng)性的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，也是考察和評(píng)估政府食品安全治理制度和成效的基本出發(fā)點(diǎn)。但是政府的監(jiān)管也有局限性，為此需要注意發(fā)揮市場(chǎng)治理的作用，運(yùn)用市場(chǎng)治理機(jī)制來(lái)促進(jìn)和保障食品安全。其中的關(guān)鍵是合理界定政府與市場(chǎng)邊界，例如將政府監(jiān)管性治理與檢驗(yàn)、檢測(cè)等技術(shù)性監(jiān)督分離開(kāi)來(lái)，將后者交給市場(chǎng)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)服務(wù)的形式來(lái)提高效率。此外，還需要注重發(fā)揮社會(huì)在進(jìn)出口食品安全治理中的作用，如完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)自律等。③關(guān)于國(guó)際規(guī)則與中國(guó)特色的關(guān)系。進(jìn)出口食品安全治理需要遵守國(guó)際規(guī)則，開(kāi)展國(guó)際共治，但同時(shí)需要注意我國(guó)國(guó)情和我國(guó)進(jìn)出口食品安全治理的歷史進(jìn)程和發(fā)展階段。例如美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將第三方認(rèn)證作為合格評(píng)定的重要手段，但是從我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的實(shí)際出發(fā)，對(duì)此需要認(rèn)真論證，穩(wěn)步推進(jìn)［6］。

（2）以建構(gòu)進(jìn)口食品安全責(zé)任共擔(dān)、協(xié)同合作的治理模式為核心，完善我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的法律制度體系。完善的法律制度體系是進(jìn)口食品安全治理法治化的基礎(chǔ)和基本條件。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管主要是在《進(jìn)口商品檢驗(yàn)法》基礎(chǔ)上而建構(gòu)起來(lái)的以口岸監(jiān)管制度為核心的治理模式，盡管新修訂的《食品安全法》加大了向治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的力度，但諸多規(guī)定過(guò)于原則，并未形成系統(tǒng)的規(guī)則體系和治理制度。例如，對(duì)于基于風(fēng)險(xiǎn)管理的進(jìn)口檢驗(yàn)制度并沒(méi)有做出明確規(guī)定。盡管實(shí)踐中出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)已經(jīng)采取了一些基于風(fēng)險(xiǎn)管理的做法，但這些做法并未固化為法律，缺乏穩(wěn)定性。而在鼓勵(lì)進(jìn)口企業(yè)自愿采取相關(guān)行動(dòng)方面也缺乏具體規(guī)定。此外，在進(jìn)口食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度方面與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還存在一定差距，未來(lái)應(yīng)該按照國(guó)際通行規(guī)則，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，從確立和合理配置進(jìn)口食品不同主體責(zé)任入手，完善相關(guān)制度。建議可以新《食品安全法》的頒布實(shí)施為契機(jī)，通過(guò)修訂《食品安全法實(shí)施條例》或制定專(zhuān)門(mén)的《進(jìn)口食品安全條例》等形式，將《食品安全法》的規(guī)定進(jìn)一步制度化，建立完善的進(jìn)口食品安全法律制度體系，并通過(guò)部門(mén)規(guī)章等方式制定具體的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)適時(shí)修改 《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》的相關(guān)規(guī)定，形成與法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章協(xié)調(diào)一致的進(jìn)口食品安全治理法律制度體系。

（3）以完善進(jìn)口食品安全監(jiān)管的體制與機(jī)制為重點(diǎn)，依法推進(jìn)政府治理能力的提升。在監(jiān)管體制方面，我國(guó)對(duì)進(jìn)口食品的全過(guò)程監(jiān)管以進(jìn)口為節(jié)點(diǎn)，進(jìn)口前環(huán)節(jié)和進(jìn)口環(huán)節(jié)的監(jiān)管由國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)負(fù)責(zé)，而進(jìn)口食品進(jìn)入市場(chǎng)后的監(jiān)管則由國(guó)家食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。如何更好地協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)口食品安全的全過(guò)程監(jiān)管仍需要進(jìn)一步完善。就出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)本身的監(jiān)管機(jī)制而言，盡管我國(guó)采取的是垂直式管理體制，客觀上有利于建立統(tǒng)一的實(shí)施機(jī)制，但該體制的權(quán)威性未能在實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)，各地出入境管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)口食品安全監(jiān)管方面具有較大的隨意性和差異性，未形成全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)施機(jī)制。主要表現(xiàn)為：進(jìn)口檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)掌握上寬嚴(yán)不一，實(shí)踐中存在食品進(jìn)口企業(yè)選擇口岸進(jìn)口的現(xiàn)象；在對(duì)于違規(guī)進(jìn)口食品的執(zhí)法上存在不同做法，除了法律本身規(guī)定存在的問(wèn)題之外，主要與各地方出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)自行掌握相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，全國(guó)統(tǒng)一的進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律實(shí)施機(jī)制尚未建立。為此，需要在理順監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上，以依法行政為核心，不斷提升政府進(jìn)口食品安全的治理能力。①在明確國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)之間的職責(zé)，并通過(guò)信息交換與監(jiān)管信息共享，強(qiáng)化部門(mén)間合作的同時(shí)，進(jìn)一步完善以垂直管理為特點(diǎn)的出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理體系，合理劃分國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)與地方出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職權(quán)，強(qiáng)化對(duì)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的宏觀管理，建立高效、統(tǒng)一的進(jìn)口食品安全監(jiān)管體制。②在對(duì)進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立進(jìn)口食品安全監(jiān)管的科學(xué)決策機(jī)制和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。③明確政府對(duì)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的職責(zé)，厘清政府與其他利益相關(guān)方的責(zé)任邊界，依法履責(zé)。④加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的權(quán)力約束與監(jiān)督機(jī)制，建立包括內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內(nèi)的全方位監(jiān)督機(jī)制。⑤推進(jìn)政府進(jìn)口食品安全治理信息公開(kāi)，提高進(jìn)口食品治理的透明度。

