□ 長沙 唐 明 孫留濤 李 歡

“營改增”擴(kuò)圍背景下跨境應(yīng)稅服務(wù)退免稅政策優(yōu)化

□ 長沙 唐 明 孫留濤 李 歡

大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)我國由貨物貿(mào)易大國向服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，是我國“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)形勢下調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手。跨境應(yīng)稅服務(wù)退免稅優(yōu)惠政策是我國政府為推動服務(wù)貿(mào)易出口健康發(fā)展而采取最有力的政策措施?！盃I改增”后，我國已將部分服務(wù)業(yè)納入增值稅征收范圍，并對部分跨境服務(wù)實(shí)行零稅率及免稅政策，但由于我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策仍處于初步探索階段，在政策施行過程中給政府和企業(yè)都帶來諸多問題，我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策亟需完善。

一、現(xiàn)行服務(wù)貿(mào)易出口稅收優(yōu)惠政策存在的問題

1.政策缺乏穩(wěn)定性，立法程度不高。我國的對外貿(mào)易出口退稅制度方面，貨物貿(mào)易的出口退稅政策主要在《中華人民共和國增值稅暫行條例》和《中華人民共和國稅收征收管理法》中體現(xiàn)，前者法律層次屬于行政法規(guī)，后者屬于法律，具有較強(qiáng)的法律效力和約束力。與貨物貿(mào)易出口政策相比較，我國的服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策則主要是國務(wù)院財(cái)稅主管部門制定的規(guī)章及規(guī)范性文件，大多以公告、通知、意見，甚至批復(fù)的形式出現(xiàn)，存在法律效力相對較低，約束力不強(qiáng)，立法程度不高等問題。如《適用增值稅零稅率應(yīng)稅服務(wù)退（免）稅管理辦法》（國家稅務(wù)總局公告2014年第11號）即是國家稅務(wù)總局發(fā)布的規(guī)范性文件。再如《營業(yè)稅改征增值稅跨境應(yīng)稅服務(wù)增值稅免稅管理辦法（試行）》（國家稅務(wù)總局公告2014年第49號）僅僅是試行辦法，法律效力不高。

除此之外，“營改增”至今，時(shí)間雖短，但國家有關(guān)部門出臺的關(guān)于服務(wù)出口退稅的相關(guān)政策多達(dá)數(shù)十個(gè)，政策改動幅度及頻率都較快，缺乏相對的穩(wěn)定性，這會給國家政策執(zhí)行及企業(yè)相關(guān)操作方面帶來諸多困難。

2.政策覆蓋范圍較小，以免稅為主。當(dāng)前，我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策仍處在初期階段，只在特定行業(yè)進(jìn)行了初步探索。整體來看，服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策覆蓋的行業(yè)范圍較窄，涉稅服務(wù)較少，尚未形成系統(tǒng)的政策體系，如金融、物流、保險(xiǎn)等行業(yè)。服務(wù)出口潛力大，與其它產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，帶動性和引領(lǐng)性強(qiáng)，但營業(yè)稅負(fù)高，重復(fù)征稅現(xiàn)象突出，且尚未納入進(jìn)出口退稅政策覆蓋范圍，不符合國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體目標(biāo)，不僅不利于擴(kuò)大我國服務(wù)貿(mào)易出口，也不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，目前的服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策以免稅為主，暫未實(shí)現(xiàn)徹底退稅。例如，僅對符合特定資質(zhì)的運(yùn)輸服務(wù)以及向境外單位提供的研發(fā)和設(shè)計(jì)服務(wù)等幾類有限的服務(wù)出口適用增值稅零稅率。享受出口退稅政策的大部分跨境服務(wù)還只是免稅，即免征出口營業(yè)稅或增值稅。因此，擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易出口退稅覆蓋的行業(yè)范圍和應(yīng)稅服務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)徹底退稅，是今后我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策的目標(biāo)之一。

