董申

摘 要：結(jié)合我國公共行政改革和政府管理的實(shí)際，對(duì)我國政府效能建設(shè)和績效管理問題進(jìn)行系統(tǒng)的理論研究。并對(duì)改善地方政府效能建設(shè)與績效管理提出建議：領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，高度重視推進(jìn)績效管理；注重績效管理與評(píng)估的環(huán)境優(yōu)化；加強(qiáng)政府效能建設(shè)與績效管理的立法工作；引入公民參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府績效管理評(píng)估主體的多元化；建立健全科學(xué)的政府績效管理體系和評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府；效能建設(shè)；績效管理；評(píng)估機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）36-0001-02

近幾年，隨著我國行政體制改革的不斷深入和政府管理水平的不斷提高，一些地方政府和部門已開始嘗試進(jìn)行政府效能建設(shè)和績效管理的實(shí)踐活動(dòng)。在理論研究方面，一些學(xué)者也對(duì)我國傳統(tǒng)的行政效率研究方法提出了反思和批判。可以說，政府效能建設(shè)和績效管理問題是目前實(shí)踐和理論中的雙重?zé)狳c(diǎn)，也是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。但對(duì)于如何推進(jìn)地方政府效能建設(shè)與績效管理，卻缺少必要的梳理和認(rèn)知。而且，推進(jìn)地方政府效能建設(shè)與績效管理存在一些問題急需解決。

一、推進(jìn)地方政府效能建設(shè)與績效管理的主要困境

（一）理念誤區(qū)，認(rèn)識(shí)模糊不清

地方政府的效能建設(shè)，為政府績效考核從理論和實(shí)踐上積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但存在著將績效評(píng)估代替績效管理的片面性?？冃Ч芾硎且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，其流程通常被看作是一個(gè)循環(huán)，這個(gè)循環(huán)分為五個(gè)步驟：績效計(jì)劃、績效實(shí)施、績效評(píng)估、績效反饋與面談以及績效結(jié)果的應(yīng)用。由此可見，績效評(píng)估只不過是績效管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，遠(yuǎn)非績效管理的全部。但在實(shí)踐中，人們總是把績效管理等同于績效評(píng)估，又把績效評(píng)估等同于打分和獎(jiǎng)金發(fā)放，導(dǎo)致執(zhí)行偏差；或是重評(píng)估結(jié)果輕評(píng)估過程，并沒有真正把績效管理作為完整的系統(tǒng)引入地方政府部門的管理中。因而，在地方政府的效能建設(shè)中，看到更多的是績效考核和評(píng)估，績效結(jié)果缺乏溝通，也缺乏配套改進(jìn)措施。

（二）相關(guān)的理論研究和實(shí)踐不足

首先在理論研究方面，政府績效管理屬于世界性的難題。政府績效的公共性，決定了很多內(nèi)容難以量化，有的甚至不能量化。加之我國政府績效管理起步較晚，現(xiàn)在基本處于萌芽狀態(tài)。其次還存在理論研究與管理實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)的問題。目前，政府績效管理的研究主體是高校等科研機(jī)構(gòu)，政府部門的主動(dòng)參與甚少，有些政府部門拒絕為學(xué)者們的研究提供數(shù)據(jù)，造成公共行政管理研究的停滯。

（三）缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和相關(guān)政策保障

當(dāng)前我國的政府績效管理工作多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)，國家尚未制定統(tǒng)一的法律、法規(guī)和可操作性的相關(guān)政策來規(guī)范其執(zhí)行。因而，各級(jí)政府的績效管理往往帶有一定的盲目性和隨意性。另外，績效評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置等幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更沒有形成制度化，評(píng)估結(jié)果難以做到客觀、公正。

（四）評(píng)估主體單一

我國政府績效管理的評(píng)估多數(shù)以官方評(píng)估為主，一般采取自上而下的內(nèi)部評(píng)估形式，由上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)估。相對(duì)缺乏廣大民眾的積極參與，特別是缺少有專家、學(xué)者和媒體組成的第三方評(píng)估，從而忽視了社會(huì)公眾的利益與需求。政府評(píng)估實(shí)際上是政府部門的內(nèi)部控制、監(jiān)督行為，與公共管理的要求相去甚遠(yuǎn)。此外，由于信息的不對(duì)稱，公眾難以掌握充分的信息對(duì)政府的績效進(jìn)行科學(xué)、公正的評(píng)判，這就難免會(huì)影響評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性。

