湯振寧，王麗芳，陳岳華，江 瑩

（1．浙江省寧波市北侖區(qū)市場監(jiān)督管理局，浙江 寧波 315800； 2．浙江省食品藥品稽查局，浙江 杭州310012； 3．浙江省醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校，浙江 寧波 315100）

浙江省“大部制”食藥監(jiān)管模式改革現(xiàn)狀研究

湯振寧1，王麗芳2，陳岳華2，江 瑩3

（1．浙江省寧波市北侖區(qū)市場監(jiān)督管理局，浙江 寧波 315800； 2．浙江省食品藥品稽查局，浙江 杭州310012； 3．浙江省醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校，浙江 寧波 315100）

分析本輪食品藥品監(jiān)管體制改革中以浙江省為代表的“大部制”模式地區(qū)基層監(jiān)管執(zhí)法體系的現(xiàn)狀，以及伴隨機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的新問題。通過發(fā)放調(diào)查問卷、走訪、座談和匯總分析，同時(shí)查閱近年來食品藥品監(jiān)管執(zhí)法體系方面的學(xué)術(shù)研究成果和觀點(diǎn)，形成對采取“大部制”模式的食品藥品監(jiān)管執(zhí)法體系現(xiàn)狀的全面認(rèn)識，為今后的機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整完善奠定研究基礎(chǔ)。

大部制；食品藥品監(jiān)管；模式；改革；現(xiàn)狀

近年來，食品藥品安全步入了問題突發(fā)、高發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)密集階段。在2008年和2013年連續(xù)兩輪機(jī)構(gòu)改革中，食品藥品監(jiān)管體制的調(diào)整和探索都成了焦點(diǎn)。2013年12月9日，浙江省出臺了《改革完善市縣食品藥品監(jiān)管體制的意見》，提出整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)，縣（市）統(tǒng)一將食品藥品監(jiān)管、工商部門職責(zé)進(jìn)行整合，組建市場監(jiān)督管理局，并劃入質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)。最終，浙江省11個(gè)地級市中有10個(gè)選擇了市縣兩級工商與食品藥品監(jiān)管部門合并成立市場監(jiān)督管理局，質(zhì)監(jiān)局劃轉(zhuǎn)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能和人員的“二合一”模式。僅浙江省舟山市采取了工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管完全合并的“三合一”模式。

浙江省的機(jī)構(gòu)改革模式在全國范圍內(nèi)引發(fā)了不少關(guān)注，安徽、上海浦東、天津等部分省、市、地區(qū)也陸續(xù)采取了這一模式。此改革模式將原工商部門負(fù)責(zé)的食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職能、原食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)的餐飲食品監(jiān)管職能和原質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)的食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能徹底整合，理論上可實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管“從源頭到終端”的全環(huán)節(jié)監(jiān)管（暫時(shí)還未涵蓋農(nóng)林種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)），扭轉(zhuǎn)以往食品監(jiān)管領(lǐng)域“九個(gè)大蓋帽管不住一頭豬”的尷尬狀況。同時(shí)，還能促使舊有職能逐漸淡化、執(zhí)法人數(shù)眾多的原工商部門將其一部分力量逐漸轉(zhuǎn)移和充實(shí)到食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域來，進(jìn)一步強(qiáng)化和保障食品藥品的安全和質(zhì)量。但相對于原本職能專業(yè)性強(qiáng)且監(jiān)管領(lǐng)域較狹窄的食品藥品監(jiān)管部門而言，工商部門是個(gè)職能寬泛、涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多的大機(jī)構(gòu)，且其原有的職能專業(yè)性要求不高，監(jiān)管重點(diǎn)也主要為事后監(jiān)管和處罰方面。這種監(jiān)管模式和思路的迥異也決定了這種“大部制”模式的改革方案絕不是簡單的人員合并、職能劃轉(zhuǎn)那么簡單。如何確保機(jī)構(gòu)改革后食品藥品安全監(jiān)管的力度是被強(qiáng)化而不是被削弱，如何在國家局、省局機(jī)構(gòu)職能模式（非大部制）與市縣兩級模式（大部制）完全“不對路”的情況下保證食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域政令暢通、指揮得力，如何讓相對強(qiáng)勢的“工商思維”順利切換成較弱勢的“食藥模式”，就成為一系列頗具挑戰(zhàn)性的難題。

