肖海鵬

黨的十八屆三中全會明確提出“健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。”2014年1月，人力資源社會保障部部長尹蔚民在全國公務(wù)員管理工作會議中強(qiáng)調(diào)“努力建設(shè)一支信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的公務(wù)員隊伍”。完善我國公務(wù)員懲戒制度有利于防止腐敗和濫用權(quán)力，建設(shè)透明廉潔的政府，對提高黨的執(zhí)政能力具有重要意義。

一、我國公務(wù)員懲戒制度的歷史沿革

我國公務(wù)員懲戒制度是指國家公務(wù)員管理機(jī)關(guān)，依照法律法規(guī)，對違法失職或有過錯的公務(wù)員進(jìn)行懲戒所形成的一系列法律規(guī)范和制度的總稱。公務(wù)員懲戒包括行政懲戒和司法懲戒兩種形式。行政懲戒是指由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)（部門）對公務(wù)員過錯予以相應(yīng)處分，司法懲戒是指司法機(jī)關(guān)及司法程序?qū)珓?wù)員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行相應(yīng)的法律處分。本文所說懲戒即指行政懲戒，不包括司法懲戒。

改革開放30多年來，我國公務(wù)員懲戒制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了干部紀(jì)律處分制度、國家公務(wù)員紀(jì)律懲戒制度和公務(wù)員懲戒制度三個階段。這幾個階段又分別以1957年《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》、1993年《國家公務(wù)員暫行條例》和2006年《公務(wù)員法》的出臺為標(biāo)志。我國現(xiàn)行的公務(wù)員法是在《條例》的基礎(chǔ)上發(fā)展和完善起來的，公務(wù)員法沿用《條例》的框架結(jié)構(gòu)并盡量沿用了《條例》所使用和創(chuàng)制的法律概念，保留了《條例》中經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明為行之有效的法律規(guī)則并修改調(diào)整法律規(guī)則，同時擴(kuò)充具體制度的內(nèi)容以及增設(shè)具體制度、補(bǔ)充完善法律原則?！豆珓?wù)員法》中充實(shí)和加強(qiáng)了公務(wù)員權(quán)益保障的相關(guān)制度，同時在處分公務(wù)員時，規(guī)定了保障公務(wù)員陳述和申辯的權(quán)利，在申訴制度中增加了再申訴的環(huán)節(jié)。

二、我國公務(wù)員懲戒制度的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國公務(wù)員懲戒制度的建立和發(fā)展，目前已經(jīng)初步形成了一個較為完備的制度體系。從全國面上來看，在具體實(shí)施過程中，重點(diǎn)推進(jìn)，制定了具體的配套制度，并充分發(fā)揮各種監(jiān)督主體的作用，形成合力，確保公務(wù)員懲戒制度的順利實(shí)施。從各地的實(shí)際來看，也都能夠結(jié)合本地實(shí)際，制定具體的實(shí)施細(xì)則。通過各級國家機(jī)關(guān)的有力舉措，公務(wù)員懲戒制度的實(shí)施取得了明顯成效。

（一）形成了公務(wù)員紀(jì)律懲戒法規(guī)體系

30年來，我國公務(wù)員紀(jì)律懲戒制度取得了長足發(fā)展，形成以《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《行政監(jiān)察法》為主要依據(jù)，地方性、部門性規(guī)章制度和規(guī)范性文件為輔的一套體系。例如，公安部頒布了“五條禁令”，很多省區(qū)市制定了各種責(zé)任追究規(guī)定等。這些法規(guī)文件進(jìn)一步明確了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的各項紀(jì)律，為規(guī)范公務(wù)員行為提供了法制保障。

（二）加大了違紀(jì)行為懲處力度

多年來普遍加大了對公務(wù)員違法違紀(jì)行為的查處力度，特別是嚴(yán)肅查處以權(quán)謀私、官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、損害群眾利益等違法違紀(jì)行為。黨的十八大以來，中央出重拳整治腐敗和公務(wù)員違法違紀(jì)行為，中共中央紀(jì)委監(jiān)察部數(shù)據(jù)顯示，十八大以來，超過18萬黨員干部被處分，2013年立案、結(jié)案件數(shù)、處分人數(shù)均比上一年有兩位數(shù)增長。

（三）在重大突發(fā)事件處理中發(fā)揮作用

以2003年抗擊“非典”為例，原人事部會同監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)肅紀(jì)律確保非典型性肺炎防治工作順利進(jìn)行的通知》，對在抗擊非典型肺炎工作期間因思想不重視、措施不落實(shí)等貽誤工作或者臨危退縮、擅離職守的相關(guān)責(zé)任人給予了嚴(yán)肅及時懲處。根據(jù)26個省區(qū)市和中央國家機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，共有515名行政機(jī)關(guān)公務(wù)員受到處分，其中74人受撤職處分，16人受開除處分，另有1031名事業(yè)單位工作人員受到處分，為奪取防治“非典”斗爭的勝利提供了有力的紀(jì)律保證。一些地區(qū)和部門在安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量等重大群體性事件的處理過程中，對于如何有效發(fā)揮紀(jì)律懲戒工作作用的機(jī)制和方式，也進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。

