摘 要：政府的組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化看似簡單，其實是相當(dāng)復(fù)雜且與公民的生活息息相關(guān)的問題，政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化直接影響著政府的形象，涉及各方的利益關(guān)系。文章研究的縣級政府是狹義概念，結(jié)合山西省F縣分析了縣級政府組織結(jié)構(gòu)在職能、機構(gòu)和職權(quán)三個層面存在的問題，提出了“服務(wù)優(yōu)先，整合歸并，清單制度”的縣級政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu) 政府組織 政府職能

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-176-02

一、政府職能

（一）政府職能的科學(xué)轉(zhuǎn)變

從主導(dǎo)到調(diào)控：政府職能執(zhí)行方式的轉(zhuǎn)變。有限政府理論認(rèn)為，政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)限制在一定的范圍內(nèi)，如果政府干預(yù)過度就會造成效率低下、資源浪費等問題。在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，縣級政府往往作為決策者和主導(dǎo)者，容易忽視市場經(jīng)濟規(guī)律使得市場失靈現(xiàn)象時有發(fā)生。

從管理到服務(wù)：政府職能核心的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)應(yīng)是縣級政府的主要角色。城鄉(xiāng)居民是縣域內(nèi)公共管理服務(wù)體系的核心，縣級政府在社會體系中扮演的角色必須有所改變。換言之，縣級政府不再是管理整個縣域的“掌舵者”，而應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。在新公共服務(wù)的管理模式下，縣級政府要著眼于城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮，提升公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變存在困境

政府職能轉(zhuǎn)變要求政府在經(jīng)濟管理上從直接走向間接，從微觀走向宏觀，從直接的企業(yè)主管轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ髽I(yè)的市場行為監(jiān)管，同時履行社會管理和公共服務(wù)職能。當(dāng)前，縣級政府職能轉(zhuǎn)變存在困境，職能“錯位”、“越位”和“缺位”的現(xiàn)象依然存在。

首先，職能“錯位”使得縣級政府的行政效能難以提升。F縣政府與上下級政府之間都存在著職能模糊不清的現(xiàn)象，造成了在日常工作中縣級政府與地市級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相互扯皮，關(guān)系不順的現(xiàn)象。其次，依然存在職能“越位”、政企不分的情況。F縣政府在市場資源配置過程中干預(yù)過多，存在少數(shù)“尋租”現(xiàn)象，縣級政府掌握資源的多少與控制地方的能力和權(quán)力正相關(guān)，掌握公共資源越多權(quán)力就會越大。例如F縣政府過度重視其經(jīng)濟職能的發(fā)揮，縣政府牽頭建設(shè)電站、水泥廠，把控農(nóng)產(chǎn)品輸入輸出等，忽視公共服務(wù)職能和社會管理職能，導(dǎo)致了過分追求經(jīng)濟效率，社會公平得不到實現(xiàn)，人民群眾切身相關(guān)的利益問題沒有及時有效地解決。

（三）服務(wù)優(yōu)先：服務(wù)型政府的職能設(shè)計路徑

1.強化公共服務(wù)理念。縣級政府作為縣域行政主體，首先必須牢固樹立公共服務(wù)意識，縣級政府的行政決策、行政行為、管理方式及縣級政府公務(wù)員的言行都必須體現(xiàn)公共服務(wù)精神。其次，必須更新公共服務(wù)理念，縣域公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以保障與改善民生為重點，在注重縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，注重與縣域生產(chǎn)生活密切相關(guān)的民生建設(shè)，既保障縣域內(nèi)公民的基本物質(zhì)需求，又要扶持縣域公益性文化事業(yè)的發(fā)展。

2.完善縣域公共服務(wù)供給機制。首先，縣級政府應(yīng)建立以縣域公眾為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機制。在現(xiàn)行的縣級政府職能中，縣級政府偏重于強調(diào)縣級經(jīng)濟職能，將財政資金的大部分都優(yōu)先用于促進(jìn)縣域經(jīng)濟的增長。

3.優(yōu)化縣級政府服務(wù)流程。公共服務(wù)方式在很大程度上可以決定人們對服務(wù)的受益程度，如果公共服務(wù)方式單一，不僅不能滿足公民對公共服務(wù)的多樣化需求，還將致使現(xiàn)有公共服務(wù)的利用率偏低。創(chuàng)新公共服務(wù)方式，推進(jìn)服務(wù)方式多樣化，不同地區(qū)不同部門可以根據(jù)實際情況進(jìn)行探索。

二、政府機構(gòu)

