李城漳

四千年前，中華大地水患頻發(fā)。為了考核、稽驗諸侯治水功績和交納貢賦的情況，大禹召各氏族部落齊聚會稽山，并以殺防風(fēng)氏明正典型確立了按歲稽核的貢賦審計制度，最終成功治理水患，促進(jìn)了中華文明的繁榮發(fā)展。作為中華文明中審計文化的發(fā)端，貢賦審計制度本身就是政策措施貫徹落實情況跟蹤審計（以下簡稱‘政策跟蹤審計）的一個典型范例。國家出臺的各項重大政策與國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，特別在我國經(jīng)濟新常態(tài)下面臨穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的現(xiàn)階段，這些政策成功的貫徹落實對于華夏兒女共創(chuàng)中國夢，并最終實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興都具有重要意義。因此深入開展政策跟蹤審計確保國家重大方針政策的有效執(zhí)行，正是當(dāng)下國家審計機關(guān)貫徹十八大精神，推進(jìn)依法治國，助力全面深化改革的職責(zé)所在。作為國家審計系統(tǒng)中的最基層且人數(shù)最多的區(qū)縣級審計機關(guān)，如何推進(jìn)政策跟蹤審計工作就顯得尤為重要。

一、區(qū)縣級審計機關(guān)在政策跟蹤審計中的地位

俗話說“郡縣治，天下安”。區(qū)縣級審計部門在審計系統(tǒng)內(nèi)是最前沿、最基層單位，憑借其特殊的微觀視角一直以來都積極參與著區(qū)縣級行政治理的促進(jìn)和完善，并發(fā)揮著不可替代的重要作用。特別的，對于許多國家重大的經(jīng)濟政策的落實情況，區(qū)縣級審計部門能夠比較方便地取得第一線的資料，而且對于這些資料，鑒于審計機關(guān)的審計人員基本上都在該區(qū)縣域內(nèi)生活工作，在許多數(shù)據(jù)資料的真實性以及政策執(zhí)行效果的確定性等方面都較上級審計機關(guān)的審計工作具備無可比擬的優(yōu)勢。因此，在政策跟蹤審計上，從審計的可執(zhí)行性、審計證據(jù)的可靠性、審計結(jié)論的科學(xué)性等角度來說，縣級審計機關(guān)理應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性、主體性的作用。

二、區(qū)縣級審計機關(guān)開展政策跟蹤審計的著眼點

1.立足自身，積極聯(lián)動，確保審計質(zhì)量。

加強政策措施貫徹執(zhí)行，目的在于完善國家治理，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，區(qū)縣級審計機關(guān)要正確認(rèn)識自身在促進(jìn)完善國家治理方面的責(zé)任感和緊迫感，克服“人微言輕”的思想障礙，通過不斷完善有效的審計方法，提升自身的審計質(zhì)量。所謂質(zhì)量是審計的生命線，在政策跟蹤審計過程中，區(qū)縣級審計機關(guān)必須立足自身將各項政策的不同內(nèi)容與本縣區(qū)的客觀實際結(jié)合起來，積極探索與自身情況契合的審計思路和審計方法，充分發(fā)揮審計的創(chuàng)新力，調(diào)動自身的主觀能動性。區(qū)縣級審計機關(guān)作為審計實施的主體，同時也應(yīng)該意識到，其開展政策跟蹤審計，最終必須能融入全國審計一盤棋，政策實施效果的作用面不是局部的，積極和兄弟區(qū)縣審計機關(guān)保持溝通以及充分運用審計機關(guān)上下聯(lián)動的有效機制，既能在審計方法上促進(jìn)自身審計執(zhí)行的有效性、科學(xué)性和全面性，也能提高自身在更高的視角對政策實施效果的全局性認(rèn)識。