（五）缺乏科學(xué)的績效管理體系和評(píng)估機(jī)制

1.績效計(jì)劃制定和實(shí)施存在缺陷。一是績效計(jì)劃的制定忽視崗位分析?？茖W(xué)的崗位分析是實(shí)行績效管理的基礎(chǔ)。每個(gè)崗位性質(zhì)不同，工作要求不同。因此，必須對(duì)各個(gè)崗位進(jìn)行相應(yīng)的分析，并制定出相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)和要求。工作標(biāo)準(zhǔn)是分解計(jì)劃目標(biāo)的依據(jù)，也是績效評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)，用于評(píng)價(jià)崗位職責(zé)的履行績效?，F(xiàn)實(shí)中的效能建設(shè)考核細(xì)則，缺乏科學(xué)細(xì)致的工作分析和崗位說明書，工作標(biāo)準(zhǔn)不具體，職責(zé)不明確，并適用于所有的職位和職務(wù)，難以做到科學(xué)化和量化。二是績效計(jì)劃的實(shí)施忽視過程監(jiān)管。在績效計(jì)劃實(shí)施中，管理者要對(duì)員工工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題予以解決，并隨時(shí)根據(jù)環(huán)境的變化和實(shí)際完成情況，及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)績效計(jì)劃，這就需要進(jìn)行監(jiān)管。過程監(jiān)管作為控制職能，是績效計(jì)劃的保證，必須以計(jì)劃為依據(jù)，制定相應(yīng)預(yù)警機(jī)制，保證績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。地方政府大多是在制定好計(jì)劃后，就等著年底的績效考核，缺乏政府官員實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程的監(jiān)管，是績效管理的薄弱環(huán)節(jié)。

2.評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性。一是評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)主觀性強(qiáng)。當(dāng)前我國政府在進(jìn)行績效管理時(shí)，在績效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，雖普遍克服了傳統(tǒng)的“GDP”頑癥，但憑經(jīng)驗(yàn)選擇易于界定和衡量的指標(biāo)，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測評(píng)，使得評(píng)估指標(biāo)無法全面綜合反映政府部門的真實(shí)績效。二是政府績效評(píng)估的指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)、輕社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，對(duì)政府提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、公眾滿意度等指標(biāo)缺乏關(guān)注；重短期產(chǎn)出、輕長期效益；重正向指標(biāo)，輕負(fù)向指標(biāo)，帶來行政管理的低效率。

3.評(píng)估程序缺乏制度規(guī)范，忽視績效反饋與改進(jìn)。目前，我國的政府績效管理評(píng)估程序由于缺乏制度規(guī)范，評(píng)估過程存在很大的隨意性，同時(shí)政府績效管理評(píng)估過程具有封閉性、神秘性，缺少公眾和媒體的監(jiān)督。因此，政府績效管理評(píng)估結(jié)果很難做到客觀、公正。另外，評(píng)估的結(jié)果只有通過反饋，讓評(píng)估對(duì)象了解績效狀況，才能將評(píng)估主體的期望傳達(dá)給對(duì)象，然后針對(duì)存在問題制定合理的改進(jìn)方案并付諸實(shí)施。在績效改進(jìn)中，可通過培訓(xùn)明確問題所在，達(dá)到績效管理的目的。

4.評(píng)估方式存在誤區(qū)。從評(píng)估的方法上來看，政府績效管理評(píng)估存在著重視定性評(píng)估、忽視定量評(píng)估的誤區(qū)。使用這種簡單、定性的評(píng)估方式容易影響評(píng)估的準(zhǔn)確性，體現(xiàn)不出因?qū)哟?、類型、崗位績效要求的不同而帶來的差異性，從而不能真正反映出各類政府部門及其管理人員工作的真實(shí)情況，導(dǎo)致考核與崗位責(zé)任和實(shí)際效果脫鉤，考核結(jié)果有失真的可能性，破壞了績效管理的激勵(lì)作用。

二、推進(jìn)地方政府效能建設(shè)與績效管理的建議

（一）領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，高度重視推進(jìn)績效管理的重大意義

在推進(jìn)地方政府效能建設(shè)與績效管理的過程中，政府領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員要加強(qiáng)現(xiàn)代人力資源管理的理論學(xué)習(xí)，科學(xué)認(rèn)識(shí)并加以區(qū)別。實(shí)際上，績效管理與績效考評(píng)是兩個(gè)差別很大的概念，兩者既不能混淆，更不能等同。要認(rèn)識(shí)到績效評(píng)估只是績效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，是對(duì)績效管理前期工作的總結(jié)和評(píng)價(jià)，遠(yuǎn)非績效管理的全部?？冃Ч芾聿⒉粌H僅是一個(gè)打分系統(tǒng)，也不僅僅是利益的分配機(jī)制。既要重評(píng)估結(jié)果，也要重評(píng)估過程，真正把績效管理作為完整的系統(tǒng)引入地方政府部門的管理中。

（二）注重績效管理與評(píng)估的環(huán)境優(yōu)化

要大力加強(qiáng)政府績效管理理論的研究，讓理論工作者和政府部門的實(shí)踐工作者共同努力，做到定性與定量分析相結(jié)合，建立操作性強(qiáng)的評(píng)估模型。同時(shí)，前期應(yīng)努力優(yōu)化環(huán)境建設(shè)：首先樹立正確的績效管理的理念、價(jià)值導(dǎo)向，克服實(shí)踐中存在的導(dǎo)向誤區(qū)，走從效能建設(shè)到績效管理的道路；其次要加強(qiáng)績效管理的“硬環(huán)境”建設(shè)，良好的管理制度是績效管理的重要基礎(chǔ)也是其目的所在；再次應(yīng)注重績效管理的“軟環(huán)境”建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)的有效支持，全員的共同參與和持續(xù)溝通的管理與評(píng)估文化，為績效管理營造和創(chuàng)建有利的文化氛圍。

