呂煒++謝佳慧?おお?

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：路徑選擇、財(cái)力保障與地方政府激勵(lì)研究”（14ZDA032）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究——基于公共投資、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型內(nèi)生關(guān)系的分析”（71173031）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國(guó)產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型的路徑與政策研究”（12JJD790021）

作者簡(jiǎn)介：

呂煒（1969-），男，重慶人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共經(jīng)濟(jì)與公共政策、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)理論、財(cái)政理論與政策等方面的研究。Email： weilv008@163com

謝佳慧（1989-），女，河北秦皇島人，博士研究生，主要從事公共經(jīng)濟(jì)與公共政策、市民化等方面的研究。Email：xiejiahui16@163.com

摘要：

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)話題，但關(guān)于市民化改革的基本認(rèn)識(shí)存在簡(jiǎn)單化、籠統(tǒng)化和片面化的傾向，尚缺乏從改革全局視野和實(shí)踐操作層面針對(duì)市民化改革的實(shí)踐認(rèn)知與理論思辨。本文從四個(gè)方面對(duì)市民化改革進(jìn)行了研究：一是在改革全局中定位市民化改革；二是從過(guò)程視角認(rèn)知市民化本質(zhì)；三是基于中國(guó)式轉(zhuǎn)軌邏輯的市民化路徑選擇；四是基于漸進(jìn)路徑的市民化成本再認(rèn)知。通過(guò)對(duì)這四個(gè)基本問(wèn)題的討論，本文試圖為市民化改革廓清一個(gè)相對(duì)清晰的研究脈絡(luò)和對(duì)話語(yǔ)境，為更深入的市民化政策實(shí)踐和理論思辨提供參考與支撐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；城鎮(zhèn)居民；市民化改革；成本測(cè)算

中圖分類號(hào)：F3236文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2015）11000308

一、引言

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需解決的首要問(wèn)題，受到各界的廣泛關(guān)注。2012年11月，十八大報(bào)告第一次明確提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，強(qiáng)調(diào)要“加快戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）進(jìn)一步提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》更進(jìn)一步明確指出，到2020年要實(shí)現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口城鎮(zhèn)落戶。由此可見(jiàn)，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題已迫在眉睫。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政府部門對(duì)于市民化問(wèn)題有著很高的關(guān)注度，但對(duì)于一些基礎(chǔ)性認(rèn)知問(wèn)題存在簡(jiǎn)單化、籠統(tǒng)化和片面化的傾向。在實(shí)踐中，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化簡(jiǎn)單地等同于戶籍制度改革，沒(méi)有從全面深化改革的高度認(rèn)識(shí)和定位市民化的功能和作用，導(dǎo)致基層政府部門對(duì)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要性認(rèn)識(shí)不足；在理解上，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化簡(jiǎn)單視作一項(xiàng)民生改革政策，而忽視其背后的經(jīng)濟(jì)意圖及社會(huì)治理含義；在研究中，未能將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題進(jìn)行多維動(dòng)態(tài)分析，嚴(yán)重高估了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，忽視了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，加重了政策主體對(duì)推進(jìn)市民化的顧慮；在政策上，將市民化簡(jiǎn)單等同于居民戶籍狀態(tài)的變化，而忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份認(rèn)同、職業(yè)融入和社會(huì)融合等問(wèn)題。

由于缺乏對(duì)這些基礎(chǔ)性問(wèn)題的思考，導(dǎo)致市民化改革難以在社會(huì)各界達(dá)成廣泛共識(shí)，也阻礙了市民化政策的順利推進(jìn)。以戶籍制度改革為例，國(guó)務(wù)院于2014年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，各省市區(qū)雖出臺(tái)了一些相應(yīng)的政策，但就目前推進(jìn)進(jìn)度來(lái)看，以人口流出為主的地區(qū)多數(shù)已逐步放開(kāi)戶籍，而以人口流入為主的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集地戶籍改革步伐明顯滯后。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任重道遠(yuǎn)。

然而，盡管困難重重，新一屆中央政府依然提出了明確的市民化改革目標(biāo)，各項(xiàng)政策也陸續(xù)出臺(tái)，原因何在？其背后又有著什么樣的改革邏輯？本文從中國(guó)式轉(zhuǎn)軌的視角出發(fā)，對(duì)市民化改革進(jìn)行重新認(rèn)知與理論辨析，試圖為市民化改革廓清一個(gè)相對(duì)清晰的研究脈絡(luò)和對(duì)話語(yǔ)境，為更深入的市民化政策實(shí)踐和理論思辨提供參考與支撐。

二、在改革全局中定位市民化改革

將市民化改革等同于一項(xiàng)普通的民生發(fā)展政策，這是不全面、不準(zhǔn)確的。市民化不是一項(xiàng)可有可無(wú)、可快可慢的改革，而是中國(guó)全面深化改革全局中鏈接民生發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和體制改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是當(dāng)前深化改革的一個(gè)重要突破口。如何在全局中定位好市民化改革，關(guān)乎社會(huì)各界對(duì)推進(jìn)市民化改革的共識(shí)能否達(dá)成，關(guān)乎各級(jí)政府對(duì)中央各項(xiàng)關(guān)于市民化改革的戰(zhàn)略部署能否貫徹，因而必須對(duì)其進(jìn)行客觀識(shí)別和定位。從中國(guó)漸進(jìn)式改革的過(guò)程和全局角度來(lái)看，我們可做出如下判斷：

