“三權(quán)分置”究竟改變了什么

近日,中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》),進(jìn)一步完善和明確了中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出的三權(quán)分置改革方案,形成了對(duì)今后農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)性文件。三權(quán)分置被認(rèn)為是我國(guó)農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的又一重大制度變革,對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收致富具有深遠(yuǎn)的影響。

“三權(quán)分置”是農(nóng)民土地權(quán)利的重新配置。過(guò)去的兩權(quán)體制(即農(nóng)民集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的產(chǎn)物,僅僅是土地權(quán)利在農(nóng)民集體內(nèi)部的配置,改變的是生產(chǎn)勞動(dòng)方式和經(jīng)濟(jì)分配方式。在三權(quán)體制下,集體土地所有權(quán)仍保留在農(nóng)民集體手中,但土地不再直接發(fā)包給農(nóng)戶直接占有使用,將農(nóng)戶承包權(quán)改造為集體土地的份額權(quán)利；農(nóng)業(yè)用地則由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)運(yùn)作,既可以承包給專業(yè)的農(nóng)業(yè)合作社又可以出租或發(fā)包給農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)使用(取得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán))；土地的經(jīng)營(yíng)者向農(nóng)民集體支付土地使用費(fèi),農(nóng)民集體扣除集體提留等項(xiàng)目后,按照農(nóng)民承包權(quán)(所有權(quán)份額)分配給農(nóng)民。因此,三權(quán)分置的核心是原來(lái)的承包權(quán)的價(jià)值化,將承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有權(quán)的份額；而將土地的實(shí)際占有使用權(quán)交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。

三權(quán)分置引發(fā)的制度變遷效果有三:一是做實(shí)了農(nóng)民集體所有權(quán),做強(qiáng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)。三權(quán)分置首要的效果是重新恢復(fù)農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)能,賦予其對(duì)土地資源持續(xù)的配置權(quán)利,農(nóng)民集體可以按照土地產(chǎn)出效率最大化(出價(jià)最高者)配置土地,實(shí)現(xiàn)土地最優(yōu)化經(jīng)營(yíng)。二是農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)化,農(nóng)民擺脫土地束縛。在三權(quán)分置下,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不再包含直接支配、使用土地的權(quán)能,而直接轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體成員在集體所有權(quán)中的財(cái)產(chǎn)份額(所有者權(quán)益),實(shí)現(xiàn)了從支配“實(shí)物”（土地）到財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變,農(nóng)民與土地的直接支配關(guān)系被“剪斷”,農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c農(nóng)民集體決策、分配收益的權(quán)利。三是讓擅長(zhǎng)種地者取得土地使用權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在三權(quán)體制下,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于農(nóng)民集體所有權(quán),是農(nóng)民集體出讓、租賃或以其他方式創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)利,屬于真正的用益物權(quán)(土地使用權(quán))，使農(nóng)地脫離農(nóng)民身份,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置。因此，“兩權(quán)”到“三權(quán)”的變革本質(zhì)上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重新構(gòu)造，具有系統(tǒng)性、深遠(yuǎn)性,其實(shí)施不僅需要系統(tǒng)的科學(xué)的制度設(shè)計(jì),而且還要正確穩(wěn)步地推行。

對(duì)于制度設(shè)計(jì),《意見(jiàn)》提出的最終目的是“落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,形成規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制或格局。為此要科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系,按照私法規(guī)則重構(gòu)農(nóng)民集體所有權(quán)和實(shí)現(xiàn)方式。其關(guān)鍵點(diǎn)有三:首先是農(nóng)民所有權(quán)的私法化,要將農(nóng)民集體所有構(gòu)筑成基于集體成員按份所有的特殊共有形式,使農(nóng)民集體所有權(quán)純化為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利,將農(nóng)民集體組織打造成反映集體成員意志和代表、維護(hù)集體成員利益的組織體,并具有獨(dú)立主體地位。其次,要完成從農(nóng)戶土地支配權(quán)到集體所有份額權(quán)的制度轉(zhuǎn)變。不變的是權(quán)利,變化的是內(nèi)容。如何確定農(nóng)民在農(nóng)民集體中的份額,確保農(nóng)民個(gè)體在集體土地經(jīng)營(yíng)決策中的參與權(quán)和收益權(quán)就成為關(guān)鍵。最后,可流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是目的。賦予農(nóng)民集體按照市場(chǎng)規(guī)則配置土地的權(quán)利,不僅要解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題,而且要解決首次配置失效后的校正問(wèn)題,也就是要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成可流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利,同時(shí)又能夠確保農(nóng)民集體對(duì)土地利用和土地收益的監(jiān)督和控制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益在農(nóng)民集體與經(jīng)營(yíng)者之間的合理分配。

對(duì)于實(shí)施,《意見(jiàn)》提出尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅(jiān)持循序漸進(jìn)、堅(jiān)持因地制宜四項(xiàng)基本原則,強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)“逐步”“有序”地實(shí)施。三權(quán)分置，只有在農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)體、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者均具有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則生存和發(fā)展的能力時(shí),才能得到有效的運(yùn)行。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,尤其是承包經(jīng)營(yíng)之后,集體經(jīng)濟(jì)、集體組織在許多地方實(shí)力非常弱小，因此需要因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)三權(quán)分置改革。

(摘自《大眾日?qǐng)?bào)》2016年11月9日第10版，作者高富平)