1 調(diào)研設(shè)計(jì)與方法

為了全方位了解浙江地區(qū)市縣兩級監(jiān)管執(zhí)法體系的建設(shè)情況，特別是“大部制”模式機(jī)構(gòu)改革后的變化，筆者于2014年6月至7月向全省11個(gè)地級市和86個(gè)縣的食品藥品監(jiān)督管理局（或改革后的市場監(jiān)督管理局）發(fā)放了食品藥品監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)調(diào)研問卷。截至2014年7月31日，共收到調(diào)研問卷27份，其中地市級12份（包括義烏），縣區(qū)級15份。在分析這些問卷反饋信息的基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者在基層食品藥品監(jiān)管部門多年的經(jīng)驗(yàn)和了解，總結(jié)了目前浙江省食品藥品監(jiān)管執(zhí)法體系的現(xiàn)狀及問題。

2 現(xiàn)狀與分析

2．1 市縣級監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)明顯不足

浙江地區(qū)調(diào)查問卷結(jié)果顯示，在機(jī)構(gòu)改革前后，市縣兩級原食品藥品監(jiān)督管理局、工商局和質(zhì)監(jiān)局等相關(guān)部門內(nèi)設(shè)的食品藥品監(jiān)管職能處（科）室變化不大，基本予以保留，一定程度顯示了各地對食品藥品監(jiān)管工作的審慎和重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層監(jiān)管所（中隊(duì)）情況則變化較大，原來經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的二三線地區(qū)食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)監(jiān)部門大多未設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層監(jiān)管所（中隊(duì)），而原工商部門經(jīng)過多年的建設(shè)則普遍都設(shè)置了數(shù)量不等的監(jiān)管所（中隊(duì)）。機(jī)構(gòu)改革后，新的市場監(jiān)管局多以原工商部門的基層所為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的延伸。但基層站所的人員配備，凸顯了食品藥品專業(yè)監(jiān)管人員嚴(yán)重不足的問題，多數(shù)地區(qū)平均每個(gè)基層所負(fù)責(zé)藥械監(jiān)管工作的人員不足1名，負(fù)責(zé)食品監(jiān)管工作的人員也僅為1～7名不等（以食品流通監(jiān)管人員為主），與基層工商所動輒10～20名人員的配置相比，懸殊很大。而且，由問卷反饋信息可見，雖然各市縣基本都已出臺三定方案，但基層站所設(shè)置和執(zhí)法隊(duì)伍整合大多數(shù)都尚未完成，新增設(shè)的站所很多還停留在紙面上。對于基層執(zhí)法部門，人、財(cái)、物的真正到位，始終是基層食品藥品安全監(jiān)管的根本保障因素[1]。浙江省本輪大部制改革后，雖然三定方案大部分地區(qū)已經(jīng)出臺，但食品藥品監(jiān)管專業(yè)人員的缺乏問題卻并未得到實(shí)際緩解，在“機(jī)構(gòu)減少編制不增”的大原則限制下，基層食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的增設(shè)和延伸自然嚴(yán)重受限。

2．2 人員劃轉(zhuǎn)和配置存隱憂

目前，全國工商行政管理系統(tǒng)實(shí)有工作人員42萬人，占總?cè)丝诘?．032%?？h級質(zhì)監(jiān)局也通常設(shè)有稽查大隊(duì)作為二級執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但2011年全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)在編工作人員僅有8．3萬人，監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)模遠(yuǎn)不及工商[2]。因此，在“大部制”改革模式下，原質(zhì)監(jiān)和工商執(zhí)法隊(duì)伍能否真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移，直接決定著基層食品藥品安全監(jiān)管工作格局的走向和改革的成敗?！按蟛恐啤备母锬Ｊ诫m確保了人員編制的整體合并，不存在人員劃轉(zhuǎn)偏少的問題，但原工商的監(jiān)管執(zhí)法人員如何順利轉(zhuǎn)身投入到專業(yè)性更強(qiáng)的食品藥品監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域存在很大困難。相比之下，市縣兩級質(zhì)監(jiān)局食品生產(chǎn)監(jiān)管力量的劃轉(zhuǎn)就更少，往往僅劃轉(zhuǎn)1～2名人員或編制到新成立的市場監(jiān)督管理局，而帶來的監(jiān)管對象卻是數(shù)十家甚至上百家食品生產(chǎn)規(guī)模企業(yè)，還不包括以前多數(shù)被忽略的各類無證食品加工小作坊。顯然，按當(dāng)前的“大部制”機(jī)構(gòu)改革模式，勢必造成食品藥品監(jiān)管執(zhí)法力量至少在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)處于捉襟見肘的狀態(tài)。