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程是中國(guó)特殊經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程的內(nèi)在要件和必然要求。從世界范圍來(lái)看，城鎮(zhèn)化過(guò)程必然伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是任何一個(gè)國(guó)家都會(huì)經(jīng)歷的過(guò)程。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌內(nèi)在的二重任務(wù)性、非均衡性、階段性和二元性決定了其推進(jìn)過(guò)程必然有所不同。從二重任務(wù)性來(lái)看，大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的形成正是“體制轉(zhuǎn)軌”與“發(fā)展轉(zhuǎn)型”兩大任務(wù)的體現(xiàn)，兩者在一定時(shí)期內(nèi)共同存在并不斷產(chǎn)生沖突與磨合，戶籍制度及基于戶籍制度而形成的一系列社會(huì)管理制度無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)化與大規(guī)模人口流動(dòng)，然而市民化實(shí)現(xiàn)了在既定體制約束條件下促進(jìn)城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)的進(jìn)程；從非均衡性來(lái)看，在體制與發(fā)展的交互作用中，發(fā)展（生產(chǎn)力）水平在一定時(shí)期之內(nèi)是既定的，無(wú)法在短期內(nèi)通過(guò)快速提高生產(chǎn)力的發(fā)展水平與已經(jīng)形成的體制設(shè)定相適應(yīng)， 那么可以做的事情無(wú)外乎變革業(yè)已形成的體制設(shè)定， 以便使其與既定的發(fā)展階段相適應(yīng)[1]，加快市民化改革正是基于此；從階段性來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前正處在以1978年為起點(diǎn)，以全面建設(shè)小康和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌終點(diǎn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，跨過(guò)此過(guò)渡期，中國(guó)會(huì)更接近經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的終點(diǎn)；從二元性來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌一直具有顯著的二元性特征[2]，而當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)既有“傳統(tǒng)二元”問(wèn)題，

“傳統(tǒng)二元”問(wèn)題是指轉(zhuǎn)軌過(guò)程中存在的比較明顯的城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)的差距，以及城與城、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的差距拉得過(guò)大的問(wèn)題。又有“轉(zhuǎn)型二元”問(wèn)題，

“轉(zhuǎn)型二元”問(wèn)題是指體制變動(dòng)導(dǎo)致的利益轉(zhuǎn)移過(guò)程中由于轉(zhuǎn)移性收益偏多和轉(zhuǎn)移性損失偏多的逆向性運(yùn)動(dòng)而帶來(lái)的非正常速度的高低收入群體分化問(wèn)題。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化正是要解決“轉(zhuǎn)型二元”問(wèn)題?，F(xiàn)階段，在已經(jīng)基本建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，近年來(lái)政策制定的公平性受到了更多的關(guān)注，特別是在十八大之后，民生理念在公共政策制定中的重要地位也日益突顯，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題首當(dāng)其沖。

