摘要 2014年11月，國家財政部發(fā)文將礦產(chǎn)資源補償費的費率降為零，在實質(zhì)上“取消”了這一費種。從財政部的本意來說，此舉是為了清費利稅、減輕礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)擔(dān)。但從性質(zhì)來說，礦產(chǎn)資源補償費是國家讓渡所有權(quán)的對價，其費率降為零將帶來國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險，且礦產(chǎn)資源補償費的征收是由《礦產(chǎn)資源法》所規(guī)定的，財政部變相取消全國人大立法確定的費種，這一行為缺乏法理基礎(chǔ)，值得商榷。筆者認(rèn)為資源稅費的定位混亂是這一問題發(fā)生的根源。筆者通過法理分析和歷史沿革考察發(fā)現(xiàn)，長期以來，由于立法者沒有意識到礦產(chǎn)資源補償費的價值內(nèi)涵，錯誤的將其劃歸行政事業(yè)性收費序列，導(dǎo)致其在整個資源稅費體系中處于邊緣地位，進(jìn)而使得長期以來礦產(chǎn)資源補償費費率偏低，無法充分體現(xiàn)國家利益。而資源稅的定位混亂也是其在實際運行中偏離了其級差調(diào)節(jié)和生態(tài)補償?shù)募榷ㄜ壍?，這具體體現(xiàn)在資源稅的計征方式與稅收收入使用的不合理上。在礦產(chǎn)資源補償費費率被降為零后，資源稅的稅收收入作為地方政府的一般預(yù)算收入無法發(fā)揮礦產(chǎn)資源補償費?？顚Ｓ玫男Ч?，這一舉動勢必對生態(tài)治理造成不利影響。資源稅改革剛剛拉開大幕，筆者建議在未來的資源稅改革法律路徑上應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑完善的法律體系，以法律規(guī)范確定二者的應(yīng)有地位，同時改革二者的計征方式，將回采率系數(shù)納入資源稅征收的考量因素中，并將資源稅收入作為省內(nèi)財政收入的專項轉(zhuǎn)移支付資金，用于礦產(chǎn)開采地的生態(tài)治理。最后在此基礎(chǔ)上建立起以礦產(chǎn)資源補償費為核心的資源稅費體系，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞 礦產(chǎn)資源補償費；資源稅；法律路徑；定位；生態(tài)補償

中圖分類號 D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）01-0064-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.009

資源稅費改革是新一輪財稅體制改革的重點之所在。在黨的十八屆三中全會上，中央明確指出要“加快資源稅改革力度”。隨后，國務(wù)院召開常務(wù)會議決定自2014年12月1日起，資源稅正式由“從量計征”轉(zhuǎn)向“從價計征”，標(biāo)志著資源稅費改革由試點全面鋪開，進(jìn)入實質(zhì)階段。作為改革的重頭戲之一，“清費利稅”工作也如火如荼的進(jìn)行著。為配合清費利稅工作的開展，財政部發(fā)布《關(guān)于全面清理涉及煤炭原油天然氣收費基金有關(guān)問題的通知》（財稅2014[74]號文），稱“自2014年12月1日起，在全國范圍統(tǒng)一將煤炭、原油、天然氣礦產(chǎn)資源補償費費率降為零”，同時取消了在山西、新疆等地區(qū)試點開征的生態(tài)保護(hù)基金、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補償費等費種的征收。從財稅體制改革的全局來看，資源稅、費的整合是改革的必然選擇，其目的在于規(guī)范政府收入、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)同時便于監(jiān)管。但是清費利稅并不意味著將“費”完全取消，而是要做到“稅費歸位，各行其道”。簡單地將礦產(chǎn)資源補償費等一廢了之，不僅不能解決實際問題，反而可能與財稅體制改革的總體思路相悖，將在理論和實踐操作層面造成一些不必要的困擾。筆者認(rèn)為這一政策出臺缺乏法理基礎(chǔ)，通過降低費率的方式變相“取消”礦產(chǎn)資源補償費是不妥當(dāng)?shù)?。通過研究，不難發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)這一問題的根源在于長期以來人們混淆了國家政治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，導(dǎo)致資源稅與礦產(chǎn)資源補償費二者之間的功能紊亂與價值錯位。在下文中，筆者將展開具體分析。