2．3 食品藥品監(jiān)管執(zhí)法體系短期內(nèi)“隱性弱化”明顯

2014年的上?！案Ｏ策^期肉”事件在引起社會公眾憤慨的同時(shí)，也再次引發(fā)人們對本輪機(jī)構(gòu)改革成效的爭議。有媒體已經(jīng)發(fā)出“這樣的改革到底是進(jìn)步還是倒退”的質(zhì)疑聲音。在已經(jīng)實(shí)施“大部制”模式機(jī)構(gòu)改革的省市中，“二合一”“三合一”的模式都有，有的地方還把價(jià)格監(jiān)管也拉進(jìn)來，拼成所謂的“四合一”模式。這些改革模式看起來似乎是對大部制改革的積極響應(yīng)，但實(shí)際上卻造成改革的焦點(diǎn)模糊化。主要原因有以下幾方面。

人員素質(zhì)參差不齊，拉低整體能力水平：工商部門基層隊(duì)伍龐大，但這部分人員年齡普遍偏大，學(xué)歷層次和專業(yè)技能普遍偏低，在食品藥品監(jiān)管方面只能開展一些形式簡單的檢查和抽樣，與從事食品安全監(jiān)管的專業(yè)要求相去甚遠(yuǎn)。通過培訓(xùn)等途徑雖可逐步提高一部分人員的專業(yè)監(jiān)管素質(zhì)，但沒有2～3年系統(tǒng)化的培訓(xùn)和實(shí)踐積累也不可能滿足一線需要。而食品藥品安全問題密集突發(fā)和社會要求日漸提高的現(xiàn)實(shí)狀況，恐怕很難等得起這么長的一段時(shí)間。

食品藥品監(jiān)管獨(dú)立性降低，工作專注度受干擾：“上面千條線、下面一根針”，基層部門承擔(dān)的職能越雜，工作的延續(xù)性越易受到領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注、短期工作重點(diǎn)等臨時(shí)因素的影響。當(dāng)前，食品安全在地方黨政干部心目中的分量確實(shí)越來越重，但仍然無法與安全生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會維穩(wěn)等工作相比。如某些地市食品科的工作人員竟然被安排下去禁燒秸稈，就是因?yàn)榻麩坟?zé)力度更大；還有些地方基層食品藥品執(zhí)法人員經(jīng)常被安排協(xié)助街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管、安監(jiān)等部門拆除違章建筑，巡視市容，造成正常監(jiān)管工作被擱置。長此以往，監(jiān)管人員必然會盡可能選擇性回避食品藥品安全監(jiān)管工作，而這在專干專責(zé)的食品藥品監(jiān)管部門中不大會出現(xiàn)。

釋放食品藥品監(jiān)管被弱化的信號，工作氛圍被沖淡：“上面松一寸，下面就會松一尺”，改變單獨(dú)的食品藥品監(jiān)管格局，易讓人感覺到食品藥品監(jiān)管不再被放在突出重要的位置上，造成基層監(jiān)管末梢更松弛，嚴(yán)懲重處的高壓態(tài)勢和社會氛圍被沖淡，而一些食品領(lǐng)域不法分子非法牟利的沖動也將更加高漲[3]。

