張相國

摘 ? 要：本文通過對(duì)中國影子銀行系統(tǒng)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)和運(yùn)行模式下的監(jiān)管套利成因和法律規(guī)制現(xiàn)狀分析，提出對(duì)影子銀行監(jiān)管法律規(guī)制的改進(jìn)措施：應(yīng)確立金融監(jiān)管的邊界，統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制;建立健全金融法律體系，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益;完善信息披露制度;推動(dòng)利率市場化，削弱影子銀行監(jiān)管套利的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：影子銀行;監(jiān)管套利

中圖分類號(hào)：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-0017-2015（10）-0008-05

目前國內(nèi)影子銀行所涉及的業(yè)務(wù)及運(yùn)營范圍較廣泛，不同的市場主體中影子銀行開展的業(yè)務(wù)模式也存在著較大的不同。影子銀行系統(tǒng)與傳統(tǒng)商業(yè)銀行系統(tǒng)間的依存度較高，存在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)、民間金融系統(tǒng)相互依存的現(xiàn)象，構(gòu)成了影子銀行的基本格局。

一、影子銀行監(jiān)管套利的動(dòng)因

2008年席卷全球的金融危機(jī)致使我國外貿(mào)加工企業(yè)的市場競爭壓力和空間生存壓力增大。人民幣升值、用工成本提升等問題致使中小企業(yè)在資金周轉(zhuǎn)上舉步維艱。然而傳統(tǒng)金融體系中商業(yè)銀行的金融服務(wù)和產(chǎn)品同質(zhì)化明顯。加之2010年下半年開始銀行陸續(xù)緊縮銀根，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)厭惡程度增強(qiáng)，更青睞于向信用良好的大型企業(yè)發(fā)放貸款，導(dǎo)致中小型企業(yè)在金融服務(wù)上受到了金融排除。據(jù)銀監(jiān)會(huì)（2010）測(cè)算，目前我國大型企業(yè)貸款覆蓋率為100%，中型企業(yè)為90%，小型企業(yè)為20%。而在金融危機(jī)的沖擊下，中小企業(yè)融資困難更加凸顯。在這種市場資源分配不均的情況下，處于監(jiān)管之外的影子銀行得到了迅猛發(fā)展。

在目前我國利率雙軌制和分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式下，我國影子銀行發(fā)展存在著監(jiān)管套利的情形，與西方發(fā)達(dá)國家相比存在著較大的不同。以美國為例，美國的影子銀行體系是金融創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)物，雖然也有進(jìn)行監(jiān)管套利的動(dòng)機(jī)，但不是主要因素。美國影子銀行金融衍生品形成創(chuàng)新的目的主要是在于分散風(fēng)險(xiǎn)。而中國的金融市場是商業(yè)銀行占據(jù)主導(dǎo)地位，銀根緊縮導(dǎo)致傳統(tǒng)商業(yè)銀行信貸規(guī)模受到管制，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過多干預(yù)以及宏觀政策緊縮都導(dǎo)致資金供求存在較大矛盾，進(jìn)而使得金融監(jiān)管和監(jiān)管套利之間存在著較大張力。金融機(jī)構(gòu)為降低監(jiān)管帶來的運(yùn)營成本，獲取更高的收益，通過銀證合作、銀信合作和資產(chǎn)證券化等方式，繞過資本管制，從而達(dá)到降低成本要求，解決資金的流動(dòng)性枯竭問題，突現(xiàn)利潤最大化。這就是現(xiàn)今我國影子銀行體系發(fā)展以監(jiān)管套利為金融衍生品創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)機(jī)。

二、影子銀行監(jiān)管套利運(yùn)作模式下的法律規(guī)制供給現(xiàn)狀

基于監(jiān)管套利的角度，借鑒銀監(jiān)會(huì)“107”號(hào)文對(duì)影子銀行類型的具體劃分，將國內(nèi)影子銀行系統(tǒng)劃分為三個(gè)層面：一是具有信用創(chuàng)造功能的非金融機(jī)構(gòu)，如融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司和典當(dāng)公司;二是目前監(jiān)督較少的民間金融系統(tǒng)，以新型網(wǎng)絡(luò)公司和民間融資為代表;三是傳統(tǒng)金融體系內(nèi)部出表化運(yùn)營所衍生的表外業(yè)務(wù)，以銀行理財(cái)業(yè)務(wù)和銀信合作業(yè)務(wù)為主要運(yùn)作模式。