1 礦產(chǎn)資源補償費改革的邏輯缺憾

對于礦產(chǎn)資源而言，國家兼具“礦產(chǎn)資源所有者”和“礦產(chǎn)開發(fā)管理者”雙重身份，從這兩個身份出發(fā)，筆者將對礦產(chǎn)資源補償費“取消”的邏輯缺憾進(jìn)行分析。

根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）第5條規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費。由此可見，礦產(chǎn)資源補償費的征收是通過全國人大立法的形式固定下來的，同時全國人大在《礦產(chǎn)資源法》中將制定征收細(xì)則的權(quán)利交給了國務(wù)院行政法規(guī)具體規(guī)定。在國務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）中，立法者開宗明義指出了征收礦產(chǎn)資源補償費的目的是為了“保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護(hù)和合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)性權(quán)益?！辈⒁?guī)定了詳細(xì)的計征方式。

眾所周知，我國是實行單一的礦產(chǎn)資源國家所有制的國家，即國家擁有一切礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，這是我國整個礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的核心內(nèi)容，[1]是由我國《憲法》第9條、《民法通則》第81條、《物權(quán)法》第46條和《礦產(chǎn)資源法》第3條所明確規(guī)定的。需要說明的是，世界上礦產(chǎn)資源所有權(quán)的立法模式主要有兩種，一種是以英美等國為代表的土地所有權(quán)與地下資源所有權(quán)結(jié)合模式，礦產(chǎn)資源一般歸土地所有者所有；另一種模式是以德、法等大陸法系國家為代表的礦產(chǎn)資源國有制模式，在這些國家礦產(chǎn)資源與其表層的土地所有權(quán)相分離，直接歸屬于國家所有。例如，法國《礦業(yè)法》規(guī)定，“土地所有權(quán)人不享有某些地下礦藏開采權(quán)利，它們屬于國家，露天礦藏雖然屬于所有權(quán)人，但也需通過國家授權(quán)才能行使開采和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利?！盵2]目前，這種礦產(chǎn)資源國家所有制的立法模式被世界上大多數(shù)國家所采用，成為主流?？梢姷V產(chǎn)資源國有制并非中國特色，這主要是因為在自然資源領(lǐng)域，國家所有權(quán)體現(xiàn)了維護(hù)社會公共利益、進(jìn)行宏觀管理的合理性。資源所有權(quán)的歸屬不僅僅是權(quán)利本身的問題，而且對國民經(jīng)濟健康發(fā)展和國家的安全與穩(wěn)定又有著重要且深遠(yuǎn)的影響。因此在近現(xiàn)代立法趨勢由“個人本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變的浪潮下，從社會整體利益最大化的角度出發(fā)，世界大多數(shù)國家采用了自然資源國有化的立法模式。

歐陽天?。赫摰V產(chǎn)資源補償費與資源稅法律制度的再協(xié)調(diào)

中國人口·資源與環(huán)境 2016年 第1期 然而礦產(chǎn)所有權(quán)的價值主要通過流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)，在市場經(jīng)濟之下，國家作為“裁判者”不宜直接作為商事主體參與到礦產(chǎn)資源的開采和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中來，所以礦產(chǎn)資源的開發(fā)和流轉(zhuǎn)就需要企業(yè)來完成。因此國家作為礦產(chǎn)資源的所有者就與礦業(yè)權(quán)人之間形成了一種相互平等、等價有償?shù)拿袷路申P(guān)系，[3]在這法律關(guān)系之下，國家的主要義務(wù)是讓渡礦產(chǎn)品的所有權(quán)，以換取礦業(yè)權(quán)收益即對價。而礦產(chǎn)資源補償費就是此種對價最主要的表現(xiàn)形式之一。在計劃經(jīng)濟時代，我們經(jīng)歷過一段礦產(chǎn)資源無償占用、無償開采，礦業(yè)權(quán)無償出讓，國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)被虛置的歷史。改革開放后，立法者以法律的形式構(gòu)筑起了一套以礦產(chǎn)資源補償費為核心的礦產(chǎn)資源有償使用體系，這是市場經(jīng)濟體制下資源合理配置的必然要求。