（四）促進(jìn)了廉政建設(shè)和公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)

公務(wù)員紀(jì)律懲戒制度的有效實(shí)施，一方面促進(jìn)了公務(wù)員全心全意為人民服務(wù)，激勵了公務(wù)員的積極性和主動性，提高了行政效率，加強(qiáng)了公務(wù)員依法行政，教育公務(wù)員自覺遵守各項紀(jì)律規(guī)定和廉政規(guī)定；另一方面通過及時懲處違法違紀(jì)公務(wù)員，純潔了公務(wù)員隊伍，廉政建設(shè)和隊伍建設(shè)得到明顯加強(qiáng)。公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)從試點(diǎn)到《暫行條例》的出臺，再到《公務(wù)員法》的頒布實(shí)施，憑借這“中國式”制度建設(shè)的執(zhí)著和努力，伴隨著公務(wù)員制度的全局性變革一步一個腳印步入正軌，職業(yè)道德的漸進(jìn)性養(yǎng)成有條不紊地推進(jìn)。通過多年大規(guī)模的職業(yè)道德培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉，公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)成績顯著。

三、我國公務(wù)員懲戒制度需要進(jìn)一步完善的地方

（一）公務(wù)員懲戒法規(guī)體系有待完善

我國的公務(wù)員懲戒制度是以《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《行政監(jiān)察法》為主要依據(jù)，地方性、部門性規(guī)章制度和規(guī)范性文件為輔的一套體系，但在實(shí)踐中，我國公務(wù)員懲戒制度法律體系的建立還有很長的路要走。例如，一方面有關(guān)公務(wù)員懲戒相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)在處理懲戒問題時具體規(guī)定繁雜各異，導(dǎo)致各地在處理公務(wù)員懲戒處分時標(biāo)準(zhǔn)不一，同樣的情節(jié)和違法違紀(jì)行為在不同的地方得到截然不同的處理結(jié)果。

（二）公務(wù)員懲戒種類比較單一

《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡稱《處分條例》）的出臺是對我國懲戒制度的深入細(xì)化，讓懲戒制度進(jìn)一步具有了可行性和可操作性。但處分的種類都限于警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種，而從懲戒的人事管理角度而言，懲戒方式涉及物質(zhì)和精神兩個層面的作用，我們多側(cè)重在精神、名譽(yù)的懲處，除了在個別條款中規(guī)定有“受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次；受撤職處分的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定降低級別”等與工資晉升與否掛鉤的表述外，在經(jīng)濟(jì)上、物質(zhì)上的處罰規(guī)定寥寥。

（三）公務(wù)員懲戒主體自由裁量權(quán)偏大

以《處分條例》第三章違法違紀(jì)行為及其適用的處分為例，其中大多數(shù)條款都對違紀(jì)行為進(jìn)行了列舉，并規(guī)定了根據(jù)違紀(jì)行為情節(jié)的輕重程度來決定處分的力度，如第十八條規(guī)定：“有下列行為之一的，給予記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分……”，但是對于如何界定“情節(jié)較重”和“情節(jié)嚴(yán)重”，《處分條例》里并沒有進(jìn)一步解釋說明，這就會導(dǎo)致懲戒執(zhí)行主體在執(zhí)行該條款的過程中，其所擁有的懲戒處分的自由裁量權(quán)偏大，存在著自由裁量權(quán)被濫用的現(xiàn)實(shí)問題，所以對懲戒執(zhí)行主體的自由裁量權(quán)必須進(jìn)行規(guī)制，盡早出臺細(xì)化配套法規(guī)。同時針對懲戒執(zhí)行主體，要建立推行以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序。

（四）公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)尚須完備的制度約束

從古至今，不論是歷朝歷代的文官還是當(dāng)今的公務(wù)員，他們都充當(dāng)社會的治理者的角色，代國家行使行政管理職能，維護(hù)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這就要求他們大都要具備較高的學(xué)識、個人素質(zhì)和道德品行，這樣更有助于政府的廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)今社會的急劇變革和經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌并行不悖，在這樣一個體制轉(zhuǎn)變的過程中，公務(wù)員道德失范問題因轉(zhuǎn)型期負(fù)面效應(yīng)的沖擊而放大，在社會環(huán)境因素、個人自律因素以及制度規(guī)范因素的負(fù)面“合力”中敗下陣來，公務(wù)員職業(yè)道德失范問題普遍存在于各級各類公務(wù)員隊伍中，各種違反公務(wù)員職業(yè)道德的行為顯現(xiàn)出來。一些公務(wù)員工作作風(fēng)懈怠、工作態(tài)度惡劣，損害群眾利益的問題時有發(fā)生。