（一）民間金融系統(tǒng)的監(jiān)管套利

這一類影子銀行主要包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、民間融資和其他民間金融機(jī)構(gòu)，其都是目前金融市場上新興的融資機(jī)構(gòu)。鑒于目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)管對(duì)象仍為傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，對(duì)于民間融資行為，缺乏嚴(yán)格意義上的宏觀審慎金融監(jiān)管，在法律法規(guī)的制定和規(guī)制上存在較大的空白區(qū)域。脫離傳統(tǒng)融資媒介，融資門檻較低，交易雙方信息不對(duì)稱，對(duì)傳統(tǒng)的融資監(jiān)管模式具有較強(qiáng)的沖擊性，一旦發(fā)生金融法律糾紛，因其相應(yīng)的制度規(guī)制不完善，往往造成金融投資者和金融消費(fèi)者控訴無門的狀況。對(duì)于這一類新型的影子銀行模式，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，建立有效的信息公開機(jī)制，促進(jìn)金融交易的透明化和公開化，規(guī)范相應(yīng)的金融業(yè)務(wù)為主。

1、網(wǎng)絡(luò)金融公司運(yùn)行模式。網(wǎng)絡(luò)金融公司是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和信息技術(shù)的高速發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的一種影子銀行表現(xiàn)形式。目前主要表現(xiàn)為手機(jī)銀行、互聯(lián)網(wǎng)在線貸款模式和P2P借貸模式。網(wǎng)絡(luò)金融模式在一定程度上解決了中小企業(yè)的融資問題，并促進(jìn)了民間閑置資本的利用，從而實(shí)現(xiàn)資源配置效率的最大化。但對(duì)于傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式而言，就以往的對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)（如商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司）的宏觀審慎監(jiān)管可能將不復(fù)存在，應(yīng)當(dāng)以行為監(jiān)管和保護(hù)金融消費(fèi)者為主。同時(shí)，目前對(duì)于規(guī)制網(wǎng)絡(luò)金融融資平臺(tái)的相應(yīng)法律法規(guī)仍處于起步制定階段。對(duì)于金融消費(fèi)者資金投資的流向缺乏相應(yīng)的信息披露制度規(guī)制，可能存在資金第三方利用線上資金進(jìn)行其他金融交易行為，從而獲得不當(dāng)利益。再者，鑒于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管法規(guī)尚不完善，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，對(duì)于新誕生互聯(lián)網(wǎng)金融模式的監(jiān)管處于空白狀態(tài)，為監(jiān)管套利留下了很大的空間。

2、民間融資運(yùn)行模式。民間融資主要是指非法定金融機(jī)構(gòu)與自然人，自然人與自然人或與其他社會(huì)組織之間的資金融通借貸關(guān)系。其業(yè)務(wù)運(yùn)作模式簡單，具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益率、地緣優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)及交易成本優(yōu)勢(shì)。對(duì)于自然人之間的民間借貸，須符合《合同法》和《民法通則》中關(guān)于借貸合同的相關(guān)規(guī)定，以及《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸效力問題的批復(fù)》，利用司法解釋承認(rèn)了自然人之間、自然人與非金融機(jī)構(gòu)之間借貸的法律效力。最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》則規(guī)定了借款利率的“四倍紅線”。在2013年，浙江出臺(tái)的《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》作為中國首部規(guī)制民間融資行為的地方性條例，對(duì)定向債券融資、定向集合資金和民間借貸這三種行為做出了具體的法律規(guī)范。且就目前的對(duì)于民間融資的金融監(jiān)管方式來看，對(duì)非法民間融資行為的監(jiān)管采取事后非法認(rèn)定和取締的模式。在事后規(guī)制和監(jiān)管滯后的情況下，民間投資方為了滿足融資者的資金需求并獲取更大的利潤，通過設(shè)計(jì)新的融資產(chǎn)品和利率差價(jià)來進(jìn)行監(jiān)管套利，從而凸顯出監(jiān)管規(guī)制和監(jiān)管套利之間的巨大張力。