市民化政策不同于一般的民生政策，其更多地體現(xiàn)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以公平為導(dǎo)向的政治訴求，是民生均衡發(fā)展戰(zhàn)略的最后一環(huán)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在基本公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域先后提出了三個(gè)戰(zhàn)略方向：基本公共服務(wù)的均等化、城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從政策提出的背景來(lái)看，基本公共服務(wù)的均等化和城鄉(xiāng)一體化主要指向“傳統(tǒng)二元”問(wèn)題，而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化重點(diǎn)在于解決“轉(zhuǎn)型二元”問(wèn)題，是對(duì)改革本身的糾偏過(guò)程。相較而言，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)城市居民內(nèi)部公共服務(wù)均等化，還強(qiáng)調(diào)多管齊下使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會(huì)文化以及生活習(xí)慣等方面逐步融入城市，是新時(shí)期民生理念的升華。從當(dāng)前中國(guó)民生發(fā)展的趨勢(shì)看，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問(wèn)題逐漸成為現(xiàn)行公共服務(wù)體系下社會(huì)保障的最薄弱環(huán)節(jié)，如何滿足日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)常住非戶籍人口的公共服務(wù)需求，也已成為改善民生的最重要領(lǐng)域。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是一項(xiàng)民生政策，還是一項(xiàng)隱性的經(jīng)濟(jì)政策。改革紅利與人口紅利的快速釋放是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿3]。而近年來(lái)，隨著劉易斯拐點(diǎn)的出現(xiàn)，中國(guó)的人口紅利正逐漸消失，老齡化問(wèn)題日益加劇，人口問(wèn)題已成為困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)增長(zhǎng)的主要阻力[4]。面對(duì)人口老齡化的約束，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。但以土地開(kāi)發(fā)為特征，以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為主導(dǎo)的粗放式城鎮(zhèn)化顯然已經(jīng)難以為繼，也制約了城鎮(zhèn)化內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的發(fā)揮，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅有助于實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、資本城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各要素配置的帕累托改進(jìn)，其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)還表現(xiàn)在：其一，有助于釋放消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需。已有研究表明，如果控制住居民的其他特征，非戶籍人口比本地居民的消費(fèi)水平大約低30%[5]，說(shuō)明戶籍帶來(lái)的非市民化待遇極大地抑制了農(nóng)民工群體的消費(fèi)意愿，而市民化政策將有效釋放23億流動(dòng)人口的巨大消費(fèi)潛力，消費(fèi)需求的提高會(huì)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資，這無(wú)疑會(huì)為城市稅收帶來(lái)巨大貢獻(xiàn)[6]。其二，市民化政策將大幅降低人口的跨區(qū)域流動(dòng)成本和社會(huì)治理與維穩(wěn)支出，釋放城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)，最大化城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)流動(dòng)人口管理政策的轉(zhuǎn)變邏輯表明，流動(dòng)人口政策與經(jīng)濟(jì)改革階段存在內(nèi)在契合。1978年至今，中國(guó)的人口管理政策經(jīng)歷了“限制—允許—分治—融合”的巨大轉(zhuǎn)變。在改革開(kāi)放初期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始釋放出較大活力，在農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重過(guò)剩的情況下，開(kāi)始允許取得票證及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商和從事服務(wù)業(yè)工作；到1984年，隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展和中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城市第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中央政府選擇若干試點(diǎn)允許務(wù)工、經(jīng)商、從事服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，并陸續(xù)推出針對(duì)流動(dòng)人口的暫住證和寄住證制度；再到1992年鄧小平發(fā)表南方談話進(jìn)一步明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，為發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)開(kāi)始鼓勵(lì)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移，并自1994年在上海等城市開(kāi)始實(shí)施為符合購(gòu)房、投資等條件的外來(lái)人口辦理藍(lán)印戶口，自此也拉開(kāi)了中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大幕；而自2010年開(kāi)始，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步完善，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入全新的發(fā)展階段，戶籍及與之相關(guān)聯(lián)的社會(huì)管理制度成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙[7]，十八大提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，新一輪戶籍及社會(huì)管理制度改革正式開(kāi)啟?？梢?jiàn)，市民化改革的不僅是一項(xiàng)民生發(fā)展政策或戶籍制度，更是中國(guó)式轉(zhuǎn)軌過(guò)程中體制與發(fā)展相磨合、相交融、相促進(jìn)中的重要一環(huán)。

三、從過(guò)程視角認(rèn)知市民化本質(zhì)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)工程，這一過(guò)程既包含農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份和職業(yè)的變化，還包含社會(huì)體系的變革，是一個(gè)漸進(jìn)的時(shí)空過(guò)程。從過(guò)程的視角深刻理解和把握市民化本質(zhì)，有助于我們解構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的細(xì)節(jié)特征與具體步驟，也是推進(jìn)市民化改革實(shí)踐的前提條件。

第一，從個(gè)人轉(zhuǎn)變過(guò)程視角，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程是從農(nóng)民到市民的復(fù)雜轉(zhuǎn)變，不僅包括外在身份的轉(zhuǎn)變，還包括內(nèi)在觀念、職業(yè)融入和生活習(xí)慣等的調(diào)整。目前，學(xué)術(shù)界一般以兩種方式界定市民化：其一，以人口空間轉(zhuǎn)移和工作產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的顯性改變?yōu)榻缍?biāo)準(zhǔn)。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化界定為農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村和土地，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)移到城市并從事加工制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程實(shí)現(xiàn)了地理空間上由農(nóng)村到城市、所處產(chǎn)業(yè)上由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到非農(nóng)生產(chǎn)、地位身份上由農(nóng)民到市民的徹底改變。其二，以個(gè)人素質(zhì)和能力水平的隱性變化為界定標(biāo)準(zhǔn)。將市民化界定為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈髮?shí)現(xiàn)個(gè)人素質(zhì)的提升、學(xué)習(xí)能力的增強(qiáng)、適應(yīng)并融入城鎮(zhèn)生活的社會(huì)化過(guò)程。這一過(guò)程將伴隨著生活方式、行為觀念、社交形式和心理狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，并伴隨著享有與城鎮(zhèn)居民無(wú)差別的公共服務(wù)待遇的機(jī)會(huì)。從廣義上說(shuō)，市民化是兩者的統(tǒng)一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村到城市，貼上市民的標(biāo)簽并不意味著市民化的順利完成?，F(xiàn)階段開(kāi)展統(tǒng)計(jì)工作時(shí)，多以獲得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量、城鎮(zhèn)化率等顯性的外化指標(biāo)來(lái)考察市民化的推進(jìn)程度，對(duì)新“市民”能否順利適應(yīng)并融入城鎮(zhèn)生活、享受均等無(wú)差別的公共服務(wù)等內(nèi)化的隱性標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)較少，這顯然是不全面的。而如何更好地評(píng)估轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)融入、身份認(rèn)同，并制定配套的政策支持轉(zhuǎn)移人口徹底實(shí)現(xiàn)市民化，是未來(lái)市民化政策的核心。

