王汗青+許方舟

摘 要：2015年年初，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了部分教育法律修正案草案，明確對民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校。同年2月，教育部發(fā)布了2015年工作要點(diǎn)，提出了研究制訂民辦學(xué)校分類管理配套政策。民辦學(xué)校分類管理成為教育領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。本刊近日就中國的民辦教育發(fā)展與民辦學(xué)校建設(shè)問題對浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華教授進(jìn)行了專訪。在采訪中，吳教授指出，民辦學(xué)校分類管理影響重大；亟需配套政策的支持；要借鑒“三地一?！痹圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)；穩(wěn)定的政策環(huán)境是吸引社會力量興辦教育的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：民辦教育；分類管理；“三地一校”試點(diǎn)

一、民辦學(xué)校分類管理影響重大

《世界教育信息》：尊敬的吳教授，您好！很高興您能接受我刊的專訪。隨著相關(guān)政策法規(guī)的相繼出臺，近期，民辦學(xué)校分類管理成為教育領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。在您看來，民辦學(xué)校分類管理對于民辦教育發(fā)展有何意義？

吳華：民辦學(xué)校分類管理是政府對民辦教育進(jìn)行的一種新的頂層設(shè)計(jì)。以前，我國民辦學(xué)校都是非營利組織；現(xiàn)在，根據(jù)擬議中的新的制度安排——最早是在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出的，要進(jìn)行營利性和非營利性民辦學(xué)校的分類管理——民辦教育的基本格局將發(fā)生重大改變。在新的分類體系中，現(xiàn)在的民辦學(xué)校將面臨艱難的選擇：根據(jù)擬議中的新的分類標(biāo)準(zhǔn)，營利性學(xué)校將作為營利性組織被納入企業(yè)（公司）管理。由此帶來的有利變化是，政府對其管制減少，學(xué)校在招生、收費(fèi)等方面會更加自由；帶來的不利的變化是，作為一個(gè)教育類的公司，營利性學(xué)校獲得的國家政策扶持要比非營利性學(xué)校少。而且，如果學(xué)校成為營利性機(jī)構(gòu)，教師就變成了公司的員工，他們在心理上的角色轉(zhuǎn)變是否順利也是一個(gè)問題。如果民辦學(xué)校選擇成為非營利性學(xué)校，那么面臨的問題就是，雖然政府對于非營利性學(xué)校在理論上會加大扶持力度，但具體到何種程度，現(xiàn)在大家都不清楚。同時(shí)，根據(jù)新政策，如果想要得到政府更多的資助，舉辦者就要放棄其在學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。也就是說，如果學(xué)校停止辦學(xué)，資產(chǎn)清算之后的所有結(jié)余與學(xué)校舉辦者無關(guān)。我認(rèn)為，這一新的制度對于現(xiàn)在的民辦學(xué)校會造成比較大的沖擊，并將帶來一系列復(fù)雜的法律問題。因此，擬議中的分類管理方案對于民辦教育的意義仍舊很難下定論。如果大家能夠接受這樣的安排，民辦教育的格局與以往相比就會發(fā)生比較大的變化，即分為非營利的一軌和營利的一軌，兩者各行其道。如果大家不接受這樣的安排，即使要按照文件的規(guī)定去執(zhí)行，大家可能會采取其他措施來對其認(rèn)為不該喪失的權(quán)利進(jìn)行保障，比如通過其他渠道獲得財(cái)產(chǎn)收益。一旦出現(xiàn)這種情況，就會導(dǎo)致系統(tǒng)性的政策風(fēng)險(xiǎn)。

二、民辦學(xué)校亟需配套政策的支持

《世界教育信息》：您認(rèn)為民辦學(xué)校在哪些方面急需政府出臺配套政策？

吳華：我認(rèn)為，政府應(yīng)在三個(gè)方面出臺配套政策，保障民辦學(xué)校的發(fā)展。第一，按職業(yè)身份對教師實(shí)行社會保障，也就是對教師一視同仁，無論是對營利性學(xué)校教師還是非營利性學(xué)校教師，也無論是對公辦學(xué)校教師還是民辦學(xué)校教師，都要為他們提供同等的社會保障。