（二）具有信用創(chuàng)造功能的非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利

此類影子銀行以融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司、典當(dāng)公司為其主要表現(xiàn)形式，可以被認(rèn)定為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。其共同特征是都受到一定程度的法律規(guī)制和行業(yè)規(guī)范的約束，但在從事金融融資業(yè)務(wù)時(shí)游離于金融審慎監(jiān)管。在經(jīng)營上充當(dāng)資金掮客，追求高額利潤。相比于傳統(tǒng)商業(yè)銀行資金來源于吸收存款而言，此類影子銀行模式的資金來源更依賴于銀行貸款等間接融資，并在資本市場發(fā)行股票和債券，進(jìn)行資產(chǎn)證券化的相關(guān)業(yè)務(wù)。此類非金融機(jī)構(gòu)基于目前國內(nèi)分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管現(xiàn)狀，利用多頭監(jiān)管之間缺乏協(xié)調(diào)，存在監(jiān)管空白和功能監(jiān)管缺位的漏洞，進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營，以規(guī)避其本應(yīng)當(dāng)接受的嚴(yán)格監(jiān)管，從而獲取較高的收益。該類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利行為實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了信用風(fēng)險(xiǎn)的增加，影響資金融通的穩(wěn)定性，一旦債務(wù)人喪失償債能力或其它道德風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)導(dǎo)致商業(yè)銀行等債權(quán)人不能夠收回相應(yīng)貸款。從而導(dǎo)致債務(wù)人和該類影子銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)的傳染，并最終將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給以傳統(tǒng)商業(yè)銀行為主體的傳統(tǒng)金融體系。

1、融資性擔(dān)保公司運(yùn)行模式。融資性擔(dān)保公司由銀監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，在“107號(hào)文”中將其納入到了影子銀行體系監(jiān)管之中。在其日常經(jīng)營中，融資擔(dān)保公司的確存在著高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)和信用轉(zhuǎn)換等影子銀行的基本特征，但同時(shí)卻不具備期限錯(cuò)配、流動(dòng)性轉(zhuǎn)換等影子銀行特質(zhì)。融資擔(dān)保公司本身不能直接開展存貸業(yè)務(wù)和受托投資，而是通過擔(dān)保行為來提高籌資者的信用評(píng)級(jí)，從而促使金融投資者向籌資者發(fā)放貸款，間接地增加了資金的流動(dòng)性和商業(yè)銀行的表內(nèi)供給，從而實(shí)現(xiàn)擺脫正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于客戶信用資質(zhì)的審核，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。因此，融資擔(dān)保公司可以認(rèn)定為影子銀行體系中的信用中介機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)移了債權(quán)債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。但在最高十倍杠桿率的規(guī)范下，事實(shí)上增大了影子銀行體系向傳統(tǒng)金融體系的信用風(fēng)險(xiǎn)的傳染概率。

2、小額貸款公司運(yùn)行模式。小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人或其他社會(huì)組織設(shè)立的，不吸納存款，發(fā)放小額貸款為其主要經(jīng)營方式的有限責(zé)任公司或股份有限公司，由銀監(jiān)會(huì)、中國人民銀行負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行總體的監(jiān)督管理。據(jù)央行公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年末，全國小額貸款公司貸款余額9420億元，2014年新增人民幣貸款1228億元。因小額貸款公司與民間融資關(guān)系密切，與民間借貸同樣存在著風(fēng)險(xiǎn)控制成本高、客戶信用等級(jí)較差等問題。2008年銀監(jiān)會(huì)頒布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》將小額貸款公司的日常業(yè)務(wù)經(jīng)營逐漸引導(dǎo)到正軌上來，同時(shí)鼓勵(lì)以小額貸款公司為基礎(chǔ)改制并設(shè)立村鎮(zhèn)商業(yè)銀行，從而降低小額貸款公司的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)小額貸款公司向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)靠攏，鼓勵(lì)其擺脫影子銀行身份，達(dá)到壓縮套利空間的效果。