食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍融合的難度極大：原工商和質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管執(zhí)法人員普遍存在“不愿接棒”食品藥品安全監(jiān)管這個(gè)“燙手山芋”的思想，造成此種消極態(tài)度的原因，一方面是由于專業(yè)門檻較高帶來的畏難情緒，更重要的是由于食品藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域問題高發(fā)，追責(zé)問責(zé)頻度和力度都遠(yuǎn)高于其他大多數(shù)的行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，這直接造成不少已合并的市場監(jiān)督管理局內(nèi)專職食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的監(jiān)管人員非但未增加，反而相對減少的尷尬現(xiàn)狀。

2．4 行政管理關(guān)系上下不暢，多重法律體系難統(tǒng)一

上下條線清晰，關(guān)系順暢，指揮得力，反饋及時(shí)，法規(guī)統(tǒng)一，這是科學(xué)監(jiān)管執(zhí)法體系所必需的構(gòu)建原則。本輪機(jī)構(gòu)改革由于僅是國家級和省級步調(diào)一致地采用了職能劃轉(zhuǎn)的“非合并”模式，而市縣兩級的改革模式則呈現(xiàn)“各自探索、百花齊放”的態(tài)勢，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了多種改革樣板。食品藥品監(jiān)部門與工商部門合并的“大部制”改革模式是其中的典型之一，浙江省又是率先采用此種改革模式的代表地區(qū)，引起的關(guān)注度也較高。正是這種“省以上不并、省以下合并”的模式，直接造成了整個(gè)食品藥品監(jiān)管執(zhí)法體系在行政機(jī)構(gòu)層面上被割裂開來，市縣兩級部門隨時(shí)面臨著兩個(gè)省級“婆婆”的指導(dǎo)和意見，孰輕孰重難以取舍，易產(chǎn)生行政關(guān)系的上下混亂。

在法律體系層面，浙江省各市縣工商系統(tǒng)和食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍也都面臨著一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題——“牌子好掛事難做”。如果按國家食品藥品監(jiān)督管理總局和省食品藥品監(jiān)督管理局的單純職能和人員劃轉(zhuǎn)的改革模式，不存在法律體系上的問題，依然可在原有食品藥品監(jiān)管法律體系框架內(nèi)執(zhí)行。但由于浙江省11個(gè)地市及下屬各縣全部采取與工商局合并的改革模式，在現(xiàn)行2套法律體系未統(tǒng)一的情況下，執(zhí)法辦案的主體該如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是以市場監(jiān)管局的名義還是依舊保持原先2套執(zhí)法體系各自為政的狀態(tài)，這個(gè)問題在基層一線的監(jiān)管站所更加突出和迫切。當(dāng)前，基層有不少人主張將食藥監(jiān)、工商，甚至質(zhì)監(jiān)3個(gè)部門的執(zhí)法辦案流程和文書完全整合統(tǒng)一，這固然符合“大”市場監(jiān)督管理局機(jī)構(gòu)運(yùn)行和隊(duì)伍整合的需要。但原工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)部門在省和國家層面都仍各自為政，各有各的行政執(zhí)法規(guī)范程序要求和文書制作標(biāo)準(zhǔn)，三者規(guī)定細(xì)則方面差距很大，究竟以哪一個(gè)系統(tǒng)的執(zhí)法規(guī)范和程序標(biāo)準(zhǔn)為主來進(jìn)行整合統(tǒng)一，就成了令人糾結(jié)的大問題，而且這個(gè)問題也自然延伸至監(jiān)管和辦公信息化領(lǐng)域。即便實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一以市場監(jiān)管所的名義來執(zhí)法，辦案過程中勢必還要面臨一系列法律體系層面的競合問題。如在餐飲監(jiān)管環(huán)節(jié)經(jīng)常會遇到購進(jìn)的食品原材料涉及食品流通領(lǐng)域違法行為的范疇，這時(shí)該如何執(zhí)法，優(yōu)先運(yùn)用哪套法律體系，這些法律問題如未進(jìn)行認(rèn)真和系統(tǒng)地研究并統(tǒng)一口徑，很容易造成各地執(zhí)法辦案的不協(xié)調(diào)。從機(jī)構(gòu)改革的角度而言，如果一個(gè)監(jiān)管執(zhí)法部門內(nèi)部的法律體系長期無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，多套體系并存，也必將導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍之間難以融合和統(tǒng)一。