第二，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程視角，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是勞動(dòng)力自由遷徙、區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)的過(guò)程。從國(guó)外城鄉(xiāng)關(guān)系演變過(guò)程中農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，生產(chǎn)方式的變革與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大變動(dòng)是推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的決定性因素，而市民化的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市雙向選擇的結(jié)果。在這一過(guò)程中，勞動(dòng)力的自由遷徒使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以選擇與自身能力和偏好相匹配的城市生活；同時(shí)，具有不同產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然條件和人文環(huán)境的城市也可以更好地發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，大幅提高全社會(huì)的總體效率，進(jìn)而吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。相關(guān)研究表明，城市內(nèi)部的高技能與低技能勞動(dòng)者之間存在互補(bǔ)，這種互補(bǔ)性能夠提升整個(gè)城市的生產(chǎn)率，因而大城市限制低端勞動(dòng)力進(jìn)入城市的戶籍政策不利于城市效率的提升[8]。基于此，在大城市采取嚴(yán)苛的落戶政策顯然是不合適的，而這種篩選機(jī)制應(yīng)更多地由市場(chǎng)來(lái)做出。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還將帶來(lái)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的巨大變化。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。中國(guó)服務(wù)業(yè)比重長(zhǎng)期偏低，其中的一個(gè)重要原因就是長(zhǎng)期過(guò)度注重勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化而忽視了人口的城鎮(zhèn)化，即忽視了人的消費(fèi)需求。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是兼具空間和時(shí)間的動(dòng)態(tài)漸進(jìn)過(guò)程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化反映了整個(gè)城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)構(gòu)變遷和農(nóng)村勞動(dòng)力的地域空間流動(dòng)狀況，其涉及人口多、覆蓋區(qū)域廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)、影響范圍大，要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期的漸進(jìn)發(fā)展才能完成。從中國(guó)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐來(lái)看，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，既有省內(nèi)流動(dòng)也有省際流動(dòng)，其中，省際流動(dòng)是過(guò)去十余年人口流動(dòng)的主要表現(xiàn)形式，對(duì)東部地區(qū)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到了15%左右[9]。從流動(dòng)的空間分布來(lái)看，2000—2010年的人口普查數(shù)據(jù)顯示，東南沿海依舊是吸引外來(lái)人口最多的地區(qū)，流動(dòng)到廣東和長(zhǎng)江三角洲的人口分別占流動(dòng)人口總數(shù)的224%和206%。個(gè)體理性選擇的結(jié)果表明，廣東、浙江、江蘇和上海依舊扮演著承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚區(qū)的重要作用。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的加快推進(jìn)將對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)版圖產(chǎn)生重大影響。

第四，從社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程視角，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅會(huì)提高全民的公共意識(shí)和文化水平，還會(huì)帶來(lái)社會(huì)治理模式的變革。一方面，根據(jù)身份突顯效應(yīng)理論，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化會(huì)影響其行為和自我認(rèn)知，從而促進(jìn)其思想觀念的轉(zhuǎn)變和個(gè)人素質(zhì)的提升；另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步融入城市將實(shí)現(xiàn)其對(duì)城市社交活動(dòng)的參與度和公共環(huán)境意識(shí)的提升[10]，從而推動(dòng)社會(huì)治理水平的提高和社會(huì)治理模式的創(chuàng)新。

四、基于中國(guó)式轉(zhuǎn)軌邏輯的市民化路徑調(diào)適

中國(guó)式轉(zhuǎn)軌是在轉(zhuǎn)軌目標(biāo)明確的情況下，政府通過(guò)各種政策駕馭轉(zhuǎn)軌，并激勵(lì)民眾積極參與轉(zhuǎn)軌，從而使之順利完成的一個(gè)過(guò)程。在這一過(guò)程中，需要政府先擬定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，初步選擇能夠達(dá)到目標(biāo)的路徑安排，之后由具體的機(jī)制創(chuàng)新啟動(dòng)轉(zhuǎn)軌過(guò)程并為其注入活力，推動(dòng)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程向前發(fā)展。其中的政策選擇依據(jù)則是最大限度地維持轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定、較低的轉(zhuǎn)軌成本與最大化的轉(zhuǎn)軌收益[11]。市民化改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，自然也遵循了這一改革邏輯。十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》已提出了明確的改革目標(biāo)，但當(dāng)前各項(xiàng)政策推進(jìn)相對(duì)滯后，路徑安排仍需進(jìn)一步明晰。中國(guó)人口基數(shù)龐大、農(nóng)民工人數(shù)眾多，以2012年抽樣調(diào)查結(jié)果進(jìn)行推算，中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量多達(dá)26億人，而且每年還有大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城市。未來(lái)20年，中國(guó)將有1 600—20 000萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，這就決定了中國(guó)不可能將這數(shù)億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同時(shí)實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)換?；诖耍P者認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)分批次、分類型、分地區(qū)穩(wěn)步有序推進(jìn)。