3.服務(wù)貿(mào)易出口退免稅標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)格，流程需優(yōu)化。與服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策相比，我國的貨物貿(mào)易出口退稅政策相對比較成熟，但仍一直存在出口退稅手續(xù)繁瑣，程序復(fù)雜，環(huán)節(jié)眾多，各相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)不力，占用納稅人資金現(xiàn)象嚴(yán)重的問題。同樣的，服務(wù)貿(mào)易出口退稅也存在著類似的問題。國家稅務(wù)總局2014年第11號和第49號公告對適用增值稅零稅率應(yīng)稅服務(wù)資格認(rèn)定、計(jì)稅依據(jù)、增值稅稅率納稅申報(bào)和審核，以及跨境服務(wù)免稅備案手續(xù)作了規(guī)定。但從兩個(gè)文件的內(nèi)容來看，納稅人出口退稅資格認(rèn)定及納稅申報(bào)提供的資料繁雜，出口退稅審核較嚴(yán)格。雖然隨后出臺的相關(guān)文件為減輕納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)，簡化了部分程序，但對其他應(yīng)稅服務(wù)出口退稅政策沒有做出改動，而且出口退稅政策變化過頻、幅度過快，對征納雙方都帶來一定困難，影響出口退稅進(jìn)程。出口退稅管理是一個(gè)影響政府和企業(yè)眾多部門的系統(tǒng)性工作，不僅涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的征稅、退稅等部門，同時(shí)還涉及到海關(guān)、外管、外經(jīng)貿(mào)等國家機(jī)關(guān)，再加上企業(yè)內(nèi)部的管理、財(cái)務(wù)等部門，如果工作協(xié)調(diào)不一致，若任何一個(gè)部門遺失或滯留單證或電子信息，則整個(gè)退稅進(jìn)程就會收到影響，導(dǎo)致出口退稅緩慢、滯后期長等問題，出口退稅款對經(jīng)濟(jì)的刺激作用也大大減弱。

4.服務(wù)貿(mào)易出口商品本身的特殊性導(dǎo)致的問題。區(qū)別于國際貨物貿(mào)易，作為國際服務(wù)貿(mào)易所交易的服務(wù)本身具有其特殊性。交易標(biāo)的物是無形的，不可觸摸與存儲，不易運(yùn)輸，再加上不同的行業(yè)、不同的方式提供的服務(wù)也具有不同的特性，這就導(dǎo)致服務(wù)出口方式的多樣性和多變性。當(dāng)今，服務(wù)貿(mào)易行業(yè)門類廣，差異明顯，制定普遍適用的出口退稅政策不僅困難大，還可能對征納雙方造成操作上和認(rèn)定上的困難。

二、 “營改增”背景下服務(wù)貿(mào)易出口退免稅政策的改善路徑

1.當(dāng)前“營改增”改革對服務(wù)貿(mào)易出口退免稅政策的影響分析。目前，我國“營改增”已在交通運(yùn)輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、鐵路運(yùn)輸及郵政業(yè)、電信業(yè)實(shí)現(xiàn)了行業(yè)覆蓋，下一步我國將繼續(xù)加大“營改增”稅制改革力度。本文認(rèn)為在服務(wù)業(yè)“營改增”改革對服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策方面的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即“營改增”范圍擴(kuò)大，增值稅全面取代營業(yè)稅；跨境服務(wù)由免稅向零稅率過渡，實(shí)現(xiàn)徹底退稅。