2．5 監(jiān)管隊(duì)伍綜合專業(yè)素質(zhì)跟不上現(xiàn)實(shí)需求

從總體來講，食品藥品監(jiān)管部門的食品安全監(jiān)管職能在近幾年中變動調(diào)整非常頻繁。經(jīng)過連續(xù)兩輪改革，多個(gè)部門人員劃轉(zhuǎn)合并，再加上軍轉(zhuǎn)干部安置等諸多因素，造成目前的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法人員的專業(yè)性越發(fā)分散。以山東省為例，藥品、食品和公共衛(wèi)生專業(yè)所占比例均較低，3個(gè)專業(yè)合計(jì)比例僅占人員總數(shù)的1／3，法律專業(yè)人員尤其少，不到1／10[4]。而浙江省市縣兩級與工商部門合并后，執(zhí)法人員的專業(yè)性就更分散了。顯然，執(zhí)法人員整體的專業(yè)性不突出、對口專業(yè)比例較少，對于食品藥品這類專業(yè)技術(shù)化要求較高的監(jiān)管領(lǐng)域，會帶來較多負(fù)面影響，甚至是拖食品藥品安全保障工作的“后腿”。

同時(shí)，由于食品藥品監(jiān)管部門成立晚，偏弱勢，相比公安、工商、城管、衛(wèi)生等其他監(jiān)管執(zhí)法部門來說，人員編制明顯偏少。一方面，兩輪機(jī)構(gòu)改革后，監(jiān)管職能大幅增加，但人員編制卻未能同步跟進(jìn)；另一方面，因機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制不暢、人員業(yè)務(wù)能力有限、監(jiān)管效率不夠高等原因也會導(dǎo)致人員相對不足。同時(shí)，機(jī)關(guān)內(nèi)部借調(diào)、掛職、進(jìn)修等因素也會帶來人員“在編不在崗”的現(xiàn)象。雖然本輪改革，表面上引進(jìn)了工商部門這個(gè)編制人員大戶，可能會給食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍引入一批監(jiān)管執(zhí)法新生力量，但基層調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況不容樂觀。工商部門一線監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍年齡普遍偏大，學(xué)歷層次普遍偏低，與工作對口的專業(yè)素養(yǎng)也較差。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，非專業(yè)人進(jìn)入食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)后，需要2～3年時(shí)間的培養(yǎng)，才能真正接手一項(xiàng)業(yè)務(wù)。而在基層所里，因?yàn)槿耸州^少，一個(gè)工作人員往往要承擔(dān)多項(xiàng)工作，熟悉各項(xiàng)相關(guān)業(yè)務(wù)的時(shí)間可能長達(dá)5～6年。與食品藥品監(jiān)管部門整合后，到底能真正調(diào)整多少人員力量專門投入到食品藥品監(jiān)管工作中去成了未知數(shù)。占編不干活或不會干的情況不在少數(shù)，甚至還經(jīng)常出現(xiàn)食品藥品監(jiān)管人員被拉去參與工商監(jiān)管職能范圍的工作，這就使得原食品藥品監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)的人手顯得更緊張，工作壓力越發(fā)增大。

本調(diào)研問卷顯示，有近半數(shù)縣級食品藥品監(jiān)督管理局原本未設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)管所，而本輪機(jī)構(gòu)改革卻要平均增設(shè)9．6個(gè)基層站所，原先設(shè)立有基層食品藥品監(jiān)管所的縣級局改革后的基層站所數(shù)量也往往比原先翻倍。從長遠(yuǎn)看，基層站所的增加對于加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管執(zhí)法是一件好事，但短期內(nèi)卻帶來食品藥品監(jiān)管人才的嚴(yán)重匱乏、分配不均的現(xiàn)象。在回答問卷中關(guān)于基層站所食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍整合組建中遇到的主要問題時(shí)，幾乎所有市縣局均認(rèn)為原工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管人員對彼此業(yè)務(wù)及專業(yè)法規(guī)知識等較生疏。同時(shí)，各市縣局也普遍希望機(jī)構(gòu)改革基本到位后盡快安排統(tǒng)一的系統(tǒng)化專業(yè)化培訓(xùn)，促進(jìn)食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)人員專業(yè)素質(zhì)的快速提升和隊(duì)伍的整合。