（三）加強(qiáng)政府效能建設(shè)與績效管理的立法工作

立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎(chǔ)，成熟完善的法律制度也是績效管理成功的保障。因此，加強(qiáng)政府績效管理的當(dāng)務(wù)之急是制定有關(guān)政府績效評(píng)估的法律法規(guī)，使政府績效管理成為對(duì)各級(jí)政府的法定要求，通過完善政策和立法使政府績效管理走上法制化和規(guī)范化的道路。要從立法上確立政府績效評(píng)估的地位和作用，通過法律規(guī)范評(píng)估活動(dòng)，以提高公共管理水平。

（四）引入公民參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府績效管理評(píng)估主體的多元化

政府績效評(píng)估是政府績效管理的重要內(nèi)容。政府績效管理必須由政府的服務(wù)對(duì)象——社會(huì)公眾和當(dāng)事人來評(píng)價(jià)。引入公民參與機(jī)制是改善政府績效管理的一個(gè)有效途徑。在這一點(diǎn)上，可以借鑒英國的做法。英國地方政府工作人員績效評(píng)估評(píng)審團(tuán)的成員由四部分成員組成：一是本部門的最高負(fù)責(zé)人；二是實(shí)際執(zhí)行人員；三是工會(huì)的負(fù)責(zé)人；四是被服務(wù)的第三方人員。

也可以采用目前國內(nèi)具有代表性的幾種模式：如“甘肅模式”，即委托獨(dú)立的第三方——蘭州大學(xué)“中國地方政府績效評(píng)價(jià)中心”來組織實(shí)施；如“福建模式”，即由省政府的專門評(píng)價(jià)考核機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)政府各部門的相關(guān)評(píng)價(jià)考核工作。還有一些地方進(jìn)行的充分體現(xiàn)民主的 “萬人評(píng)議政府” 活動(dòng)。因此，政府績效評(píng)估應(yīng)在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上， 進(jìn)行分類， 對(duì)不同類型的指標(biāo)采用不同的評(píng)估方式， 評(píng)估主體應(yīng)包括政府官員、 專家學(xué)者、 人大代表等， 突出不同指標(biāo)的特性， 體現(xiàn)多方參與，反映各種模式的優(yōu)點(diǎn)， 克服缺點(diǎn)， 增強(qiáng)評(píng)價(jià)考核的科學(xué)性、代表性。

（五）建立健全科學(xué)的政府績效管理體系和評(píng)估機(jī)制

1.制定和實(shí)施科學(xué)的績效計(jì)劃。首先要進(jìn)行崗位分析，制定出績效評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，用于評(píng)價(jià)崗位職責(zé)的履行績效，尤其是效能建設(shè)考核細(xì)則要有科學(xué)細(xì)致的工作分析和崗位說明書，否則難以量化。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)環(huán)境的變化和任務(wù)完成情況，及時(shí)加強(qiáng)績效過程的監(jiān)管。

2.建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系?？冃гu(píng)估最終要用量化的綜合指數(shù)來反映政府相關(guān)部門的績效情況，現(xiàn)階段我們就應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立符合各級(jí)政府實(shí)際的、可量化的、操作性強(qiáng)的績效評(píng)估體系。各級(jí)政府的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)要涵蓋經(jīng)濟(jì)效益、政治效益、社會(huì)效益三大部分。

3.完善績效管理評(píng)估程序。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況合理確定績效管理目標(biāo)，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效測量，擴(kuò)大評(píng)估主體范圍，明確績效評(píng)估對(duì)象、內(nèi)容和范圍，績效評(píng)估的程序和實(shí)施辦法，績效評(píng)估的監(jiān)督辦法和責(zé)任制度。同時(shí)公開政府績效管理評(píng)估過程，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

4.實(shí)行正確的評(píng)估方式。在制定績效管理指標(biāo)體系時(shí)就應(yīng)該盡量做到指標(biāo)的量化處理，堅(jiān)持長期與短期的評(píng)估相結(jié)合。在評(píng)估時(shí)切實(shí)做到嚴(yán)格按照已設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系來進(jìn)行評(píng)估。另外，各級(jí)政府積極探索加強(qiáng)公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)及辦法的做法和措施，根據(jù)德、能、勤、績?nèi)婵己说囊螅鶕?jù)不同的崗位、不同的職責(zé)、不同的任務(wù)設(shè)計(jì)相應(yīng)的考核指標(biāo)，科學(xué)確立指標(biāo)的權(quán)數(shù)。在各項(xiàng)指標(biāo)中，要加大績效的權(quán)重，突出業(yè)績導(dǎo)向，對(duì)績效的評(píng)估，不僅要考慮績效的數(shù)量和質(zhì)量，而且要考慮完成工作的時(shí)間和水平。在此基礎(chǔ)上，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制和管理機(jī)制。