（一）機構(gòu)改革的橫、縱向探索

機構(gòu)改革的總目標(biāo)是適應(yīng)經(jīng)濟體制改革，進(jìn)而科學(xué)轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府的組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成。政府機構(gòu)改革在某種意義上說是制度變遷，諾思認(rèn)為，制度變遷會按照一種特定的路徑走下去。一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇。

橫向部門整合。大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍相同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。

縱向?qū)蛹壉馄交?。中國政府?0世紀(jì)80年代末大規(guī)模的推行市管縣體制，扁平化發(fā)展的思想早已有之。起初扁平化研究多應(yīng)用于企業(yè)當(dāng)中，政府扁平化是政府對于市場組織趨向扁平化發(fā)展的借鑒。扁平化組織結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)模式，組織扁平化就是把組織的決策層和操作層之間的中間管理層級縮減使組織的決策權(quán)能夠延深至最底層。

（二）機構(gòu)設(shè)置仍有改革空間

一是縣級政府機構(gòu)實行垂直管理，“條條”安排明顯，“條塊結(jié)構(gòu)”問題逐漸凸顯。中國實行“條塊”管理結(jié)構(gòu)，“條”是指從中央到縣級政府，所有的政府部門設(shè)置都是對應(yīng)的，即下級政府部門要按照上級政府部門的結(jié)構(gòu)來設(shè)置。F縣與上級政府實行“分口管理”，很多專業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟部門以本級政府領(lǐng)導(dǎo)為主，受上級對口部門和機構(gòu)工作指導(dǎo)為輔；稅務(wù)金融機構(gòu)由上級部門和機構(gòu)主管，所在地政府協(xié)管；事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)直接由上級政府或中央有關(guān)部門管轄，“條條”安排較為明顯。

二是財政供養(yǎng)經(jīng)費動力不足，機構(gòu)控編數(shù)量只減不增，機構(gòu)人員設(shè)置不合理。F縣根據(jù)省編辦的機構(gòu)控編減編要求，于2014年出臺了《F縣政府及機關(guān)事業(yè)單位控編減編工作方案》，明確規(guī)定要嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，編制數(shù)需要控制在2012年底人數(shù)，實現(xiàn)財政供養(yǎng)人員只減不增的目標(biāo)。但是在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，近一半F縣政府單位表示人員不足，行政效能偏低；部分實行兩級管理的單位，由于財政供養(yǎng)經(jīng)費不足導(dǎo)致人員編制嚴(yán)格受控，職能不能有效發(fā)揮；部分行政執(zhí)法職能部門存在“事務(wù)多、人員少”的情況。

三是市管縣體制失效，增加了行政層級，機構(gòu)數(shù)量未得到精簡?，F(xiàn)階段，市管縣體制弊端顯現(xiàn)，一方面限制了中心城市的作用發(fā)揮；另一方面加劇了市縣矛盾，存在“市吃縣”、“市擠縣”的問題。

（三）整合歸并：提高效能的機構(gòu)設(shè)計路徑

機構(gòu)設(shè)置意味著職權(quán)與職責(zé)分配關(guān)系的形成，結(jié)構(gòu)的合理性和有效性直接關(guān)系政府職能的發(fā)揮?？h級政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化要按照大部制改革的要求，因地制宜。為了避免改革盲目性，縣級政府要對現(xiàn)有部門進(jìn)行全面深入的了解，對縣的市場化程度、人口流動性、人力資源的優(yōu)勢劣勢進(jìn)行深入的調(diào)查了解，設(shè)計出科學(xué)合理的改革方案。

大部制整合：1985年底F縣政府直屬機構(gòu)共有45個；1990年底F縣政府工作機構(gòu)多達(dá)63個；2002年F縣政府歸并整合機構(gòu)25個，形成30個政府工作機構(gòu)。2010年，F(xiàn)縣政府出臺了《縣政府工作部門“三定”工作實施方案》，在“定內(nèi)設(shè)機構(gòu)”有三點細(xì)則規(guī)定：一是一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)以對應(yīng)上級部門多個處、（科）室，不可多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)對應(yīng)上級部門一個處、（科）室；二是一個機構(gòu)兩塊牌子的按一個機構(gòu)對待；三是一般不設(shè)編制在3人以下的股室，業(yè)務(wù)部門數(shù)量不少于機構(gòu)總數(shù)的60%。

三、政府職權(quán)