3、典當(dāng)公司。典當(dāng)公司由商務(wù)部進(jìn)行監(jiān)管，并制定相應(yīng)監(jiān)管規(guī)則。事實(shí)上，典當(dāng)行經(jīng)營的是一種特殊的“抵押貸款”業(yè)務(wù)，它的基本功能是為企業(yè)和個(gè)人提供資金融通。對(duì)于典當(dāng)?shù)娜谫Y，其限制相對(duì)較少，具有當(dāng)物靈活、當(dāng)期約定、手續(xù)簡便靈活等優(yōu)勢(shì)。但在通常情況下，典當(dāng)行對(duì)客戶的信用要求幾乎為零，且?guī)缀醪贿^問貸款的用途，極容易產(chǎn)生絕當(dāng)變現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》視典當(dāng)公司為特殊金融機(jī)構(gòu)，同其他工商企業(yè)也一樣可通過商業(yè)銀行和股東權(quán)益獲得資金，與正規(guī)金融體系發(fā)生交叉。典當(dāng)行即通過吸納社會(huì)資金并以典當(dāng)形式從事相應(yīng)的信貸業(yè)務(wù)，從而規(guī)避了對(duì)資產(chǎn)負(fù)債、客戶審核等監(jiān)管義務(wù)，從中實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利，獲取較高的收益。因此，將典當(dāng)行業(yè)納入到宏觀審慎金融監(jiān)管可有效避免監(jiān)管套利所可能引起的相應(yīng)市場風(fēng)險(xiǎn)。

（三）傳統(tǒng)金融體系表外業(yè)務(wù)的監(jiān)管套利

與之前兩類影子銀行運(yùn)行模式相比，此類影子銀行運(yùn)行模式在傳統(tǒng)金融體系內(nèi)部運(yùn)行，仍在金融監(jiān)管的范圍之內(nèi)。該運(yùn)行模式經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，主要是以表外業(yè)務(wù)經(jīng)營的方式來規(guī)避嚴(yán)格監(jiān)管，與傳統(tǒng)商業(yè)銀行聯(lián)系極其密切，可被稱為“銀行的影子”。在目前對(duì)于分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融發(fā)展體系中，由于各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管職責(zé)的不同，很容易導(dǎo)致監(jiān)管沖突，從而引發(fā)監(jiān)管套利和監(jiān)管真空問題。再者，通過出表化經(jīng)營，將信貸性質(zhì)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到表外，規(guī)避存貸比、資產(chǎn)負(fù)債等硬性指標(biāo)，達(dá)到擺脫嚴(yán)格監(jiān)管的效果，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。在該類內(nèi)部影子銀行運(yùn)行模式中，又以商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)和銀信合作業(yè)務(wù)最具有代表性。

1、銀行理財(cái)業(yè)務(wù)運(yùn)行模式。在目前金融脫媒的現(xiàn)狀下，傳統(tǒng)的存款吸納資金的方式對(duì)于金融消費(fèi)者而言吸引力下降。銀行理財(cái)產(chǎn)品則可以通過較高的收益期望來吸納資金，并以此連接同業(yè)拆借、存貸款市場、債券市場及其他相關(guān)金融市場主體。就當(dāng)前銀行理財(cái)產(chǎn)品的資金投向分析，分為保本型理財(cái)產(chǎn)品和投資型理財(cái)產(chǎn)品。前者的大部分資金流向債券、商業(yè)銀行同業(yè)拆借等風(fēng)險(xiǎn)較小領(lǐng)域;而后者則流向信托投資、基金、股票市場及票據(jù)市場等領(lǐng)域，其市場風(fēng)險(xiǎn)程度較高。基于對(duì)流動(dòng)資金的需求和規(guī)避嚴(yán)格監(jiān)管的期望，商業(yè)銀行對(duì)理財(cái)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)提示不足，資金運(yùn)作對(duì)應(yīng)的信息披露制度不甚透明，金融消費(fèi)者為追求高回報(bào)率而進(jìn)行非理性投資。種種原因致使銀行理財(cái)業(yè)務(wù)的規(guī)模急劇增加。2012年11月至12月某銀行員工私自出售投資理財(cái)產(chǎn)品到期無法兌付事件，將銀行理財(cái)產(chǎn)品兌付風(fēng)險(xiǎn)、信息披露和銷售環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)等問題直接暴露出來。2013年銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》就銀行理財(cái)產(chǎn)品經(jīng)營混亂的情況進(jìn)行整頓，對(duì)銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管理，并逐步建立信息披露制度，規(guī)范銀行理財(cái)業(yè)務(wù)的經(jīng)營。