2.以政策為主線，執(zhí)行為抓手，效果為重點，推動政策跟蹤審計微觀化管理。

政策執(zhí)行的評價需要考慮的因素很多，包括科學(xué)性、合理性、適用性、可操作性、績效性等，歸根結(jié)底是以政策的執(zhí)行效果來判斷。政策跟蹤審計應(yīng)以實施效果的好壞來發(fā)現(xiàn)政策的配套措施、實施流程、監(jiān)督辦法等政策執(zhí)行上的問題和不足。作為區(qū)縣級行政單位，大部分政策除了一些配套的措施辦法之外，許多政策的具體貫徹落實在基層都物化為一定量的項目和資金。將宏觀的政策層面有意識地微觀化為對若干項目的審計將大大推進(jìn)區(qū)縣級審計機關(guān)審計的效率。政策執(zhí)行跟蹤審計關(guān)注的重點也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈⒂^化。例如在一般情況下，政策都具有一定的適應(yīng)性，對于一項政策在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)程度有好有壞，而區(qū)縣級審計人員除了對政策的適應(yīng)性進(jìn)行恰當(dāng)?shù)脑u估外，還可以微觀地分析影響當(dāng)?shù)卣哌m應(yīng)性的各種因素的數(shù)量以及各因素對最終政策效果影響程度的大小，以便下一步實現(xiàn)對政策執(zhí)行效果的進(jìn)一步優(yōu)化。

三、區(qū)縣級審計機關(guān)開展政策跟蹤審計的策略

1.注重證據(jù)收集詳盡度和樹立功成不必在我的思想。

不同的縣區(qū)有著各自不同的地理、經(jīng)濟、環(huán)境等因素，同一政策在不同地域的效果也必然千差萬別。最終的政策執(zhí)行宏觀效果有時只有上級審計機關(guān)通過借助對下級審計機關(guān)層層匯總的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性分析之后才好把握。政策是否需要微調(diào)以及是否采取配套措施和采取何種措施也只有之后才能更好的落實。區(qū)縣級審計機關(guān)必須充分認(rèn)識到自身的微觀地位以及自身工作對于全盤成果的重要性，并以此為出發(fā)點指導(dǎo)自身的政策跟蹤審計工作。審計證據(jù)的采集務(wù)求詳實、充分，審計表格的填列務(wù)求真實、完整?；鶎訉徲嫺刹總冃韪十?dāng)審計藍(lán)領(lǐng)，一季度一季度地跟蹤下去，一級一級及時高質(zhì)量地匯總上去，牢固樹立功成不必在我的思想，把謀全局與謀一役結(jié)合起來，保證審計系統(tǒng)上下聯(lián)動全國一盤棋，形成審計合力。

2.努力拓展“政策跟蹤審計+”模式的運用。

區(qū)縣級審計機關(guān)大多依照財經(jīng)、經(jīng)責(zé)、固投等機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員分工，但隨著近年來上審下，黨政交辦、全國全省大型聯(lián)合審計項目的逐漸增多，股科室間交叉協(xié)作情況也日趨普遍，一定程度緩解了基層審計機關(guān)人少事多的困境。但是，政策跟蹤審計這類專業(yè)要求強，涉獵范圍廣，牽扯部門多，投入時間長的新型審計仍然給基層審計機關(guān)在人員配置、計劃安排、審計質(zhì)量等方面帶來了不小的壓力。僅就今年全國范圍內(nèi)開展的穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險政策措施落實情況跟蹤審計來說，內(nèi)容涵蓋國務(wù)院出臺的23個方面70余項具體政策，涉及20多個部門，全年按季度進(jìn)行跟蹤匯總，基層審計部門在完成既定年度審計計劃的前提下，若要保證審計質(zhì)量有必要創(chuàng)新審計思路和審計組織方式?！罢吒檶徲?”模式將是一個不錯的嘗試。例如，將政策跟蹤審計與經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合，重點關(guān)注不作為、慢作為、亂作為、假作為問題;將政策跟蹤審計與財政收支審計相結(jié)合，密切關(guān)注財政資金、地方債等方面存在的問題和隱患;將政策跟蹤審計與固定資產(chǎn)投資審計相結(jié)合，圍繞重大項目的建設(shè)情況檢查穩(wěn)增長政策措施落實到位情況;將政策跟蹤審計與計算機審計相結(jié)合，用數(shù)據(jù)說話，分析潛在的政策風(fēng)險情況……通過“政策跟蹤審計+”等新模式的不斷拓展，可以充分突出審計重點，又與基層審計機關(guān)既定年度審計計劃相輔相成。既緩解人員時間壓力，又提高了審計質(zhì)量;既保證了業(yè)務(wù)審計的專業(yè)性，又推動了綜合型人才的成長。