依據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)理論，生產(chǎn)者獲取生產(chǎn)資料與勞動價值的過程稱之為初次分配，國家針對商品利潤課以稅收以達(dá)到宏觀調(diào)控目的的過程，稱之為再分配。在通常情況下，國家應(yīng)當(dāng)逐步退出初次分配領(lǐng)域，簡政放權(quán)，讓市場主導(dǎo)價格。但是如上文所述，由于礦產(chǎn)資源的特殊所有權(quán)屬性，國家兼具雙重身份，是兩次分配的共同參與者。因此我們可以得出這樣的結(jié)論，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及《管理規(guī)定》，礦產(chǎn)資源補償費是礦業(yè)權(quán)人因使用、開采礦產(chǎn)資源向其所有者——國家支付的費用，其功能價值在于彰顯國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)利。而資源稅則是國家以宏觀經(jīng)濟運行管理者的身份介入再分配時，向開發(fā)、利用資源的單位和個人就其開發(fā)、利用資源的數(shù)量或價值征收的一種稅，需說明的是雖然在我國稅費體系中，采礦權(quán)費、探礦權(quán)費等費種也兼具礦業(yè)價款的屬性，但是這些費種的功能并非法定且總量較小，故不本文不做討論。資源稅開征的主要功能有二，一是優(yōu)化資源配置，促進(jìn)資源合理有效利用，二是調(diào)節(jié)級差收入，為資源開采企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。[4]由此可見，“稅費并行”是由國家對礦產(chǎn)資源享有的雙重身份所決定的，有其自身的合理性基礎(chǔ)，二者均有存在的必要。

2 資源稅費的定位混亂與失序運行

如上所述，既然礦產(chǎn)資源補償費是作為國家讓渡礦產(chǎn)資源所有權(quán)的對價而征收的，那么為何會慘遭被“取消”的命運呢？筆者認(rèn)為這是緣于長期以來對資源稅、礦產(chǎn)資源補償費二者的法律定位混亂不清，從而使二者，尤其是礦產(chǎn)資源補償費在其運行時產(chǎn)生了諸多問題，成為制度建設(shè)過程中的“雞肋”，最終被“取消”。下面筆者將從礦產(chǎn)資源補償費與資源稅兩方面對二者的定位混亂問題和由此引發(fā)的使其操作中的運行失序問題進(jìn)行具體分析。

2.1 礦產(chǎn)資源補償費方面

2.1.1 “租”抑或是“費”——礦產(chǎn)資源使用費的定名之失

眾所周知，租、稅、費都是財政收入的主要來源。所謂租，是指國家作為生產(chǎn)資料的所有者讓渡生產(chǎn)資料所有權(quán)或使用權(quán)而收取的對價，其中最典型的就是土地出讓金；稅是指國家向人民提供公共產(chǎn)品所收取的對價；根據(jù)世界經(jīng)合組織（OECD）的界定，費指的是“為交換公共部門所提供的特別物品和服務(wù)而進(jìn)行的支付，主要由地方政府征收?！盵5]在我國的法律語境中，這被稱之為“行政事業(yè)性收費”[6]。行政事業(yè)性收費與租最本質(zhì)的區(qū)別在于，行政事業(yè)性收費是基于政府提供服務(wù)而支付的對價，而租則是基于國家讓渡生產(chǎn)資料所有權(quán)或使用權(quán)而支付的對價，二者的權(quán)利基礎(chǔ)不同。在這一邏輯之下，基于國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)而收取的礦產(chǎn)資源補償費顯然不是行政事業(yè)性收費，而是租?？墒?，我國長期以來卻將其納入行政事業(yè)性收費的范疇內(nèi)開展征收工作。根據(jù)財政部編制的《涉企行政事業(yè)性收費項目目錄》，礦產(chǎn)資源補償費與礦場資源勘查登記費、采礦登記收費等一起被列入了國土資源收費項下，這一錯誤的定位是長期以來礦產(chǎn)資源補償費與資源稅關(guān)系不協(xié)調(diào)的重要原因。這一問題并非沒人發(fā)現(xiàn)。1996年，遼寧省地礦廳曾就這一問題請示當(dāng)時的國家地礦部，地礦部在1996地函191號文中明確答復(fù)道：“礦產(chǎn)資源補償費的管理在《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》〔國務(wù)院第150號令）中已明確是為了‘維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，同時規(guī)定‘納入國家預(yù)算，它不屬于行政事業(yè)性收費”。但是由于部門利益阻隔，加之隨后原地礦部被撤并，這一問題也就再無回應(yīng)了。從財稅2014[74]號文中我們不難看出，財政部此番改革的目的在于規(guī)制行政事業(yè)性收費和政府性基金項目，而礦產(chǎn)資源補償費由于一個“費”字，掩蓋了其本質(zhì)屬性，被納入清理的范圍之內(nèi)也就不足為奇了。