1.基于制度屬性的改革路徑選擇

制度改革是基礎(chǔ)，應(yīng)遵循先易后難、先近后遠(yuǎn)的原則。加快戶籍制度改革首當(dāng)其沖。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，戶籍制度改革試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，截至目前，全國(guó)已有16個(gè)省份正式出臺(tái)了本省份的戶籍制度改革意見(jiàn)。其中，多數(shù)省份已經(jīng)明確提出“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”的時(shí)間表，并明確落實(shí)居住證制度。但應(yīng)注意的是，統(tǒng)一戶籍僅僅是標(biāo)志，逐步消除依附在戶籍上的公共服務(wù)差別待遇，真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，才是衡量戶籍改革成功與否的關(guān)鍵。市民化不等同于戶籍改革，還涉及土地制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度和財(cái)政制度等一系列配套制度改革。

在就業(yè)制度方面，應(yīng)積極出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從事非農(nóng)就業(yè)的政策。從西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中，各國(guó)不僅積極廢除了對(duì)勞動(dòng)力自由遷徙的限制，還積極出臺(tái)鼓勵(lì)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策措施。與之相反，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的人口管理政策帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，流動(dòng)人口被認(rèn)為是社會(huì)不穩(wěn)定因素的根源并被施以控制，不僅沒(méi)有出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從事非農(nóng)就業(yè)的相關(guān)政策，甚至長(zhǎng)期被排斥在就業(yè)統(tǒng)計(jì)之外。因此，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須建立新的人口觀和就業(yè)觀，將所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入就業(yè)政策體系。

在社會(huì)保障制度方面，應(yīng)先積極打破城鄉(xiāng)二元和地區(qū)轉(zhuǎn)移壁壘。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅包含農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)，還包含跨區(qū)域流動(dòng)。當(dāng)前，中國(guó)雖然已經(jīng)基本建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在保障水平、制度對(duì)接上還存在較多問(wèn)題。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳納水平和管理方式上存在較大差異，在個(gè)人賬戶層面、地區(qū)之間尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。

在土地制度方面，必須加快推進(jìn)以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與征用制度為核心的農(nóng)村土地制度改革。在現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與征用制度下，土地權(quán)責(zé)不清、流轉(zhuǎn)不暢。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本權(quán)利難以得到有效保障，往往以犧牲承包地、宅基地等為代價(jià)，從而極大限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)進(jìn)程。十八屆三中全會(huì)的《決定》已提出了明確的土地制度改革任務(wù)，因此，當(dāng)前要加快推進(jìn)改革，使土地資源順利轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的物質(zhì)資本，而非障礙。

在財(cái)政制度方面，完善轉(zhuǎn)移支付制度是關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是人的遷徒過(guò)程，更伴隨著財(cái)和物的轉(zhuǎn)移，在人口流入地與流出地，因體制變動(dòng)所獲得的轉(zhuǎn)移性收益和造成的轉(zhuǎn)移性損失具有較大差異。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育、養(yǎng)老和醫(yī)療等公共服務(wù)成本更多地是由人口流出地承擔(dān)，人口流入地的公共服務(wù)成本相對(duì)較低。未來(lái)隨著市民化的推進(jìn)，基于公共服務(wù)提供的就近原則，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)成本將更多地由流入地來(lái)承擔(dān)。由于這種轉(zhuǎn)變與事權(quán)相適應(yīng)，因而中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，即加大對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金投入，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以人為本、錢隨人走。

市民化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包含一系列的配套制度改革，同時(shí)也遵循著中國(guó)式轉(zhuǎn)軌的基本邏輯。各項(xiàng)改革雖對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程的影響有所不同，但改革過(guò)程應(yīng)同時(shí)推進(jìn)，從試點(diǎn)嘗試擴(kuò)圍到全面鋪開(kāi)，以最大程度降低改革阻力和成本。

2.基于區(qū)域特點(diǎn)的差異化路徑選擇

處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在較大差異，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的構(gòu)成也會(huì)有較大不同。例如，東部地區(qū)的上海，現(xiàn)階段已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)占比相對(duì)較高，未來(lái)此地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口會(huì)進(jìn)一步分化為從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和高收入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中可以從戶籍控制和漸進(jìn)覆蓋兩方面入手，同時(shí)考慮人口的職業(yè)互補(bǔ)性。對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，其未來(lái)以承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主，在建筑業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)有較大的發(fā)展?jié)摿?，市民化過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)基本公務(wù)服務(wù)的全覆蓋，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入。

對(duì)于不同規(guī)模的城市來(lái)說(shuō)，其市民化路徑應(yīng)有所不同。以戶籍制度改革為例，中小城市和小城鎮(zhèn)等以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出為主的地區(qū)，宜全面放開(kāi)落戶限制；大中城市市民化進(jìn)程可堅(jiān)持“降低公共服務(wù)差異”與“擴(kuò)大戶籍”并行的原則，主要政策措施是放寬申請(qǐng)條件，大幅度降低在城市落戶的門檻，放寬對(duì)高學(xué)歷畢業(yè)生及技能人才、特殊專業(yè)人才和投資落戶的條件。對(duì)于一些現(xiàn)階段還不能放開(kāi)戶籍的城鎮(zhèn)，則可根據(jù)城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源情況和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的穩(wěn)定性，給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的待遇水平，逐步縮小農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民間的差距。