3.不斷加大政策執(zhí)行效果定量分析的深度。

對于區(qū)縣級審計機關(guān)來說，宏觀上的數(shù)據(jù)較之上級審計部門無論從工作量還是便利程度上都有較大的優(yōu)勢，客觀上也給區(qū)縣級審計機關(guān)提供了將數(shù)據(jù)精細(xì)化分析的時間和空間上的便利。深入的數(shù)據(jù)挖掘以及建立在此基礎(chǔ)上的定量分析使得審計人員能有機會從不同角度關(guān)注政策執(zhí)行過程中更深層次的問題。舉例來說，中央大力推動的棚戶區(qū)改造政策，棚戶區(qū)改造建設(shè)任務(wù)的完成情況是最重要的數(shù)據(jù)之一?？墒恰昂螢榕飸魠^(qū)？”很多地方都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，正是由于標(biāo)準(zhǔn)的不清晰，在土地財政、房地產(chǎn)開發(fā)的老發(fā)展思路的引領(lǐng)下，棚戶區(qū)政策在地方政府手中就有擴大化、泛濫化的趨勢，只要是拆遷就全部執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策，抵頂相關(guān)任務(wù)指標(biāo)，出現(xiàn)棚戶區(qū)改造越改越多的情況。區(qū)縣審計機關(guān)可依據(jù)對當(dāng)?shù)貙嶋H情況的熟悉，選擇當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)或其他合適的標(biāo)準(zhǔn)（比如居住條件、原始風(fēng)貌等）定量分析把當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)改造數(shù)據(jù)中的水分“擠干”。同時也可以利用跟蹤審計的長效特點，對即將建設(shè)的項目區(qū)進(jìn)行摸底調(diào)查，多管齊下，最終實現(xiàn)給偏離中央政策導(dǎo)向的地方措施進(jìn)行糾偏的審計效果。這些工作需要也只能由區(qū)縣級審計部門來主動承擔(dān)。定量分析的思考維度應(yīng)該是多方面的，比如在具有確定數(shù)字任務(wù)指標(biāo)的前提下引入時間的維度就可以進(jìn)一步審核行政效率。再者，根據(jù)凱恩斯西方經(jīng)濟學(xué)理論，政策措施特別是公共政策的實施在評估其最終效果時還應(yīng)注重政策本身的外部性特征。理論來說，具有正外部性的政策最終的社會價值往往大于單純在局部地域?qū)徍说慕Y(jié)果。但是由于地域的限制等因素，外部性對區(qū)縣級審計機關(guān)來說，長期被排除在審計評價體系之外。因此在定量分析時適當(dāng)?shù)囊肟臻g維度以便進(jìn)一步審核政策措施的外部性將顯得非常有必要。另外，區(qū)縣級審計機關(guān)進(jìn)行政策跟蹤審計的定量分析的思路也可以適度拓寬，針對政策的實施是不是已經(jīng)達(dá)到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)，是不是仍然存在帕累托改進(jìn)的空間都可以成為研究的課題。