2.1.2 礦產(chǎn)資源補償費的計征與使用問題

立法者對礦產(chǎn)資源補償費的定位偏差導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源補償費的費率偏低現(xiàn)象的出現(xiàn)，低費率無法充分體現(xiàn)其應(yīng)有的國家所有權(quán)屬性。1994年礦產(chǎn)資源補償費開征后，始終徘徊在“低起點、低費率”的水平，按照礦種不同，費率基本維持在0.5%-4%的區(qū)間內(nèi)，其中煤炭、石油、天然氣等主要礦種的費率僅為1%，各礦種間的平均費率為1.18%。如此之低的費率使其占礦產(chǎn)品市場價格的比重僅為1%不到。這就導(dǎo)致資源廉價使用，無法有效維護(hù)國家的財產(chǎn)權(quán)益。在混合所有制改革的大背景之下，礦產(chǎn)企業(yè)投資主體逐漸多元化，低效率的礦產(chǎn)資源補償費將使得資源的對價收入流入私營礦主的腰包，進(jìn)而演化為大規(guī)模的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。即使加上探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費等帶有國有資產(chǎn)對價性質(zhì)的各項費用后，各類費種的總額也僅在資源價格比的2%上下浮動，無法充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的真實價值。相比之下，世界上大多數(shù)國家都向礦產(chǎn)企業(yè)征收權(quán)利金，以作為讓渡礦產(chǎn)資源所有權(quán)所收取的對價。權(quán)利金是一項古老的制度，最早可追溯至中世紀(jì)的羅馬帝國，并一直沿用至今。從其本質(zhì)屬性來講，權(quán)利金與礦產(chǎn)資源補償費并無二致。但權(quán)利金的計征方式科學(xué)，更能準(zhǔn)確地體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價值，尤其自近年來，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)化的浪潮，無論是發(fā)展中資源大國還是西方發(fā)達(dá)國家，均擴大了權(quán)利金在整個礦業(yè)稅費中的比重，以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的真正價值。以資源儲量極其豐富的非洲大陸為例，中非礦業(yè)大國贊比亞于2014年底將露天開采礦產(chǎn)的權(quán)利金費率從原有的8%調(diào)整至20%[7]，在此前，莫桑比克、加納等國的費率也均調(diào)整至8%-12%不等[8]。西方發(fā)達(dá)國家亦不例外，以美國為例，自2005年聯(lián)邦礦產(chǎn)品法案通過以來，權(quán)利金的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)逐年攀升?？偟膩碚f，從目前世界各國礦產(chǎn)資源權(quán)利金費率標(biāo)準(zhǔn)分析來看，絕大多數(shù)國家的權(quán)利金費率在3%-15%之間，且大多數(shù)不少于5%。