從城市發(fā)展規(guī)劃與前景來(lái)看，每一個(gè)城市都有自身獨(dú)有的特質(zhì)，這些特質(zhì)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，還包括歷史發(fā)展、社會(huì)文化、資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等。這些特質(zhì)共同決定了城市的未來(lái)發(fā)展，并共同構(gòu)成了城市的承載能力。面對(duì)種種約束，盡管各地區(qū)改革路徑會(huì)有所不同，但逐步消除市民化障礙、減少政府的限制性干預(yù)的改革目標(biāo)應(yīng)是一致的。

3.基于公共服務(wù)類型的差異化路徑選擇

從供需結(jié)構(gòu)來(lái)看，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)狀況呈現(xiàn)出需求多元化和供給碎片化的特點(diǎn)：其一，不同轉(zhuǎn)移人口群體對(duì)基本公共服務(wù)呈現(xiàn)出了差異化的需求偏好。其二，由于各地政策和發(fā)展水平存在差異，不同地區(qū)或人群之間的基本公共服務(wù)供給水平和模式差別較大，并受到戶籍制度和土地制度等的約束。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的就業(yè)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)是其能夠在城市實(shí)現(xiàn)相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)。當(dāng)前，很大一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不能在城市取得相對(duì)穩(wěn)定的工作，而是以非正規(guī)就業(yè)的形式游離在城市的邊緣。除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的素質(zhì)和能力不足之外，歧視性就業(yè)環(huán)境和不完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)也是造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏就業(yè)保障的重要原因。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看病難問(wèn)題突出，為其提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)成為市民化工作的重中之重。由于新農(nóng)合的報(bào)銷限制、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比重不高，加之農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身經(jīng)濟(jì)狀況等原因，廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)。未來(lái)應(yīng)構(gòu)建與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的地區(qū)流動(dòng)性相適應(yīng)的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，該體系不僅應(yīng)覆蓋普通醫(yī)療服務(wù)，還應(yīng)履蓋疾病預(yù)防和計(jì)劃生育服務(wù)等。除此之外，還應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要從事低薪、高危職業(yè)，群體性職業(yè)病高發(fā)等特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)疾病的防控與治療。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的社會(huì)保障問(wèn)題。從參保情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除參加工傷保險(xiǎn)比重略高外，參加其他城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的比重均比較低。其原因在于：其一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，收入水平較低，在負(fù)擔(dān)自身開(kāi)支和家庭支出后，再繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有一定困難。其二，現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在較大缺陷，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間跨系統(tǒng)轉(zhuǎn)移辦法尚未出臺(tái)，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低。由此可見(jiàn)，社會(huì)保障制度的碎片化與城鄉(xiāng)和地區(qū)之間大規(guī)模的人口流動(dòng)形成鮮明對(duì)比，已成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)的主要障礙。

第四，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的教育問(wèn)題。2012年，中國(guó)已實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。雖然在教育方面的總支出已有大幅提高，但教育支出的結(jié)構(gòu)并沒(méi)有較大改善，教育均等化的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的教育服務(wù)提供嚴(yán)重不足。在學(xué)前教育方面，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷幼兒進(jìn)入的還是條件較差的民辦幼兒園；在義務(wù)教育方面，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女無(wú)法入讀全日制公辦中小學(xué)校；在高中教育方面，異地升學(xué)問(wèn)題長(zhǎng)期未得到解決，無(wú)法獲得均等的異地教育機(jī)會(huì)。這使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育支出大幅增加，同時(shí)也是“留守兒童”問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因。這些問(wèn)題多數(shù)已經(jīng)提上改革日程，但推進(jìn)速度較慢，當(dāng)前應(yīng)以加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為契機(jī)，加快公共服務(wù)供給制度改革。

此外，考慮到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體分化的事實(shí)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，還應(yīng)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不同類型出發(fā)，考察其需求特征、實(shí)現(xiàn)難度及方式。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與農(nóng)業(yè)的分離程度來(lái)看，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)完成了從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)換，多數(shù)被戶籍管理制度隔離在城市主體之外，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是市民化的首選。就地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖在農(nóng)村生產(chǎn)生活，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中工作，希望長(zhǎng)期穩(wěn)定地居住在城鎮(zhèn)，其市民化需要在土地制度、集體房產(chǎn)制度和戶籍制度等的綜合改革過(guò)程中來(lái)實(shí)現(xiàn)。城郊失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然已擁有城鎮(zhèn)戶籍、完成了市民身份的轉(zhuǎn)變，但其綜合素質(zhì)與城鎮(zhèn)居民仍有較大差距，在非農(nóng)就業(yè)中的就業(yè)能力不足、社會(huì)保障水平較低，應(yīng)結(jié)合就業(yè)保障和教育培訓(xùn)服務(wù)政策幫助其完成市民化。從進(jìn)城時(shí)間來(lái)看，可以將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體分為老一代轉(zhuǎn)移人口和新生代轉(zhuǎn)移人口，兩者在公共服務(wù)需求和城市融入度上都有較大差異。老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策重點(diǎn)應(yīng)是養(yǎng)老和醫(yī)療問(wèn)題，而新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口則可以從教育培訓(xùn)服務(wù)切入，逐步為其提供與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。