2．6 財(cái)政資金支持不足

2012年以來，浙江省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)連續(xù)迎來兩輪機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，先后從原衛(wèi)生行政部門、工商部門和質(zhì)監(jiān)部門劃轉(zhuǎn)了部分監(jiān)管執(zhí)法人員，在崗人數(shù)和工作總量均大幅增加，但恰逢中央嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”使用，很多基層食品藥品監(jiān)督管理部門的年度財(cái)政預(yù)算不得不依照地方政府統(tǒng)一要求，按20%甚至更高比例逐年遞減，這就形成了財(cái)政支出需求大幅增加與財(cái)政預(yù)算逐年減少的顯著沖突，也給食品藥品安全監(jiān)管工作的有效開展帶來了嚴(yán)重的影響，一些地區(qū)至今連食品藥品舉報(bào)獎勵經(jīng)費(fèi)都尚未落實(shí)。

基層食品藥品監(jiān)管部門的經(jīng)費(fèi)來源主要分為三類：財(cái)政撥款、財(cái)政返還款、上級專項(xiàng)配套資金或其他補(bǔ)助等（如基層街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金）。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的食品藥品監(jiān)管部門主要經(jīng)費(fèi)來源于地方政府財(cái)政撥款，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政返還款則占了相當(dāng)比例，一些縣鄉(xiāng)級監(jiān)管部門對財(cái)政返還款的依賴性也比較大。多數(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，財(cái)政返還款在一定程度上能促進(jìn)執(zhí)法工作，一方面是因?yàn)槠溲a(bǔ)充了經(jīng)費(fèi)，改善了執(zhí)法條件；另一方面，作為一種激勵政策，客觀上也促使執(zhí)法機(jī)構(gòu)加大了處罰力度，能更好地打擊違法犯罪行為。

近幾年，各監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)均非常重視各類模式創(chuàng)新、示范創(chuàng)建、信息化探索等工作的開展。國家和省級部門往往對市縣兩級推進(jìn)相關(guān)重點(diǎn)環(huán)節(jié)工作和試點(diǎn)均有相應(yīng)的配套資金劃撥，相對應(yīng)地，往往也能爭取到市縣兩級地方政府的資助和扶持。但在本輪機(jī)構(gòu)改革中，一些從原省工商局、省質(zhì)監(jiān)局移交到食品藥品監(jiān)督管理局的工作原本都應(yīng)有隨帶的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)劃撥，如食品安全電子監(jiān)管、食品生產(chǎn)企業(yè)許可等。這些相應(yīng)的配套經(jīng)費(fèi)實(shí)際并未隨之同步劃轉(zhuǎn)過來，導(dǎo)致市縣兩級部門難以持續(xù)有效開展好相關(guān)工作的推進(jìn)，勢必給食品藥品安全監(jiān)管工作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性帶來沖擊。

