田紅宇 嚴宏 祝志勇

（西南大學 經(jīng)濟管理學院，重慶400715）

一、引言

財政分權(quán)與政府規(guī)模的關(guān)系是公共財政理論研究的一個核心問題，財政分權(quán)能否遏制地方政府規(guī)模膨脹更是備受爭議。Tiebout（1956）和Stigler（1957）等在仁慈型政府假設(shè)下，提出財政分權(quán)導(dǎo)致一國內(nèi)同級政府之間展開激勵的橫向財政競爭，在“用手投票”和“用腳投票”機制的雙重約束下，地方政府通過提升公共服務(wù)質(zhì)量、縮減政府支出規(guī)模并提升支出效率爭奪流動性資源。Buchanan和Brennan（1980）基于政府是利益最大化的“經(jīng)紀人”假說，認為財政分權(quán)體制所形成的地方政府競爭機制將有效地遏制地方政府規(guī)模擴張，也即“利維坦”假說。

有效地控制地方政府規(guī)模無限擴張是全世界國家面臨的同一課題。誠然，地方政府為維持政府運轉(zhuǎn)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及提供公共品而增加必要的支出無可指摘。尤其是欠發(fā)達和處在轉(zhuǎn)軌期的經(jīng)濟體，政府投資是其實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、拉小與發(fā)達國家的差距的重要手段。我國創(chuàng)造了自改革開放以來30多年經(jīng)濟高速增長的“中國奇跡”，地方政府支出扮演著重要角色。數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府財政收入和支出占地方GDP比重分別由1997年的5.67%、8.58%上升到2012年的11.83%、20.76%；重要的是，分稅制改革以后，地方政府預(yù)算外收支規(guī)模激增，幾乎占地方政府總收支的50%，“土地財政”崛起就是最好的例證。但是，依靠政府投資拉動的經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù)早已被學術(shù)界和現(xiàn)實經(jīng)驗證明，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式迫在眉睫。

要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就是要有效控制地方政府規(guī)模無限擴張，弄清政府與市場的邊界，讓市場在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，大幅度減少政府對資源的直接配置”。財政分權(quán)能否遏制地方政府規(guī)模擴張的決定因素有三個：一是財政分權(quán)水平，要具有標準財政分權(quán)的制度環(huán)境；二是競爭資源具有良好的流動性；三是橫向競爭層級中同質(zhì)政府的數(shù)目和競爭程度。在對中國財政分權(quán)和地方政府規(guī)模關(guān)系的研究中，絕大部分得出了與“利維坦”假說相反的結(jié)論，學者們也基本從前兩個方面來解釋。

誠然，財政分權(quán)能否遏制地方政府規(guī)模上述三個因素是主要原因，但是其他一些因素也可能使研究產(chǎn)生偏誤。Rodden（2003）認為二者之間的關(guān)系還取決于財政分權(quán)的類型，財政分權(quán)中地方政府的支出如果大多來源于“公共池”資源（轉(zhuǎn)移支付和稅收分享收入），那么財政分權(quán)可能會產(chǎn)生拉大地方政府規(guī)模的反向作用，因為這一分權(quán)體制打破了地方政府稅收、支出和收益之間的內(nèi)在聯(lián)系。那么，如何構(gòu)建能反應(yīng)我國真實分權(quán)水平以及符合標準財政分權(quán)制度環(huán)境的分權(quán)指標？地方政府規(guī)?？焖倥蛎浀降资菤w因于預(yù)算內(nèi)規(guī)模擴張還是預(yù)算外，亦或是對轉(zhuǎn)移支付等“公共池”的過度索取，財政分權(quán)對這些不同類型的規(guī)模作用有何差異？如何把第三種因素（橫向同質(zhì)政府的財政競爭）引入到“利維坦”假說的分析中？這是本文出發(fā)點以及關(guān)注的重點。

所以，本文在前人研究基礎(chǔ)上，通過剔除中央轉(zhuǎn)移支付等構(gòu)建新的財政分權(quán)變量，并控制了同級政府橫向競爭（空間效應(yīng)），運用空間計量方法對財政分權(quán)與地方政府規(guī)模的內(nèi)在關(guān)系進行檢驗，并對比分析財政分權(quán)對不同類型地方政府規(guī)模的作用差異。