（一）職權(quán)配置需“權(quán)、責(zé)、利”統(tǒng)一

權(quán)力制衡。權(quán)力制衡可理解為對權(quán)力的制約和平衡，通過對權(quán)力的制約是為了達(dá)到權(quán)力平衡的目的。優(yōu)化的政府組織源自于競爭機制下權(quán)力的制衡，我國現(xiàn)階段的政府組織機構(gòu)整體上趨于垂直型的科層制，上下層級之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象?？h級政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化一方面得益于上級政府權(quán)力的下放；另一方面需要對上級政府進(jìn)行有效的權(quán)力制衡，用彈性化的組織結(jié)構(gòu)取代僵直的內(nèi)部關(guān)系。

責(zé)任明確。責(zé)任政府是現(xiàn)代中國民主政治的基本價值理念，本質(zhì)上說，政府責(zé)任來源于配套的政府職能，履行政府職能和實現(xiàn)政府責(zé)任是同一過程。我國政府目前建立的“責(zé)任清單”制度就是為了規(guī)范政府權(quán)力，做出“該做什么、不該做什么”的界定。

利益統(tǒng)籌。一方面，十八屆三中全會報告指出全面深化改革要以“促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點?！笨h級政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的生命力在于公共服務(wù)，本著“權(quán)為民所用，利為民所謀”的理念，保障人民群眾的利益最大化。另一方面，縣級政府同地市級政府要協(xié)調(diào)好資源、項目等利益分配問題，做到權(quán)和利的對等。

（二）職權(quán)配置存在的問題

權(quán)力界限不清就意味著責(zé)任界限不明，就行政體制而言，中國政府各個職能部門多同時兼有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力，第三方監(jiān)督制衡的力量明顯不足。以F縣為例，在橫向組織結(jié)構(gòu)中存在著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之界限不清的情況，實際運作中三者常交織在一起。有些政府還存在政企不分、政事不分，存在“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”現(xiàn)象。此外，決策權(quán)往往過分集中于主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中，少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部凌駕于組織之上，造成了“權(quán)力壟斷”和“部門行政”的問題。

（三）清單制度：定位明晰的職權(quán)設(shè)計路徑

1.優(yōu)化職權(quán)配置。清單的建立首先要摸清縣級政府有多少權(quán)力，確定權(quán)力的數(shù)目；其次要明確、細(xì)化權(quán)力清單；第三是依據(jù)清單配置政府職權(quán)。

2.厘清職權(quán)邊界。為了避免職權(quán)邊界交叉、模糊的情況，縣級政府要在對內(nèi)職權(quán)和對外職權(quán)兩個方面進(jìn)行厘清。對組織內(nèi)部而言，需要清楚地劃分部門間和層級間的權(quán)力邊界，確定監(jiān)管到位，避免多頭管理，原則上一個部門牽頭負(fù)責(zé)一件事情。對組織外部而言，要劃清政府、市場、社會的邊界，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓競爭的市場機制和起中介作用的社會組織自行調(diào)節(jié)。

3.公開縣級職權(quán)運行。權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的制定、運行過程都需要公開并由公民來監(jiān)督。職權(quán)的公開不僅包括行使權(quán)力的過程，而且涵蓋職權(quán)內(nèi)容、業(yè)務(wù)流程、履職流程，這些都需要在陽光下運行。對于不合法、不科學(xué)的職權(quán)運行要進(jìn)行“流程再造”，依法合規(guī)地行使職權(quán)，盡可能地減少職權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)范自由裁量權(quán)。

4.完善職權(quán)監(jiān)督。縣級政府職權(quán)監(jiān)督的方式要同簡政放權(quán)結(jié)合起來，從原先的事前審批向事中、事后審批轉(zhuǎn)移，做到“放”、“管”兩手抓。同時，縣級政府可以探索整合形成“大監(jiān)督”的部門，集中紀(jì)檢、監(jiān)察、審計監(jiān)督的力量，改變紀(jì)委、監(jiān)察原有的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”，由上級紀(jì)委和監(jiān)察直接領(lǐng)導(dǎo)，整合分散的監(jiān)督力量，發(fā)揮基層監(jiān)督的作用。

總之，縣級政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化離不開“職能——機構(gòu)——職權(quán)”三者的配合聯(lián)動，縣級政府職能要以服務(wù)優(yōu)先為導(dǎo)向、以整合歸并為機構(gòu)設(shè)置宗旨、以清單制度為職權(quán)配置目標(biāo)，形成一個職能轉(zhuǎn)變到位、機構(gòu)設(shè)置合理、職權(quán)配置統(tǒng)一的優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)。

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[3] 周哲.縣級政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)研究.湘潭大學(xué)碩士論文，2012

[4] 吳玉宗.服務(wù)型政府建設(shè)研究[M].北京：經(jīng)濟日報出版社，2007

（作者單位：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西太原 030006）

（作者簡介：石林，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：地方政府治理。）

（責(zé)編：賈偉）