2．7 執(zhí)法裝備和站所建設(shè)不到位

根據(jù)《浙江省食品藥品執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，行政執(zhí)法基本裝備共計(jì)24項(xiàng)，執(zhí)法取證工具10項(xiàng)，快速監(jiān)測裝備22項(xiàng)，具體包括執(zhí)法車輛、快檢車輛、應(yīng)急設(shè)備、執(zhí)法工具、辦公設(shè)備、信息化設(shè)備等。調(diào)研問卷發(fā)現(xiàn)，目前已設(shè)置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)多數(shù)反映執(zhí)法裝備基本夠用，部分經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的基層局則反映基本執(zhí)法設(shè)備配備明顯不足。根據(jù)《建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》清單所列內(nèi)容，結(jié)合對筆者所在地區(qū)實(shí)際情況的了解，大多數(shù)市縣級食品藥品監(jiān)管部門的裝備配置到位率為40%～60%。同時(shí)，70%以上的市縣局反映食品藥品監(jiān)管執(zhí)法裝備明顯不足，很多常用裝備和食品藥品快檢設(shè)備都未到位。即使是杭州、寧波這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的副省級城市，如食品藥品快速檢測車、攝像機(jī)、投影儀、掃描儀、對講機(jī)、稽查執(zhí)法信息移動終端查詢系統(tǒng)等裝備也大多無法全面配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層站所。就連日常監(jiān)管執(zhí)法中用于保障日?；?、執(zhí)法辦案、重大活動和突發(fā)事件應(yīng)急處置等工作需要的重要載體——執(zhí)法車，目前也尚未做到每個(gè)基層站所均配備到位，仍有部分地區(qū)的基層站所采取全局綜合調(diào)配，輪流使用，或是臨時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道借用等解決方式，缺乏長期穩(wěn)定的用車保證。另外，如暗訪取證設(shè)備，紫外線輻射照度儀，亞硝酸鹽、瘦肉精和農(nóng)藥殘留試劑盒等取證和快檢裝備也普遍存在配備不到位的情況。在食品藥品安全問題變化迅速且層出不窮的大背景下，這些基本設(shè)備及實(shí)踐指導(dǎo)性很強(qiáng)的快檢裝備的不到位勢必妨礙監(jiān)管執(zhí)法工作的高效開展。

2．8 監(jiān)管執(zhí)法信息化不足，缺乏移動終端支撐

機(jī)構(gòu)改革后，食品監(jiān)管職能大幅擴(kuò)展，監(jiān)管對象和工作量都大幅增加，而在“總編制不增加”的基本原則下，人員數(shù)量難以同步增加，必然造成食品藥品監(jiān)管執(zhí)法工作需求和實(shí)際現(xiàn)狀間的顯著矛盾。如何解決這樣的現(xiàn)實(shí)矛盾成為新成立的市場監(jiān)管局必須完成的課題之一。借助信息化和專業(yè)化技術(shù)手段的支撐，提高工作效率、減緩工作壓力，是一種可行的方式。在監(jiān)管執(zhí)法體系信息化方面，浙江省局信息中心先后開發(fā)了綜合辦公平臺、行政審批系統(tǒng)、食品藥品稽查執(zhí)法系統(tǒng)、特藥監(jiān)管系統(tǒng)、執(zhí)業(yè)藥師注冊系統(tǒng)等20多個(gè)系統(tǒng)或功能集成模塊，為全省食品藥品監(jiān)管執(zhí)法工作的信息化、一體化奠定了良好的基礎(chǔ)。寧波局開發(fā)的“藥械直通車”信息管理系統(tǒng)，還有杭州市富陽區(qū)開發(fā)應(yīng)用的地理信息系統(tǒng)（GIS）信息化監(jiān)管平臺，都在日常監(jiān)管應(yīng)用中取得了良好的成效。

雖然浙江省在食品藥品監(jiān)管信息化工作方面已做了不少有益的建設(shè)和探索工作，但仍存在不少缺陷和問題。如省局開發(fā)的稽查辦案信息化管理平臺、行政審批系統(tǒng)等雖已正式啟用多年，但至今由于種種原因并未實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一使用，更未達(dá)到全省信息互聯(lián)互通的理想目標(biāo)。少數(shù)信息化工作走在前列的市局、甚至一些縣級局，仍使用自行開發(fā)的綜合辦公和稽查辦案系統(tǒng)，造成全省信息化存在死角盲區(qū)、信息錄入工作存在重復(fù)勞動等不良后果。而另一方面，部分市縣局研究開發(fā)的較先進(jìn)的信息化系統(tǒng)也未得到足夠重視和及時(shí)推廣，影響了浙江省食品藥品監(jiān)管信息化的推進(jìn)和創(chuàng)新。尤其是在最能提升一線監(jiān)管執(zhí)法效率的“食品藥品移動執(zhí)法終端”的開發(fā)方面，始終無明顯進(jìn)展，相比公安、交警、質(zhì)監(jiān)等執(zhí)法部門在這方面的成果有著較大差距。