2、銀信合作業(yè)務(wù)運(yùn)行模式。銀信合作業(yè)務(wù)是我國影子銀行的主要表現(xiàn)形式。其產(chǎn)生主要是基于目貨幣宏觀調(diào)控下實(shí)行緊縮的政策，傳統(tǒng)商業(yè)銀行貸款規(guī)模受限，中小企業(yè)難以從商業(yè)銀行獲得資金，商業(yè)銀行則以該模式進(jìn)行銀企融資并從事監(jiān)管套利。銀信合作業(yè)務(wù)即通過商業(yè)銀行向社會(huì)公開募集資金，以單一委托人的名義利用募集的資金購買信托計(jì)劃，信托公司作為受托人，與委托人商業(yè)銀行簽訂信托合同并進(jìn)行相關(guān)的資金管理運(yùn)作。由于銀信合作業(yè)務(wù)最大的特點(diǎn)是商業(yè)銀行通過信托渠道規(guī)避了存款準(zhǔn)備金、資金充足率等監(jiān)管限制，從而負(fù)擔(dān)的經(jīng)營成本較低，是影子銀行典型的出表化運(yùn)營模式。2002年《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》的出臺(tái)首次規(guī)定銀行可以為信托產(chǎn)品代理資金收付業(yè)務(wù)，至2010年頒布的《銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范銀信理財(cái)合作業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》明文規(guī)定對(duì)信托公司融資類業(yè)務(wù)額實(shí)行比例管理，確定資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)為其主要形式，嚴(yán)格限制表外化經(jīng)營并將其納入表內(nèi)監(jiān)管。但就目前監(jiān)管狀況來看，銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀信合作業(yè)務(wù)出臺(tái)的監(jiān)管通知一般都是規(guī)定禁止性規(guī)定。在銀信合作業(yè)務(wù)經(jīng)營形式不斷推陳出新的情況下，監(jiān)管制止和監(jiān)管套利之間的矛盾激化。這對(duì)于銀行監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管而言，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

三、中國影子銀行監(jiān)管套利的法律規(guī)制供給改進(jìn)措施

在中國目前的影子銀行體系之下，影子銀行體系初步發(fā)展，對(duì)影子銀行的相關(guān)政策制定尚處于初級(jí)階段，存在著較大的政策制定空間。因此，對(duì)于我國目前影子銀行監(jiān)管法律規(guī)制的供給改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)以四個(gè)方面入手：