五、基于漸進(jìn)路徑的市民化成本再認(rèn)知

由于對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的認(rèn)識(shí)不足，使成本成為地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大壓力。國(guó)內(nèi)已有研究也多認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本較高，短期內(nèi)將使地方政府不堪重負(fù)，其成本測(cè)算的比較結(jié)果如表1所示。

綜觀表1中的研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)研究者并沒(méi)有全面考慮市民化的漸進(jìn)過(guò)程，對(duì)市民化改革的收益和成本分析不夠全面，對(duì)市民化成本估計(jì)偏高。主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，在核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本時(shí)，忽視了一個(gè)最基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理——準(zhǔn)公共產(chǎn)品的邊際成本小于1，也就是說(shuō)每新增一個(gè)人的公共服務(wù)成本遠(yuǎn)小于現(xiàn)有的人均成本，即在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模效應(yīng)。眾所周知，在賦予農(nóng)民工市民化的待遇中，有相當(dāng)一部分屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，例如，公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育和市政建設(shè)等，這些領(lǐng)域均存在較強(qiáng)的規(guī)模效應(yīng)，城市吸納外來(lái)人口并不需要等比例地增加學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施。因此，在核算市民化成本時(shí)，不能將個(gè)人市民化成本進(jìn)行簡(jiǎn)單加總，而應(yīng)考慮其內(nèi)在規(guī)模效應(yīng)。

第二，在核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本中進(jìn)行了大量重復(fù)計(jì)算，造成了成本核算的虛高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本不應(yīng)以城市人均公共服務(wù)成本來(lái)核算其新增成本。因?yàn)樵诂F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法享有農(nóng)村基本公共服務(wù)，而市民化過(guò)程僅僅是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額。而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項(xiàng)，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項(xiàng)，因而導(dǎo)致了成本的重復(fù)核算問(wèn)題。

第三，在核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本過(guò)程中不應(yīng)以總支出額計(jì)算其成本，而應(yīng)以年度新增支出流量計(jì)算。已有研究中所核算的20—50萬(wàn)億元的總市民化成本，大多考慮了未來(lái)發(fā)生在被市民化群體上的公共成本，例如，不少研究者將居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)按20年計(jì)算，中學(xué)義務(wù)教育按3年計(jì)算，低保、醫(yī)療救助和社會(huì)管理費(fèi)用按44年計(jì)算等，所核算的是若干年度的支出總額。這種核算是不具有政策意義的，只有核算每個(gè)財(cái)政年度的新增財(cái)政成本才對(duì)政府決策有參考價(jià)值。有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出，每年新增支出僅為6 409億元，遠(yuǎn)低于基于按照總量支出方法核算的成本數(shù)額[18]。而相較于13萬(wàn)億元的財(cái)政收入規(guī)模，每年6 000多億元的市民化成本也并非完全難以負(fù)擔(dān)。

第四，核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分個(gè)人成本和公共成本，不應(yīng)將個(gè)人承擔(dān)部分計(jì)算在成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的所有社會(huì)保障成本均計(jì)算為市民化成本，忽視了其中相當(dāng)部分甚至絕大部分是由個(gè)人承擔(dān)的事實(shí)。例如，“五險(xiǎn)一金”作為居民最主要的社會(huì)保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個(gè)人繳納，政府補(bǔ)貼的份額很少。2011年中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入平均每人5 951元，而財(cái)政對(duì)城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補(bǔ)助金額僅為772元。此外，大多研究還將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計(jì)算到了市民化成本中，其實(shí)這也是存在很大問(wèn)題的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過(guò)租賃的形式獲得了居住條件，城市并不嚴(yán)格需要新建大量廉租房來(lái)滿足其住房需要，如有必要僅對(duì)部分困難群體給予租房補(bǔ)貼即可。同時(shí)，即使是原有城鎮(zhèn)居民也沒(méi)有全部享受到廉租房保障，實(shí)現(xiàn)市民化的新居民也沒(méi)有道理將其住房成本以新建廉租房的形式計(jì)算到市民化成本中。而滿足低收入者的保障房建設(shè)，是一個(gè)城市發(fā)展中對(duì)常住居民應(yīng)盡的基本義務(wù)，并不特別針對(duì)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體，不應(yīng)將其與市民化問(wèn)題混為一談。

第五，核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本應(yīng)當(dāng)核算其凈成本，并考慮市民化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。不少觀點(diǎn)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化看作城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)，相對(duì)忽視了其可能帶來(lái)的潛在收益。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)是巨大的，綜合考察其成本收益，很有可能推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來(lái)的是凈收益而非凈成本。市民化的收益至少包括提高整體消費(fèi)水平和降低社會(huì)治安成本兩方面。此外，市民化對(duì)城市人力資本積累、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和繁榮城市活力等方面的作用也十分巨大。