此外，在現(xiàn)行制度設(shè)計當(dāng)中，礦產(chǎn)資源補償費還承擔(dān)著生態(tài)調(diào)節(jié)的作用。作為礦產(chǎn)品價格的組成部分，礦產(chǎn)資源補償費所起到的是生態(tài)補償?shù)淖饔?，讓資源的生產(chǎn)者和消費者為生態(tài)環(huán)境的治理與恢復(fù)成本“買單”。在我國財政部編制的《國家預(yù)算支出科目》中，將礦產(chǎn)資源補償費作為專項支出單列，并下設(shè)“礦產(chǎn)資源勘查支出”和“資源保護(hù)支出”兩個項級科目。這也就意味著我國政府將從礦產(chǎn)資源補償費中提出?？钆c探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款等財政收入資金一道投入后續(xù)的資源開發(fā)利用中，尋找新的礦產(chǎn)資源、研發(fā)替代能源基礎(chǔ)，以確保后代子孫的基本生存權(quán)利。除礦產(chǎn)資源勘查支出以外，剩余的礦產(chǎn)資源補償費被用于資源保護(hù)支出上。在2013年度，全國共征收礦產(chǎn)資源補償費212.5億元，其中63.75億元用于資源保護(hù)支出[9]，這一數(shù)額顯然遠(yuǎn)低于實際需求。這就使得國家出讓資源所有權(quán)所獲得的對價不足以補償因資源開發(fā)而造成的生態(tài)損害，從而造成“企業(yè)獲益大，政府收入少，地方污染重”的困局，導(dǎo)致糾紛和群體性事件頻發(fā)，影響社會和諧與可持續(xù)發(fā)展。從表面上看，礦產(chǎn)資源補償費收入低是由于費率設(shè)置不合理造成的。但其深層次的原因在于立法者對礦產(chǎn)資源補償費的認(rèn)識存在誤區(qū)，僅將其作為行政事業(yè)性收費置于整個資源稅費體系的附庸位置，而沒有像世界主要國家認(rèn)識權(quán)利金一樣將之視為資源稅費體系的支柱所導(dǎo)致的。

2.2 資源稅調(diào)節(jié)功能不足

資源稅是一個古老的稅種，先秦時期的“山澤之賦”、“官山海”可視為現(xiàn)代資源稅的鼻祖。我國現(xiàn)行資源稅是主要針對我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個人，就其資源級差收入開征的一個稅種，實行“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”的原則。稅務(wù)機關(guān)根據(jù)納稅人開采資源條件的優(yōu)劣及其收入高低，劃分若干資源等級，分檔核定稅額。這樣資源既可以調(diào)節(jié)不同產(chǎn)品之間的級差收入，也可以調(diào)節(jié)同一品種之中不同品質(zhì)產(chǎn)品間的級差收入，是稅法上量能課稅原則在具體稅種中的良好實踐。但現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》和《資源稅暫行條例》都未明確反映其價值功能。加之資源稅除海洋石油企業(yè)所繳稅款外均為地方稅，地方政府往往將之視為“賣礦”的收入，這不僅違背了稅法的基本原理，而且極易造成稅收與資產(chǎn)收益界限的混淆。我國目正在努力朝稅收國家轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行資源稅的定位混亂不得不說是一個重大缺陷。這就使得在實際操作中，資源稅并未發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用以促進(jìn)礦山企業(yè)合理、公平競爭。雖然在本輪稅制改革的過程中，資源稅已由從量計征向從價定率計征轉(zhuǎn)換，但從制度設(shè)計角度來看，具體稅費制度依然需要立法層面的保障。

與此同時，資源稅還應(yīng)當(dāng)天然的承擔(dān)生態(tài)調(diào)節(jié)的功能。資源稅在其最初設(shè)立之時雖不具有生態(tài)保護(hù)之功效，但是隨著綠色稅制的興起，資源稅成為環(huán)境稅中最典型的針對資源環(huán)境征收的稅種，同時伴隨著稅收與生俱來的宏觀調(diào)控功能，其又能起到其他法律規(guī)制所無法企及的作用。因而資源稅對于人類在資源開發(fā)利用活動中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)更是有特殊的意義。[10]但與礦產(chǎn)資源補償費?？顚Ｓ貌煌氖?，由于資源稅是一般預(yù)算收入，在現(xiàn)實中的主要作用是平衡地方政府財政收支，在省級財政統(tǒng)籌使用的情況下，用于生態(tài)治理的部分少之又少。這是因為，一方面，我國長期以來將GDP增長作為地方政府績效考核的最主要因素，卻忽視生態(tài)因素，這種扭曲的政績觀主導(dǎo)了地方政府統(tǒng)籌資金的使用方向。另一方面，自1994年分稅制改革后，地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象一直存在。尤其近年來，伴隨著“營改增”逐漸接近尾聲，地方政府融資平臺大部分遭到清理，地方財政已無主體稅種支撐，地方財政困難的局面愈演愈烈，但同時地方政府的公共服務(wù)預(yù)算又逐年攀增，這就更使得地方政府在統(tǒng)籌資金的使用上為了保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而犧牲生態(tài)治理資金。因此，在沒有?？顚Ｓ弥贫燃s束的情況下，生態(tài)補償機制很容易就成為了一紙空文。同時，資源稅作為地方稅一律由省級財政統(tǒng)籌支配，開采地基層政府難以分享資源開采紅利，這勢必將影響資源原產(chǎn)地環(huán)境治理和后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3 未來資源稅費制度的法治路徑構(gòu)建