（一）重構(gòu)金融監(jiān)管邊界，壓縮機(jī)構(gòu)的套利空間

重新確立構(gòu)建金融監(jiān)管的邊界，統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，杜絕監(jiān)管缺位和監(jiān)管重疊的情況存在，建立金融宏觀審慎的監(jiān)管制度模式，以確保系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可控性，最大程度壓縮影子銀行體系監(jiān)管套利空間?；谀壳啊耙恍腥龝?huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，不同的金融機(jī)構(gòu)和經(jīng)營業(yè)務(wù)面臨著不同的監(jiān)管規(guī)則，因此存在著監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的問題。而影子銀行多數(shù)情況下存在著混業(yè)經(jīng)營情況，經(jīng)營業(yè)務(wù)表現(xiàn)形式存在著較強(qiáng)的創(chuàng)新性和多樣化，很難通過分業(yè)經(jīng)營的方式來進(jìn)行監(jiān)管。在傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管的模式中，常常存在著出臺(tái)禁止性規(guī)定對(duì)相應(yīng)的經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行較為直接的制度規(guī)制。但往往是金融衍生品和相關(guān)業(yè)務(wù)的禁止性或約束性規(guī)定一經(jīng)出臺(tái)，相應(yīng)的研發(fā)人員即針對(duì)相應(yīng)的制度規(guī)制，研發(fā)其他的金融衍生產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，陷入了一個(gè)惡性循環(huán)。再者，受制于監(jiān)管成本及監(jiān)管能力的約束，對(duì)于金融市場可能引起的跨行業(yè)跨領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管防范不足。在影子銀行體系資金來源依托于傳統(tǒng)商業(yè)銀行和民間資本的情形下，導(dǎo)致杠桿率的提高和風(fēng)險(xiǎn)的跨行業(yè)傳染，可能會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

因此，現(xiàn)階段有必要建立一個(gè)統(tǒng)籌監(jiān)管的部門，對(duì)整個(gè)金融體系整體而非分業(yè)的角度來進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管。2013年8月由國務(wù)院同意，中國人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局等會(huì)員單位組成的“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議”，主要目的是協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”之間的權(quán)利職責(zé)、工作任務(wù)及分工協(xié)作。但鑒于目前的監(jiān)管狀況，可以由依托該會(huì)議的模式，由央行牽頭，分管各個(gè)行業(yè)的監(jiān)管部門定期進(jìn)行聯(lián)席會(huì)議和業(yè)務(wù)協(xié)同整合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等行業(yè)的監(jiān)督管轄，從頂層設(shè)計(jì)上規(guī)范金融行業(yè)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可控。近些年來隨著信息技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的迅猛發(fā)展，以P2P模式等為首要標(biāo)志的新型融資平臺(tái)和民間借貸尚未完全納入監(jiān)管范圍。對(duì)其監(jiān)管依靠著金融監(jiān)管部門的規(guī)范指引和部分地方出臺(tái)的規(guī)范條例，沒有形成一個(gè)體系化的監(jiān)管模式。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)其建立合理有效的監(jiān)管模式，將游離在傳統(tǒng)金融監(jiān)管對(duì)象以外的機(jī)構(gòu)納入到監(jiān)管體系中。鑒于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的“出表化”運(yùn)營和金融衍生品創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大資本金對(duì)于表外業(yè)務(wù)的覆蓋，將表外業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)納入到資產(chǎn)負(fù)債表之中，嚴(yán)格并表監(jiān)管，壓縮套利空間。

（二）建立健全金融法律體系，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度

就現(xiàn)行法律文本來看，我國目前尚未提出金融消費(fèi)者的準(zhǔn)確概念，僅是用“客戶”、“存款人”、“投資人”、“股東”、“持有人”、“被保險(xiǎn)人”、“受益者”等概念，將消費(fèi)限定在生活消費(fèi)之內(nèi)。銀監(jiān)會(huì)于2006年頒布出臺(tái)的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》中首次提出“金融消費(fèi)者”這一名詞，并在第四章單獨(dú)規(guī)定了對(duì)客戶利益的保護(hù)，視為我國對(duì)金融消費(fèi)保護(hù)領(lǐng)域?qū)ｉT規(guī)定的先河。但就目前保護(hù)金融消費(fèi)者的立法來看，首先是在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中》沒有專門針對(duì)金融消費(fèi)者制定相關(guān)的法律條文，且就目前金融消費(fèi)的現(xiàn)狀來看，其出現(xiàn)的爭端和糾紛很難適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《信托法》等部門法側(cè)重規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范，對(duì)于金融消費(fèi)者的保護(hù)力度不足，且訴訟程序成本較高過程繁瑣，很難實(shí)現(xiàn)有效的權(quán)利救濟(jì);其次是在銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》、《投訴處理通知》等涉及到保護(hù)金融消費(fèi)者的規(guī)范性文件中，對(duì)于救濟(jì)措施和程序缺乏可操作的具體規(guī)定，對(duì)于金融消費(fèi)者的保護(hù)流于形式。