第二，對民辦學(xué)校實(shí)施普遍的稅收優(yōu)惠政策，即免除其營業(yè)稅，對營利性民辦學(xué)校按最優(yōu)惠稅率征收企業(yè)所得稅。對于民辦學(xué)校（無論是營利還是非營利）而言，最好的辦法就是至少在短期或者初期都不需納稅。換言之，一種方法是對所有的民辦學(xué)校免除所有稅收，因?yàn)橐环矫婷褶k學(xué)校減輕了政府的財(cái)政支出，另一方面這樣做對學(xué)生有利。當(dāng)免除稅收使學(xué)校成本下降后，為提升競爭力，學(xué)校就有降低學(xué)費(fèi)的動力。因此，免稅對于提升民辦學(xué)校的競爭力是非常重要的政策。如果無法對所有民辦學(xué)校免除所有稅收，那么可以采用另一種方法，即降低營利性學(xué)校企業(yè)所得稅的稅率。因?yàn)橐坏┓诸惞芾碇?，非營利性學(xué)校無需繳納所得稅，而營利性學(xué)校需要繳納企業(yè)所得稅，降低稅率可以減輕營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)成本，使?fàn)I利性民辦學(xué)校有更強(qiáng)的競爭力。

第三，對民辦學(xué)校實(shí)施普遍的以學(xué)生人數(shù)為基準(zhǔn)的財(cái)政資助?，F(xiàn)在，我國政府對民辦學(xué)校的資助分為三種。第一種是政府設(shè)立基金，獎(jiǎng)勵(lì)辦得好的學(xué)校，包括支持一些特殊的項(xiàng)目。這是一種產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向措施，可以促進(jìn)優(yōu)勝劣汰，但其實(shí)這一措施對于民辦學(xué)校的作用不大。因?yàn)閷W(xué)校辦得好，說明其本身就具有較強(qiáng)的市場競爭力，即便獲得這部分獎(jiǎng)勵(lì)資金，對于其提升競爭力的作用也不大；如果辦得不好，學(xué)校還會受到雙重打擊。第二種是對民辦學(xué)校進(jìn)行成本分擔(dān)。比如，學(xué)校要為教師繳納一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)，這一部分在民辦學(xué)校辦學(xué)成本中占的份額不小。現(xiàn)在，在浙江寧波、溫州等地，政府對民辦學(xué)校為教師所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會統(tǒng)籌部分提供財(cái)政資助，有效地分擔(dān)了辦學(xué)成本。由于教育具有正外部性，在學(xué)生獲益的同時(shí)，社會也獲益，政府作為社會的代表，分擔(dān)辦學(xué)成本是合情合理的。第三種做法是權(quán)利保障，即對民辦學(xué)校按學(xué)生人數(shù)進(jìn)行財(cái)政撥款。實(shí)際上，這方面的實(shí)施情況不太理想。一些省份對于民辦教育的財(cái)政資助達(dá)不到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還有些省份對民辦教育甚至完全沒有財(cái)政資助。因此，對于民辦學(xué)校的財(cái)政資助制度亟待完善，應(yīng)對民辦學(xué)校按照學(xué)生人數(shù)分配所有與教育有關(guān)的公共資源，包括財(cái)政資金、編制名額等。因?yàn)閷W(xué)生無論在公辦學(xué)校還是在民辦學(xué)校，他們對于公共資源的享用都擁有平等的權(quán)利。這種權(quán)利不會因?yàn)閷W(xué)生所在學(xué)校的性質(zhì)而改變，因此，按照學(xué)生人數(shù)分配公共資源最為合理。