通過上文分析，筆者擬得出這樣的結(jié)論，在現(xiàn)階段從維護(hù)國家所有者權(quán)益和級差調(diào)節(jié)、生態(tài)調(diào)節(jié)的角度出發(fā)，礦產(chǎn)資源補償費與資源稅二者并存是最為理想且最符合邏輯的選擇。這就需要在法制框架下建立一套以礦產(chǎn)資源補償費為中心的資源稅費體系。同時，為保護(hù)國有資產(chǎn)不致流失，應(yīng)適當(dāng)提高礦產(chǎn)資源補償費費率，并在稅制上進(jìn)一步凸顯資源稅的生態(tài)調(diào)節(jié)功能。

3.1 建立健全法律體系

我國目前正向稅收國家過度，正在加快立法步伐落實稅收法定。在2014年召開的全國地方立法研討會上，中央要求對現(xiàn)行的15個稅收條例，區(qū)分輕重緩急，在2020年全部上升為法律，《資源稅暫行條例》也名列其中。但筆者認(rèn)為，我國立法機關(guān)對稅收法定主義的理解還略顯狹隘，包括礦產(chǎn)資源補償費在內(nèi)的各類租、費的征收規(guī)則也應(yīng)當(dāng)由部門規(guī)章、行政法規(guī)上升為法律層面。在這里，我們應(yīng)當(dāng)對稅收法定主義做更為廣義的揭示，將各類租金、行政事業(yè)性收費納入其中，這已是國際稅法學(xué)界的通說。以日本為例，早在1947年日本國政府頒布的《財政法》中就明確指出：“除稅收外，對國家基于國權(quán)收納的一切課征金以及依據(jù)法律、事實屬于國家壟斷視野的專賣價格及事業(yè)費用，應(yīng)當(dāng)全部依法律或國會決定制定?！边@一條是以財政基本法的形式對日本國憲法第84條所規(guī)定的“租稅法律主義”中的租稅之概念做了界定。[11]在我國現(xiàn)行的五級財政體制之下，財政收入的組織與分配不僅關(guān)系到地方政府官員的政績考核更與地方政府提供公共服務(wù)緊密相連，這就容易使公共資源的管理人蛻變?yōu)楣操Y源的尋租人，加之行政規(guī)章更多的是代表政府部門甚至行政首長的意志，其立法過程中的民主性、科學(xué)性較差，容易形成權(quán)力尋租空間。

具體到礦產(chǎn)資源補償費上，如前文所述，它是國家作為礦產(chǎn)資源的所有者在讓渡其所有權(quán)的基礎(chǔ)上征收的費用。既然是讓渡國家財產(chǎn)的所有權(quán)，其就應(yīng)當(dāng)通過國家代議機關(guān)也就是全國人大及其常委會以立法的形式加以規(guī)定。而在我國，稅收法定主義中的“稅收”在立法實踐中僅做狹義解釋，沒有擴展到其他財政收入形式。筆者認(rèn)為這是不妥當(dāng)?shù)摹Ｊ紫?，包括礦產(chǎn)資源補償費在內(nèi)的各類財政收入形式符合我國《立法法》第8條中有關(guān)財政基本事項法律保留的規(guī)定；其次，在礦產(chǎn)資源補償費征收這一法律關(guān)系中，一方主體是國家，另一方主體是取得礦產(chǎn)資源所有權(quán)的市場主體，而全國人民代表大會及其常務(wù)委員會作為國家主權(quán)的表意機關(guān)，自應(yīng)成為雙方合意的主體。當(dāng)然，由于立法工作的專業(yè)性，在不違背《立法法》稅收法律保留條款的前提下，將部分立法事項授權(quán)國家最高行政機關(guān)即國務(wù)院也不失為一個權(quán)宜之策。