因此，建立健全金融法律體系，著重傾向于保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，健全和拓寬消費(fèi)者投訴申訴路徑和權(quán)利救濟(jì)渠道，促進(jìn)影子銀行系統(tǒng)規(guī)范化運(yùn)營。

1、界定“金融消費(fèi)者”的法律概念，明確金融消費(fèi)者的內(nèi)涵和外延。在目前影子銀行體系中金融衍生品結(jié)構(gòu)模式趨于復(fù)雜、交易手段和方式不斷創(chuàng)新的現(xiàn)狀下，應(yīng)當(dāng)將從事金融消費(fèi)與投資的自然人納入到金融消費(fèi)者的概念之中，并予以法律保護(hù)。

2、解決金融消費(fèi)者的權(quán)利保護(hù)在現(xiàn)行法律上的真空問題。在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中確立金融消費(fèi)者的特殊地位，不同于一般消費(fèi)者的權(quán)利，金融消費(fèi)者在金融隱私權(quán)、知情權(quán)、求償權(quán)等權(quán)利上擁有者更高的立法要求。因此，在“私人自治”的民法基礎(chǔ)上，向金融消費(fèi)者予以適當(dāng)?shù)膬A斜保護(hù)，要求相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)提示、信息告知，金融培訓(xùn)等義務(wù)，最大程度上保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，從而起到監(jiān)督影子銀行體系的平穩(wěn)運(yùn)行，減少非理性投資和投機(jī)等行為。

3、健全和拓寬金融消費(fèi)者申訴投訴路徑和事后救濟(jì)的渠道?！耙恍腥龝?huì)”明確各自在金融消費(fèi)者保護(hù)上的權(quán)責(zé)分工，并引入社會(huì)組織和民間力量協(xié)調(diào)建立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)組織體系，對(duì)相應(yīng)的糾紛的受理范圍、審查期限、執(zhí)行情況予以監(jiān)督，著重提升中小金融消費(fèi)者的話語權(quán)。

（三）完善影子銀行信息披露制度

鑒于影子銀行的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)較為復(fù)雜，且目前大多數(shù)的影子銀行的產(chǎn)品處于在柜臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行銷售的情況，金融消費(fèi)者很難能夠通過相應(yīng)的渠道獲得影子銀行的產(chǎn)品的相應(yīng)信息，對(duì)于已購買的影子銀行產(chǎn)品的融資渠道和方法不甚明朗，缺乏相應(yīng)的信息公開和查詢制度。在這種信息明顯不對(duì)稱的情況下，同樣也對(duì)金融監(jiān)管帶來了較大的障礙。在目前現(xiàn)有的監(jiān)管法律法規(guī)及部門規(guī)章中，《銀行業(yè)監(jiān)管法》對(duì)信息披露未作出詳細(xì)的規(guī)定?！渡鲜泄拘畔⑴豆芾磙k法》和《商業(yè)銀行信息披露辦法》對(duì)信息披露都作出了籠統(tǒng)的的規(guī)定。對(duì)信息披露較為詳細(xì)的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》中的第九章，對(duì)商業(yè)銀行的信息披露制度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專門規(guī)定。對(duì)商業(yè)銀行的資本充足率的信息披露規(guī)定了最低要求，并明確了商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)保證信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。而目前我國的信息披露制度較巴塞爾協(xié)議III的規(guī)定相比，仍舊不夠廣泛，相關(guān)的部門規(guī)章效力層級(jí)較低。

對(duì)影子銀行監(jiān)管，基本前提是應(yīng)當(dāng)獲取及時(shí)的充分的信息。因此，金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)場外交易監(jiān)管，明確資金交易的走向和融資渠道，確保任何金融交易和金融機(jī)構(gòu)都在金融監(jiān)管的框架之下。