三、借鑒“三地一?！痹圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

《世界教育信息》：2011年，教育部在上海、浙江、深圳開展探索民辦學(xué)校分類改革的試點(diǎn)。請基于您的調(diào)研，為我們介紹一下這些試點(diǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)。

吳華：民辦學(xué)校分類改革試點(diǎn)有“三地一?！保叭亍敝傅氖钦憬?、上海市、深圳市，“一?！敝傅氖羌秩A橋外國語學(xué)院。上海市并沒有系統(tǒng)制定相關(guān)政策對民辦學(xué)校按營利性和非營利性兩類進(jìn)行分類管理試點(diǎn)，而是針對民辦學(xué)校建立了電算化的財(cái)務(wù)管理體系，大大加強(qiáng)了政府對民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)管力度。深圳基本上還是按照以前的分類體系，即按照要求取得合理回報(bào)和不要求取得合理回報(bào)分類，并沒有按照新的分類體系進(jìn)行試點(diǎn)。但深圳市對民辦學(xué)校的資助力度很大，出臺了很多有利的政策。在分類管理方面，浙江省的工作有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，進(jìn)行了綜合改革。浙江省定了“兩市兩縣”作為試點(diǎn)。從溫州的實(shí)踐來看，總體而言，分類管理改善了民辦學(xué)校的發(fā)展環(huán)境，但是我們不能因此就對大范圍推廣營利性和非營利性分類管理過于樂觀。因?yàn)闇刂莸姆桨概c目前擬議中的中央的方案存在較大差異。在溫州的方案中，學(xué)校投入的資產(chǎn)歸舉辦者所有，舉辦者在學(xué)校運(yùn)行期間可以得到合理回報(bào)，學(xué)校清算之后還可以分享節(jié)余資產(chǎn)。因此，溫州的試點(diǎn)情況并不能夠有效預(yù)測國家全面推行民辦學(xué)校分類管理的結(jié)果。溫州試點(diǎn)的總體效果不錯(cuò)，改善了學(xué)校的辦學(xué)環(huán)境，提高了投資者的積極性，提升了投資質(zhì)量，吸引了優(yōu)質(zhì)資源。但是，在申請成為營利性學(xué)校時(shí)，學(xué)校也遇到了一些政策障礙。比如，原來學(xué)校的資產(chǎn)處置、過戶、優(yōu)惠條件等問題都沒有得到解決?？偠灾?，溫州的方案值得借鑒，但存在的問題也需要注意。

四、穩(wěn)定的政策環(huán)境

是吸引社會力量興辦教育的基礎(chǔ)

《世界教育信息》：2015年，教育部將出臺鼓勵(lì)社會力量興辦教育的政策文件。在您看來，吸引更多社會力量興辦教育還需要哪些方面的保障？

吳華：財(cái)政資助、稅收減免、自主辦學(xué)等措施都可以幫助民辦學(xué)校發(fā)揮創(chuàng)造力和積極性。如果學(xué)校要形成辦學(xué)特色，那么就要有足夠的自由發(fā)展空間。有人認(rèn)為，民辦學(xué)校是公益事業(yè)，不應(yīng)該營利。我認(rèn)為，民辦學(xué)校營利是件好事情，因?yàn)橹灰獙W(xué)校辦好了，最大的受益者還是社會。辦好民辦學(xué)校，對學(xué)生有好處，對公辦學(xué)校提升質(zhì)量有激勵(lì)作用，對政府和社會也有益處。各國政府在鼓勵(lì)社會力量興辦教育方面有著不同的制度與做法，但有一點(diǎn)是相同的，即為民辦學(xué)校營造穩(wěn)定的政策環(huán)境。民辦學(xué)校對將要做的事情有穩(wěn)定的預(yù)期，才會愿意做這件事。所以，我認(rèn)為，穩(wěn)定的政策環(huán)境是吸引民間資本興辦教育的基礎(chǔ)條件。

編輯 郭偉 校對 吳婷