3.2 重構(gòu)礦產(chǎn)資源補償費

通過上文分析我們不難看出，礦產(chǎn)資源補償費的征收基礎(chǔ)是國家對礦產(chǎn)資源所享有的所有權(quán)。資源稅是國家憑借其行政權(quán)力征收的，體現(xiàn)國家的公共管理職能和調(diào)控職能，二者開征的法理基礎(chǔ)和立法背景都不相同，都有存在的必要，不可偏廢。

就礦產(chǎn)資源補償費而言，長期以來費率太低，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。為扭轉(zhuǎn)這一狀況，首先應(yīng)當(dāng)整合帶有所有權(quán)轉(zhuǎn)讓對價性質(zhì)的所有收費，如探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費等，將之全部整合至礦產(chǎn)資源補償費之中。其次，可效仿世界主流趨勢將礦產(chǎn)資源補償費更名為權(quán)利金，亦可參照土地出讓金，將之改為礦產(chǎn)資源補償金，以免再與行政事業(yè)性收費發(fā)生混亂，通過《礦產(chǎn)資源法》的修正為其定名與定性。再次，對于其費率應(yīng)當(dāng)引入動態(tài)調(diào)整機制。我國自礦產(chǎn)資源補償費開征以來，立法者始終未根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需求和資源開發(fā)利用現(xiàn)狀對其費率進(jìn)行調(diào)整。客觀上造成補償費的征收與資源儲量消耗水平、資源利用率水平脫節(jié)，無法促使企業(yè)重視工藝革新和資源精細(xì)化利用，導(dǎo)致大規(guī)模的資源浪費現(xiàn)象。因此，實行合理的浮動費率，并且與資源利用水平掛鉤，是切實維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的必然選擇。這也是財稅體制改革背景下，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的必由之路。企業(yè)是理性人，趨利避害是其天然屬性。實行浮動費率，并逐步推動與礦產(chǎn)資源儲量消耗相掛鉤，無疑將建立起釆礦權(quán)人合理利用資源的利益機制和內(nèi)在動力，促使資源向著資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、利用高效的方向集聚。具體而言，可以利用現(xiàn)有框架，在《礦產(chǎn)資源法》中原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，在國務(wù)院公布的《管理規(guī)定》中確定費率的浮動范圍，并授權(quán)財政部會同國務(wù)院能源主管部門根據(jù)資源利用水平對費率進(jìn)行實時調(diào)整，以形成靈活有效的利益導(dǎo)向。充分發(fā)揮其組織財政收入與進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)的“雙重職能”。

3.3 資源稅的調(diào)控導(dǎo)向回歸

在過去相當(dāng)長的一段時間里，我國資源稅定位偏差、征收混亂，既無法體現(xiàn)該稅種的生態(tài)屬性，也無法充分調(diào)節(jié)級差收入。新一輪資源稅改革讓資源稅由從量計征向從價計征轉(zhuǎn)換，在很大程度上實現(xiàn)了資源稅級差調(diào)節(jié)功能的回歸，也在一定程度上促進(jìn)企業(yè)提高資源利用的效益水平，提高資源的綜合利用率。但是其生態(tài)調(diào)節(jié)的功能還沒有完全落實。為落實這一其生態(tài)調(diào)節(jié)功能，筆者認(rèn)為，一方面是要將回采率系數(shù)納入資源稅計征公式；另一方面是要改革資源稅分配方式。

長期以來，我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)使用始終面臨著回采率低的困境，“采一棄三、采貧棄富”的現(xiàn)象時有發(fā)生。以煤炭行業(yè)為例，有數(shù)據(jù)顯示，即使是大型國有煤礦，其回采率也基本上徘徊在40%上下，一般的中小型煤礦其平均回采率為15%-20%，而遍布各地的小煤窯，其回采率往往不到10%。[12]尤其是大量小型礦井，采礦方法落后，造成回采率低下，大量資源被浪費。在1994年生效的《管理規(guī)定》中，國務(wù)院在全國人大的授權(quán)之下將回采率系數(shù)納入礦產(chǎn)資源補償費的征收公式中，規(guī)定補償費的征收額度是應(yīng)繳費礦山的礦產(chǎn)品銷售額乘以補償費征收費率再乘以回采率系數(shù)。在此規(guī)定之下，低回采率企業(yè)將面臨高額的礦產(chǎn)資源補償費，而高回采率企業(yè)則可享受低補償費標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，將有效擠壓小型礦產(chǎn)企業(yè)的利潤空間，促進(jìn)礦產(chǎn)品開采市場向集約化、高效化的方向發(fā)展。當(dāng)然，礦產(chǎn)資源補償費從其性質(zhì)本身來說，并不具有調(diào)控功能。在其計征公式中納入回采率系數(shù)是不妥當(dāng)?shù)?，這只是一個權(quán)宜之策。如今將礦產(chǎn)資源補償費“取消”意味著回采率不再成為企業(yè)計算開采成本時所需考慮的因素，這很有可能造成已有好轉(zhuǎn)的低回采率問題反彈。為了將企業(yè)開采礦產(chǎn)所帶來的負(fù)外部性內(nèi)化，在未來資源稅改革的道路上，筆者建議立法機關(guān)在資源稅從價計征的基礎(chǔ)上，將回采率系數(shù)作為資源稅征收的考量因素之一。以正資源稅改革之名，落回采率調(diào)節(jié)之實。