3 結(jié)語

“大部制”改革模式作為本輪機(jī)構(gòu)改革中的代表性模式之一，在精簡機(jī)構(gòu)、壓縮編制、減少職能交叉推諉、整合監(jiān)管流程等方面確實(shí)具有相當(dāng)大的優(yōu)勢。但在推進(jìn)落實(shí)的過程中，這種模式也逐步顯露出一些弊端和不協(xié)調(diào)性，特別是在食品藥品安全監(jiān)管這一特殊領(lǐng)域，受到的沖擊和干擾尤其明顯，反對和質(zhì)疑的聲音已屢見媒體。但對于浙江、天津等地方政府，目前的“大部制”方案在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)難有回頭路可走，只能進(jìn)一步探索完善的方法和調(diào)整思路。當(dāng)然，也有一些地方政府如深圳、安徽等地在發(fā)現(xiàn)這條路并不好走后，毅然叫停了“大部制”改革路線，調(diào)轉(zhuǎn)船頭，重新回到讓食品藥品監(jiān)管部門保持相對獨(dú)立的監(jiān)管模式上來。

在食品藥品安全社會共治的思路引導(dǎo)下，我國食品藥品監(jiān)管執(zhí)法體系的建設(shè)已變成一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，越來越無法單純依靠食品藥品監(jiān)督管理局自身力量來完成。任何一項(xiàng)綜合治理方案往往都需要通過地方政府、相關(guān)執(zhí)法部門、食安委辦、第三方組織、社會公眾等多方合力才能得以有效落實(shí)。當(dāng)前浙江省食品藥品監(jiān)督管理領(lǐng)域出現(xiàn)的眾多新形勢、新問題，很多都與本輪機(jī)構(gòu)改革的突然性和緊迫性相關(guān)，必須得到各級地方政府的足夠重視和理解，應(yīng)及時(shí)分析出現(xiàn)的問題和弊端，盡快拿出合理的解決方案和措施。如果這些問題得不到及時(shí)、有效地解決，食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)就會迅速累積起來，最終可能在傷害消費(fèi)者身體健康的同時(shí)也嚴(yán)重傷害到整個(gè)食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)的形象與未來，老百姓也必然會對地方政府的治理能力投出不信任票。

[1]吳曉明．以執(zhí)法能力為視角的藥品稽查體系建設(shè)研究[D]．濟(jì)南：山東大學(xué)，2013．

[2]胡穎廉．地方食品監(jiān)管體制改革前瞻[J]．中國黨政干部論壇，2013（7）：72－74．

[3]武曉娟 ．“福喜過期肉”拷問地方食藥監(jiān)管改革[EB／OL]．[2014－07－23]．http：／／www．ce．cn／cysc／sp／info／201407／23／t20140723_3214878．shtml．

[4]趙亞敏．我國食品藥品稽查體制研究[D]．濟(jì)南：山東大學(xué)，2013．

Research on the Status Quo of the Food and Drug Administration System Featured against the Backdrop of the Greater Administrative Overhaul

Tang Zhenning1，Wang Lifang2，Chen Yuehua2，Jiang Ying3
（1．Ningbo Beilun DistrictMarketSupervisory Administration，Ningbo，Zhejiang，China 315800； 2．Zhejiang Food and Drug Inspection Bureau，Hangzhou，Zhejiang China 310012； 3．Zhejiang Pharmaceutical College，Ningbo，Zhejiang，China 315100）

To analyze the status quo of the basic－level food and drug supervisory administration and legal enforcement system with the background of the Greater Administrative Overhaul looming in China，particularly in Zhejiang，with the current round of food and drug administrative system reform and the consequent issues emerging in the organizational reform．By questionnaires，interviews，field investigation and the summarization of all the investigative data and the literature review regarding the food and drug administration and enforcement system in the recent years，especially on the findings and the diverse views，it is concluded that the status quo must be recognized with the adoption of the Greater Administrative Overhaul on the food and drug supervisory and legal enforcement in order to lay a solid foundation for the administrative reform and adjustment of the organizational structures of relevant authorities in the future．

Greater Administrative Overhaul；food and drug supervisory；system；reform；status quo

R954

A

1006－4931(2016)08－0001－05

2015－10－14)