（1）“營改增”范圍擴(kuò)大，增值稅全面取代營業(yè)稅。根據(jù)國務(wù)院總理李克強(qiáng)《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的若干問題》文章內(nèi)容，我國當(dāng)前稅制改革的重點(diǎn)是擴(kuò)大“營改增”，2015年基本實(shí)現(xiàn)“營改增”全覆蓋。雖然2015年我國僅將電信業(yè)納入“營改增”范圍，但“營改增”擴(kuò)圍是必然事實(shí)。目前，根據(jù)國家稅務(wù)總局公布的消息來看，相關(guān)部門正在積極研究在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)以及生活服務(wù)業(yè)推行“營改增”的辦法措施，我國的“營改增”試點(diǎn)有望將逐漸擴(kuò)大范圍，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)國務(wù)院部署，我國將在“十二五”期間完成“營改增”，屆時(shí)，增值稅將全面取代營業(yè)稅，營業(yè)稅將成為歷史。（2）跨境服務(wù)由免稅向零稅率過渡，實(shí)現(xiàn)徹底退稅?？缇撤?wù)由免稅向零稅率過渡，實(shí)現(xiàn)徹底退稅，需要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題是進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣問題。如何完善服務(wù)業(yè)內(nèi)部以及服務(wù)業(yè)和其他行業(yè)之間的增值稅抵扣鏈條，實(shí)行什么樣的進(jìn)項(xiàng)抵扣政策是當(dāng)前和今后“營改增”稅制改革需要著重探討的。尤其現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等具有高技術(shù)和高知識特點(diǎn)的行業(yè)納入“營改增”范圍后，如何科學(xué)合理的解決人力資本成本抵扣是一個(gè)難題。而服務(wù)企業(yè)可抵扣范圍或可退稅的進(jìn)項(xiàng)稅額范圍的大小直接影響到出口退稅，關(guān)系到企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

2.化解服務(wù)貿(mào)易出口退免稅優(yōu)惠政策問題的突破口。在增值稅取代營業(yè)稅是我國稅制改革的必然趨勢的情況下，服務(wù)貿(mào)易出口退稅將是促進(jìn)我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的重要措施。當(dāng)前，我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅制度還不成熟，給服務(wù)出口企業(yè)辦理出口退稅帶來諸多操作難題，政府應(yīng)在借鑒典型國家服務(wù)貿(mào)易出口退稅做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國實(shí)際特點(diǎn)和情況，改進(jìn)完善我國的服務(wù)貿(mào)易出口退稅體系，化解現(xiàn)行服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策給企業(yè)帶來的操作難題，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。