在資源稅分配問題上，目前資源稅為地方稅，由省級財政統(tǒng)收統(tǒng)支，而具體的資金使用辦法、省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付辦法均付闕如。這使得資源原產(chǎn)地的地方政府無法合理分享資源開采收益，大大增加了尋租的空間。在2015年2月頒布的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中，國務(wù)院明確指出要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，以形成一套科學(xué)的開發(fā)補償機制。只有當(dāng)資源所在地充分享受到礦產(chǎn)資源的“開發(fā)紅利”時，才能自發(fā)的維護(hù)資源利用的可持續(xù)性。同時資源稅收益在省內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)被定位為專項轉(zhuǎn)移支付，其轉(zhuǎn)移支付資金主要用于礦產(chǎn)采后生態(tài)治理等方面，以發(fā)揮資源稅的生態(tài)調(diào)控功能，同時專項轉(zhuǎn)移支付還能防止地方政府的短期行為，促進(jìn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié) 語

改革開放至今，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)面臨著資源和環(huán)境的“雙約束”，資源稅費體系的運行混亂既無法呼應(yīng)我國的現(xiàn)實需求，也與世界主流立法模式背道而馳，這使得資源開發(fā)亂象叢生。在此次資源稅費改革中，礦產(chǎn)資源補償費的費率降為零，使得國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)無法彰顯，地方生態(tài)保護(hù)工作無法得到足夠的財政保障；而資源稅落后的計征模式則無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的級差調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控功能。之所以會出現(xiàn)這些問題的根源在于立法者對上述二者的定位不明確。因此，筆者依托法治框架，在宏觀層面，希望通過《礦產(chǎn)資源法》等法律規(guī)范的修訂明確二者的法律定位與價值功能，整合各類稅費，構(gòu)建出一套以礦產(chǎn)資源補償費為中心的資源稅費體系；在微觀層面，應(yīng)改革具體制度，完善計征方式，并將回采率系數(shù)納入資源稅的計征公式，重構(gòu)資源稅費的分配方式，以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

（編輯：徐天祥）

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Review on Legal Systems Rebalance of

Mineral Resources Compensation Fee and Resources Tax

OUYANG Tianjian

（Graduate School， East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract In order to lrghten the burden of the mineral companies， the Ministry of Finance of China has issued requlations to reduce the rate of mineral resources compensation fee to zero in November 2014， which rescinded the fee confirmed by the National Peoples Congress essentially. However， mineral resources compensation fee comes from the consideration of the state to transfer ownership. Whats more， mineral resources tax is set by the Mineral Resources Code， and the Ministry of Finance does not have the right to adjust it. Thus， the author believes that this behavior is lack of legal basis. And the problem arises from the positioning error of resources tax and mineral resources compensation fee. If it was canceled， the state will lose its rights. It has been long believed that mineral resources compensation fee classified as administrative undertaking charges cannot reflect national interest. And the resources tax has deviated from the requirements of differential regulation and ecological compensation due to its unclear orientation. After this reform， the resources tax can not play the role of earmarking funds， and this is harmful for our environment. The author suggests that law regulations should determine the status of mineral resources compensation fee and resources tax and adjust the levy way of both， and establish the system of resources tax and fee centered on mineral resources compensation fee to realize the coordination of economic development and ecological protection.