4.勇于提升政策執(zhí)行效果定性分析的廣度。

具體政策跟蹤審計過程中，許多現(xiàn)象的發(fā)生若單純依照以往財經(jīng)、經(jīng)責(zé)、政府投資等審計的要求，甚至都無法納入審計內(nèi)容，更勿談進(jìn)行效果分析。譬如中央喊了千百遍的簡政放權(quán)，李克強總理三令五申，許多地方都就相關(guān)內(nèi)容有詳實的工作成績匯報材料，簡了多少權(quán)，取消或合并了多少審批事項。這些內(nèi)容看起來似乎都成績斐然，可是老百姓仍面臨著“證明你媽是你媽”、“證明未婚之前是單身”、“讓一歲小孩開不犯罪證明”等荒唐的要求。而以上情況的發(fā)生很明顯與中央簡政放權(quán)政策落實的愿景有明顯沖突。此時若拋開定量的慣性思維，從定性著手，這些亂七八糟，讓人啼笑皆非的“證明”實際上不僅暴露出行政人員極度匱乏的服務(wù)意識，嚴(yán)重懶政惰政的工作作風(fēng)，而且也暴露出政府機關(guān)之間的行政壁壘仍然巨大，上下級之間、不同系統(tǒng)之間缺乏有效的溝通聯(lián)絡(luò)機制，令政府可以內(nèi)部消化的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)工作外部化、社會化，令老百姓產(chǎn)生“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的厭惡情緒，根子上還是簡政放權(quán)的措施不到位。這類事情發(fā)生在基層、癥結(jié)在基層，正是區(qū)縣級審計機關(guān)發(fā)揮優(yōu)勢的所在。簡政放權(quán)主要涉及行政審批、行政許可、行政收費三大類。其具體政策貫徹落實效果的審計監(jiān)督不應(yīng)僅僅停留在是否做了、做了多少，更要著眼與做的怎么樣、做的效果如何，百姓是否滿意等方面?；鶎拥膶徲嬋藛T可以就地綜合應(yīng)用問卷抽樣、座談、測評等形式，取得百姓對相關(guān)政策執(zhí)行效果的直觀感受，從中提煉政策執(zhí)行過程中的疑點或不足，區(qū)別出人的問題、制度的問題，以期提出相應(yīng)整改的對策和要求。用審計的方法倒逼基層政府的服務(wù)型政府改革，將政府工作的出發(fā)點和落腳點真正集中到老百姓身上來，這將是區(qū)縣級審計機關(guān)在政策跟蹤審計中可以大力發(fā)揚的閃光點之一。

5.多維度拓展審計力量的投入。

拓展審計力量的投入分為多個方面，首先應(yīng)拓展審計力量投入的方向。審計人員在政策執(zhí)行審計中應(yīng)從傳統(tǒng)的賬務(wù)審計中“見表、見人、見賬、見物”和“逐筆、逐項”的束縛中跳出來，在保證傳統(tǒng)賬實相符的基礎(chǔ)上，將更多的審計資源投入到政策執(zhí)行的實際效果的分析評價中。例如，中央針對地方配套的專項資金若資金出現(xiàn)了大量盈余，除了按照傳統(tǒng)審計思路保證?？顚Ｓ靡约百Y金運用的具體標(biāo)準(zhǔn)合法合規(guī)，還要對其產(chǎn)生原因深挖細(xì)查，它們往往都與地方政府部門行政不作為、濫作為、執(zhí)行不力等方面有千絲萬縷的聯(lián)系。區(qū)縣級審計機關(guān)需正確認(rèn)識到社會治理既有許多方面存在資金缺口，也同時存在一些方面資金閑置、損失浪費的客觀現(xiàn)實，才能進(jìn)一步從更高的視角來指導(dǎo)政策跟蹤審計的組織實施，進(jìn)而保證公共資金高效使用。其次，需要拓展審計力量投入的來源。面對審計知識涉及的越來越廣，審計質(zhì)量要求的越來越高，區(qū)縣審計機關(guān)一方面必須采用多種途徑，提高審計人員素質(zhì)，建設(shè)高水平、綜合型審計技術(shù)人才隊伍。另一方面許多政策具體內(nèi)容涉及特定的專業(yè)知識，審計干部專業(yè)短板難免對審計的效果大打折扣，此時如需克服審計資源的不足就需要引入專家咨詢以及引入專業(yè)部門的配合，同時也從側(cè)面支持了中央鼓勵加大政府購買服務(wù)政策落實。