（1）增強(qiáng)立法層次，提高政策穩(wěn)定性。目前，我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策立法層次不高，由此帶來了服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策不穩(wěn)定，變化幅度較大等問題，給服務(wù)出口企業(yè)造成諸多不便。下一步，政府應(yīng)積極增強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易出口退稅的立法層次，提高政策的穩(wěn)定性。長遠(yuǎn)來看，政府應(yīng)改善服務(wù)貿(mào)易出口退稅的法律環(huán)境，探索服務(wù)貿(mào)易出口退稅的立法可能性。近期內(nèi)，則應(yīng)逐步將當(dāng)前施行較多的規(guī)范性文件上升為效力較高的部門規(guī)章或者行政法規(guī)，保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。減少因政策變動給企業(yè)造成的操作困難。而健全的法治體系，也將為服務(wù)貿(mào)易出口退稅提供制度保障。（2）簡化審核程序，優(yōu)化退稅流程。從服務(wù)貿(mào)易典型國家的出口退稅做法來看，各國均實(shí)行便捷型出口退稅審批程序來提高服務(wù)貿(mào)易出口退稅效率。目前，我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅還沒有對服務(wù)貿(mào)易的特殊性進(jìn)行有效把握，審核流程方面還比較復(fù)雜，而且提供的資料較為復(fù)雜，給服務(wù)出口企業(yè)均造成不同程度的操作困難。建議參照服務(wù)貿(mào)易發(fā)達(dá)國家做法同時(shí)，針對服務(wù)貿(mào)易行業(yè)和服務(wù)商品的特點(diǎn)，采取較為靈活的出口審批機(jī)制，注重業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，淡化海關(guān)實(shí)物驗(yàn)放，以過去將貨物作為監(jiān)管對象轉(zhuǎn)變?yōu)橐院贤同F(xiàn)金流作為監(jiān)管重點(diǎn)，輔以誠信建設(shè)，減少企業(yè)審批資料的報(bào)送，優(yōu)化出口退稅流程。（3）擴(kuò)大進(jìn)項(xiàng)抵扣范圍，完善增值稅抵扣鏈條。在“營改增”試點(diǎn)中，暴露的一個(gè)重要問題就是部分服務(wù)企業(yè)可抵扣項(xiàng)目少，稅收負(fù)擔(dān)加重。如交通運(yùn)輸業(yè)，按規(guī)定可抵扣的項(xiàng)目主要為購置交通運(yùn)輸工具、燃油以及修理費(fèi)所含的進(jìn)項(xiàng)稅，而占成本構(gòu)成比重很大的人力成本和路橋費(fèi)卻無法抵扣。在我國逐步將服務(wù)業(yè)全部納入增值稅征收范圍的背景下，從完善增值稅抵扣鏈條出發(fā)，建議擴(kuò)大服務(wù)企業(yè)可抵扣范圍或可退稅的進(jìn)項(xiàng)稅范圍，探索人力資本成本的抵扣方案，以減輕服務(wù)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。（4）轉(zhuǎn)化應(yīng)稅服務(wù)出口認(rèn)定方式，優(yōu)化納稅服務(wù)。鑒于服務(wù)業(yè)的特殊性質(zhì)，首先，在計(jì)算應(yīng)稅服務(wù)貿(mào)易出口完稅價(jià)格時(shí)宜轉(zhuǎn)化認(rèn)定方式，如結(jié)合企業(yè)資金流動情況，根據(jù)成本費(fèi)用來核定；其次，加大懲罰力度，對于偷梁換柱、偷逃稅的企業(yè)嚴(yán)加懲罰，增加其失信成本，以督促企業(yè)如實(shí)申報(bào)納稅；再其次，充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善關(guān)聯(lián)交易的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任，創(chuàng)新納稅服務(wù)手段，優(yōu)化納稅服務(wù)方式，并有效降低稅收征管成本。（5）延續(xù)離岸服務(wù)外包優(yōu)惠政策，做好過渡安排。目前，我國的離岸服務(wù)外包發(fā)展迅速，已經(jīng)為我國服務(wù)貿(mào)易的重要增長點(diǎn)。在服務(wù)貿(mào)易出口退稅制度還不完善的現(xiàn)實(shí)情況下，繼續(xù)延續(xù)我國的離岸服務(wù)外包稅收優(yōu)惠政策很有必要。而且離岸服務(wù)外包稅收優(yōu)惠政策是我國服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策的有益補(bǔ)充，也為服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策完善提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。但我國離岸服務(wù)外包稅收優(yōu)惠政策存在著企業(yè)分支機(jī)構(gòu)申請免稅渠道不暢、與跨境服務(wù)免稅政策列舉服務(wù)相重疊等問題。建議政府對分支機(jī)構(gòu)的服務(wù)出口退稅問題應(yīng)予以重視，應(yīng)將分支機(jī)構(gòu)納入出口退稅適用范圍，簡化審核程序，解決企業(yè)總分機(jī)構(gòu)納稅難題，給企業(yè)以便利。同時(shí)關(guān)于離岸服務(wù)外包業(yè)務(wù)和跨境服務(wù)免稅業(yè)務(wù)的政策執(zhí)行，出臺專門文件予以規(guī)范，為企業(yè)執(zhí)行提供參考，做好過渡期間安排。［基金項(xiàng)目：湖南省社科基金項(xiàng)目“中國國際貿(mào)易均衡發(fā)展與財(cái)稅制度轉(zhuǎn)型改革研究”（12JD18）；國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)社會雙轉(zhuǎn)軌背景下中國房地產(chǎn)稅改革的制度環(huán)境研究”（11CJY091）］

（作者單位：湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院）