1、對(duì)于持有金融牌照但監(jiān)管不足的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的信息披露規(guī)制下擴(kuò)大其信息披露范圍。借鑒巴塞爾協(xié)議III對(duì)于銀行業(yè)杠桿率和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)信息予以披露，并予以嚴(yán)格監(jiān)管。在正常時(shí)期銀行業(yè)達(dá)不到相應(yīng)的披露要求或者披露的信息未達(dá)到監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)，則需要采取其資本擴(kuò)張、盈余分配等限制性措施，弱化資本內(nèi)部積累，體現(xiàn)出監(jiān)管的逆周期性要求。

2、建立信息公開和信用評(píng)級(jí)制度。尤其是對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)和民間金融系統(tǒng)，要通過完善相關(guān)法律法規(guī)和相應(yīng)的信息披露制度，建立信息公開和信用評(píng)級(jí)制度，將準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)融資模式引向正軌，增強(qiáng)民間金融市場的行業(yè)自律，引導(dǎo)民間借貸行為，增加其透明度，保障影子銀行體系機(jī)構(gòu)內(nèi)部的有序化運(yùn)轉(zhuǎn)，提高金融市場交易的透明度，促進(jìn)金融衍生品和金融創(chuàng)新的規(guī)范化，防止投機(jī)和操控市場的行為。

（四）推動(dòng)利率市場化，削弱影子銀行監(jiān)管套利的動(dòng)力

目前國內(nèi)二元金融結(jié)構(gòu)和利率雙軌制的金融格局下，影子銀行依靠傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和民間資本作為獲取資金的來源，事實(shí)上利率管制成為了影子銀行在官方利率和市場利率中取得了較大的獲利空間。以互聯(lián)網(wǎng)金融、小額貸款、民間融資等為主要模式的外部影子銀行系統(tǒng)為代表，正是通過此類影子銀行系統(tǒng)所創(chuàng)造的新興投資模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)銀行儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的分流，從而導(dǎo)致了民間資本的非理性投資和影子銀行監(jiān)管套利的問題的出現(xiàn)。內(nèi)部影子銀行則通過出表化運(yùn)營監(jiān)管套利，調(diào)整收入結(jié)構(gòu)并規(guī)避了嚴(yán)格監(jiān)管。由于普通存款不具有銀行理財(cái)產(chǎn)品復(fù)雜隱秘的交易結(jié)構(gòu)，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說更易監(jiān)控，可以從源頭削弱商業(yè)銀行通過理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管套利的動(dòng)力。

因此，通過推進(jìn)利率市場化，以賦予商業(yè)銀行自主定價(jià)權(quán)為契機(jī)，在《商業(yè)銀行法》中增加對(duì)于商業(yè)銀行利率風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)內(nèi)容及治理，完善商業(yè)銀行利率風(fēng)險(xiǎn)管理制度，將利率浮動(dòng)權(quán)下放至市場，減少行政干預(yù)對(duì)于市場利率的不合理調(diào)控，從而從根本上瓦解目前二元金融結(jié)構(gòu)下傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和影子銀行系統(tǒng)利差倒掛的情形，最終實(shí)現(xiàn)通過市場競爭來削弱影子銀行利用產(chǎn)品創(chuàng)新來進(jìn)行監(jiān)管套利的動(dòng)力。

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The Mode of the Regulatory Arbitrage of Shadow Banks and the

Improvement of the Legal Regulation on Supervision

ZHANG Xiangguo

（College of Public Management and Law， Dalian University of Technology， Dalian Liaoning 116024）

Abstract： By analyzing the cause of the regulatory arbitrage and the status quo of the legal regulation on Chinas shadow banking system under the current organization and operation mode， the paper provides the improvement measures on the legal regulation on supervising the shadow banking. To be concrete， the boundary of the financial supervision should be established to coordinate the supervision mechanism; the financial legal system should be established and improved to protect the lawful rights and interests of financial consumers; the information disclosure system should be perfected to promote the interest rates marketization and weaken the motivity of the regulatory arbitrage of the shadow banks.

Keywords： shadow bank; regulatory arbitrage

責(zé)任編輯、校對(duì)：張德進(jìn)