6.不斷夯實政策跟蹤審計的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化基礎(chǔ)。

政策跟蹤審計是個系統(tǒng)性工程，目前的審計指標(biāo)體系建設(shè)迫在眉睫。評價指標(biāo)的選擇和運用往往是政策跟蹤審計能否客觀、科學(xué)、合理地進(jìn)行審計評價的決定性因素，即政策跟蹤審計成敗的關(guān)鍵所在。單純依靠審計人員自身的審計經(jīng)驗來促進(jìn)各自審計評價體系完善的緩慢性與經(jīng)濟社會發(fā)展對國家審計提出的政策跟蹤審計的迫切性之間矛盾比較突出。政策跟蹤審計有必要在全國范圍內(nèi)建立類似審計署專家經(jīng)驗庫的區(qū)縣級乃至各級別的審計經(jīng)驗系統(tǒng)，以審計信息化的最新發(fā)展推動有價值的審計經(jīng)驗、審計方法迅速推廣。通過將個體經(jīng)驗優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為整體方法論，推動政策跟蹤審計在經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活、生態(tài)環(huán)境等不同方面審計評價指標(biāo)體系以及審計方法的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化。這方面基層審計機關(guān)離不開上級審計機關(guān)的指導(dǎo)和支持，如果條件允許，可由審計署在制定大的方向前提下，由各省、市依據(jù)各自情況單獨制定標(biāo)準(zhǔn)。

7.積極探索云審計技術(shù)助力政策跟蹤審計。

隨著審計信息化的深入發(fā)展，特別是金審工程一期、二期順利完成后，諸如數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)篩查分析技術(shù)之類的信息化審計技術(shù)助力各類審計的作用有目共睹。但是，在全國性、多層次的大型審計中，成本、技術(shù)等問題仍一直制約著審計信息化的進(jìn)一步發(fā)展。云計算的審計技術(shù)（簡稱云審計）的出現(xiàn)將引領(lǐng)審計信息化發(fā)展走出這個困境。云審計的關(guān)鍵是依托互聯(lián)網(wǎng)搭建的一個具備云數(shù)據(jù)處理能力的審計服務(wù)平臺。在該平臺上，與審計相關(guān)的硬件和軟件以及最關(guān)鍵的審計數(shù)據(jù)都儲存在“云”里。在云端，面對龐大的目標(biāo)數(shù)據(jù)，整個平臺僅需要為數(shù)不多的服務(wù)器維護人員及平臺維護人員。在終端，廣大的審計干部僅需要專注于審計分析，避免了許多重復(fù)而繁瑣的類似數(shù)據(jù)存儲、分類、維護的工作，從而大大的提升審計效率。另外，由于云審計的平臺屬性，很自然地會促進(jìn)審計方法規(guī)范化、體系化、模塊化、通用化的日趨完善。政策跟蹤審計這樣的大型審計項目亟需有效的組織分工、管理模式、審計計劃等，而云審計很恰當(dāng)?shù)钠鹾狭诉@些需求。由基層人員短時間內(nèi)將收集、整理大量的數(shù)據(jù)輸入云端服務(wù)器，在省去大量的重復(fù)、低效的信息轉(zhuǎn)換操作后，直接由各領(lǐng)域的專業(yè)人員從云端自行將各自領(lǐng)域的專業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行實時的審計分析，對于產(chǎn)生的審計疑點再通過云端聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)交由各目標(biāo)地域的基層審計人員進(jìn)行實地落實。若以上措施能夠落實，區(qū)縣級審計機關(guān)在政策跟蹤審計領(lǐng)域也將更有可為。

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（作者單位：九江市潯陽區(qū)審計局）