（4）依法建立政府與其他進(jìn)口食品利益相關(guān)方的協(xié)同合作機(jī)制，充分發(fā)揮進(jìn)口食品安全各利益相關(guān)方的作用，依靠多種手段的綜合利用，不斷提升進(jìn)口食品安全的多元共治能力。新《食品安全法》雖然初步確立了我國(guó)進(jìn)口食品安全治理的基本法律框架，但對(duì)于如何實(shí)施進(jìn)口食品安全多元治理的協(xié)同合作機(jī)制缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)和總體性安排。例如，在治理主體方面，第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是進(jìn)口食品安全方面重要的治理主體，其在維護(hù)食品安全、彌補(bǔ)政府監(jiān)管能力不足等方面具有特殊作用，而我國(guó)新《食品安全法》未對(duì)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)等的主體地位以及如何發(fā)揮其治理作用做出規(guī)定；在多元主體的溝通交流方面，盡管新《食品安全法》對(duì)進(jìn)口食品安全信息的政府間溝通以及向社會(huì)公開(kāi)等做出了規(guī)定，但尚未形成涵蓋多元主體的統(tǒng)一食品安全信息交流與風(fēng)險(xiǎn)溝通平臺(tái)；在保障措施方面，采取激勵(lì)機(jī)制、發(fā)揮市場(chǎng)作用對(duì)于推進(jìn)私人主體主動(dòng)履行其主體責(zé)任具有重要作用，如美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法》專(zhuān)門(mén)設(shè)立了食品安全的企業(yè)自愿計(jì)劃，鼓勵(lì)企業(yè)自愿參與，并根據(jù)企業(yè)參與計(jì)劃與否而采取有差別的監(jiān)管措施，這項(xiàng)規(guī)定在激勵(lì)企業(yè)更好地實(shí)施進(jìn)口食品安全管理的同時(shí)，也有利于減輕政府的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，相比之下，我國(guó)新《食品安全法》則缺乏類(lèi)似激勵(lì)措施的規(guī)定。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步明確進(jìn)口食品安全多元主體法律地位的基礎(chǔ)上，推動(dòng)多元合作共治機(jī)制的形成。建議可以從進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制入手，利用信息化和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)交流平臺(tái)。此外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作，一是通過(guò)簽訂雙邊或多邊協(xié)定，強(qiáng)化政府之間在進(jìn)口食品安全監(jiān)管方面的合作；二是積極參與相關(guān)國(guó)際組織關(guān)于食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)口食品安全監(jiān)管規(guī)則、指南的制定與實(shí)施，推進(jìn)進(jìn)口食品安全的國(guó)際共治。

5　結(jié)語(yǔ)

盡管治理理論在我國(guó)學(xué)界已經(jīng)有了比較充分的討論，但是如何將治理理論引入進(jìn)口食品安全領(lǐng)域，并形成適應(yīng)我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管需要的 “供應(yīng)鏈治理模式”則僅僅是個(gè)開(kāi)始。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“依法行政、建設(shè)法治政府”的要求，如何在法治的基礎(chǔ)與框架下推進(jìn)我國(guó)進(jìn)口食品安全治理的現(xiàn)代化變革，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)今后一段時(shí)間進(jìn)口食品安全監(jiān)管工作的重要任務(wù)。

［1］楊春福.善治視野下的社會(huì)管理創(chuàng)新［J］.法學(xué)，2011，10：46-49.

［2］李龍.建構(gòu)法治體系是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2014，36（3）：3-13.

［3］丁煌，孫文.從行政監(jiān)管到社會(huì)共治：食品安全監(jiān)管的體制突破——基于網(wǎng)絡(luò)分析的視角［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，73（1）：109-115.

［4］崔卓蘭，宋慧宇.中國(guó)食品安全監(jiān)管方式研究［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2011，2：151-157.

［5］張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化［J］.中國(guó)法學(xué)，2014，4：5-27.

［6］王名，蔡志鴻，王春婷.社會(huì)共治：多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新［J］.中國(guó)行政管理，2014，354（12）：16-19.

An Outline for Rule of Law on Safety of Imported Food in China

SHEN Jinzhong1，LI Jianjun2，XIANG Dapeng3
（1.Law School of Nankai University，Tianjin，300350；2.General Administration of Quality Supervision，Inspection and Quarantine of P.R.C.；3.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau）

Supervision of imported food safety of China is facing severe challenges which prompt us to change the traditional port supervision model and adapt the model of supply chain governance.the basic features of the model of supply chain governance include stakeholder participation，collaborative cooperation，shared responsibility and mixture of measures.China should promote the process of rule of law on the management of imported food safety with the supply chain governance model as the core.

Safety of Imported Food；Governance；Rule of Law

TS201.6

E-mail：shenjinzhong@163.com

國(guó)家質(zhì)檢總局科技計(jì)劃項(xiàng)目 （2014IK108）

2015-12-09