可見(jiàn)，置于改革的漸進(jìn)過(guò)程和全局視野下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本并沒(méi)有那么大。特別是在當(dāng)前中國(guó)土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化的背景下，市民化的公共建設(shè)支出可以大幅減少。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有成本但更有巨大的潛在收益，因此，在政府決策中應(yīng)當(dāng)予以綜合全面的考慮。

六、結(jié)論與展望

本文針對(duì)當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中對(duì)改革基本認(rèn)識(shí)存在簡(jiǎn)單化、籠統(tǒng)化和片面化的傾向，從中國(guó)式轉(zhuǎn)軌視角進(jìn)行了重新認(rèn)知與理論思辨。從轉(zhuǎn)軌過(guò)程與改革全局對(duì)圍繞市民化的系列改革進(jìn)行重新定位，認(rèn)為市民化改革的不僅是一項(xiàng)民生發(fā)展政策或戶籍制度，更是中國(guó)式轉(zhuǎn)軌過(guò)程中體制與發(fā)展相磨合、相交融、相促進(jìn)中的重要一環(huán)。從過(guò)程視角對(duì)市民化的本質(zhì)進(jìn)行理論辨析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)包含個(gè)人轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、社會(huì)轉(zhuǎn)變的兼具空間和時(shí)間的動(dòng)態(tài)漸進(jìn)過(guò)程。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策過(guò)程既包含戶籍制度的不斷調(diào)整，還包含戶籍人口與非戶籍人口間公共服務(wù)差距的不斷縮小，中國(guó)式轉(zhuǎn)軌的非均衡性和階段性決定了其必然采取差異化和不斷調(diào)適的改革路徑。筆者認(rèn)為，基于漸進(jìn)式改革邏輯的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測(cè)算更為客觀也更具參考意義。

圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的系列改革遵循了中國(guó)式轉(zhuǎn)軌的改革邏輯，改革過(guò)程同樣需要不斷的機(jī)制創(chuàng)新來(lái)啟動(dòng)。在政府主導(dǎo)的改革路徑下，機(jī)制創(chuàng)新也應(yīng)先從調(diào)動(dòng)政府積極性入手。與以往改革相仿，在中國(guó)式自上而下改革的驅(qū)動(dòng)下，能否調(diào)動(dòng)地方政府積極性是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化系列改革的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)圍繞如何補(bǔ)償改革的轉(zhuǎn)移性損失，并將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化納入地方政府績(jī)效考核體系來(lái)展開(kāi)。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂煒.中國(guó)式轉(zhuǎn)軌：內(nèi)在特性、演進(jìn)邏輯與前景展望[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2009，（3）：3-13.

[2]蔡昉.二元經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)發(fā)展階段的形成過(guò)程[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015，（7）：4-15.

[3]都陽(yáng)，蔡昉，屈小博，等.延續(xù)中國(guó)奇跡：從戶籍制度改革中收獲紅利[J].經(jīng)濟(jì)研究，2014，（8）：4-13.

[4]陸旸，蔡昉.人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)潛在增長(zhǎng)率的影響：中國(guó)和日本的比較[J].世界經(jīng)濟(jì)，2014，（1）：3-29.

[5]陳斌開(kāi)，陸銘，鐘寧樺.戶籍制約下的居民消費(fèi)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2010，（12）：62-71.

[6]國(guó)務(wù)院發(fā)展中心研究課題組.農(nóng)民工市民化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響[J].經(jīng)濟(jì)研究，2010，（6）：4-16.

[7]國(guó)務(wù)院發(fā)展中心研究課題組.“十二五”時(shí)期推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策要點(diǎn)[J].發(fā)展研究，2011，（6）：4-12.

[8]梁文泉，陸銘.城市人力資本的分化：探索不同技能勞動(dòng)者的互補(bǔ)和空間集聚[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2015，（3）：185-197.

[9]王桂新，魏星，沈建法.中國(guó)省際人口遷移對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用關(guān)系之研究[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（5）：148-160.

[10]陳釗，陸銘，徐軼青.移民的呼聲：戶籍如何影響了公共意識(shí)與公共參與[J].社會(huì)，2014，（5）：68-87.

[11]呂煒.轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)研究思路的評(píng)述、反思與創(chuàng)新[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2004，（2）：3-10.

[12]陳廣桂.房?jī)r(jià)、農(nóng)民市民化成本和我國(guó)的城市化[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004，（3）：43-47.

[13]中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院.2005中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告[M].北京：科學(xué)出版社，2005.

[14]肖鼎光.中國(guó)農(nóng)民工與城市流動(dòng)人口研討會(huì)綜述[EB/OL].http：//www.cids.org.cn/showcontent.asp？id=297，2006-04-11.

[15]張國(guó)勝.基于社會(huì)成本考慮的農(nóng)民工市民化[J].中國(guó)軟科學(xué)，2009，（4）：56-69.

[16]中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì).中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略[M].北京：人民出版社，2010.

[17]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告[R]2014.

[18]丁萌萌，徐滇慶.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2014，（2）：36-43.

（責(zé)任編輯：徐雅雯）