二、文獻綜述和研究假說提出

20世紀中后期，隨著各個國家公共支出大幅增加，經(jīng)濟學家開始關(guān)注政府公共品供給效率以及探索形成一種將權(quán)力下放給市場和低層級政府以提升其效率的機制（Jin和Zou，2002）。Tiebout（1956）、Oates（1972）等在“用手投票”和“用腳投票”的雙重邏輯下，提出財政分權(quán)將是解決這一問題的最優(yōu)選擇。當然，在該領(lǐng)域研究最杰出的是Buchanan和 Brennan（1980）提出的“利維坦”（Leviathan）假說模型，他們認為“假設(shè)其他條件不變，政府財政分權(quán)程度越高，政府侵入整個經(jīng)濟的程度就越小”，并且就對如何控制政府這只追求收益最大化的“怪獸”的規(guī)模設(shè)計了兩條路徑：一是通過立法嚴格規(guī)定政府的稅權(quán)和支出內(nèi)容；二是通過財政分權(quán)形成政府規(guī)模擴張的自我約束機制。隨即，大批學者開始對這一假說進行經(jīng)驗驗證，結(jié)論卻莫衷一是。一部分經(jīng)驗研究證實了這一假說的存在，Marlow（1988）、Grossman（1989）、Edhaie（1994）等發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)是抑制政府規(guī)模膨脹的有效制度機制。另一部分研究否定了這一假說，Oates（1985，1989）基于43個國家面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政收入分權(quán)導(dǎo)致了更大的政府規(guī)模；Jin和Zou（2002）采用不同的財政分權(quán)指標對國家、中央及地方政府規(guī)模分別進行檢驗，也沒有發(fā)現(xiàn)“利維坦”假說存在的依據(jù)。

隨著欠發(fā)達和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體逐步走上分權(quán)改革的道路，這些國家的財政分權(quán)和政府規(guī)模關(guān)系開始進入研究者的視野。其中，中國由于獨特的行政集權(quán)與財政分權(quán)并存的“中國式分權(quán)”（傅勇等，2007）而備受關(guān)注。對于中國財政分權(quán)和地方政府規(guī)模的研究，否定“利維坦”假說存在的研究占有壓倒性優(yōu)勢。Chen（2004）、蘇曉紅等（2007）、孫琳等（2009）、王文劍（2010）、范子英和張軍（2010）、彭鍛煉（2013）等都沒有找到中國“利維坦”假說存在的實證依據(jù)，給出的解釋可以概括為以下幾點：中國不是標準的財政分權(quán)，尤其是稅收收入層面；“用腳投票”和“用手投票”作為財政分權(quán)抑制地方政府規(guī)模的機制在中國作用不明顯；戶籍制度及地方保護主義限制了資源的流動性，地方政府針對其的財稅競爭激勵不足；轉(zhuǎn)移支付比重太大，導(dǎo)致“粘蠅紙效應(yīng)”大于分權(quán)的抑制作用；預(yù)算軟約束問題。但是，也有部分學者證實了“利維坦”假說，郭慶旺和賈俊雪（2010）發(fā)現(xiàn)財政收入分權(quán)與地方政府規(guī)模是顯著負相關(guān)的；莊玉乙和張光（2012）用省以下財政分權(quán)，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)有助于縮減政府財政規(guī)模，“利維坦”假說得到了中國省級政府層面的經(jīng)驗支持。

經(jīng)驗研究結(jié)論的爭論引起了許多學者開始探究其中的原因。Feld等.（2003）認為財政分權(quán)對政府規(guī)模擴張是抑制效應(yīng)還是拉大效應(yīng)，取決于財政分權(quán)的類型。Rodden（2003）甚至指出如果不分開考察地方政府支出的收入來源（自有收入、轉(zhuǎn)移支付和稅收分享），財政分權(quán)與地方政府規(guī)模的“利維坦”模型將無從談起，因為這打破了地方政府支出與收益之間的內(nèi)在邏輯，“利維坦”假說賴以存在的橫向同質(zhì)政府財稅競爭微觀機制會變得非常模糊。針對我國的經(jīng)驗研究，爭論的焦點是標準財政分權(quán)的存在性及數(shù)量指標的構(gòu)建（莊玉乙和張光，2012）。值得注意的是，財政分權(quán)抑制政府規(guī)模的第三個因素（橫向競爭層級中同質(zhì)政府的數(shù)目和競爭程度）還未引起研究者的重視，雖然理論上都把它作為微觀基礎(chǔ)，但是經(jīng)驗分析卻常常選擇忽略。Cassette和Paty（2010）首次運用空間計量方法，嘗試用歐洲15個國家間的空間依賴性替代同質(zhì)政府間財政競爭，從而在控制財政競爭因素下考察財政分權(quán)與政府規(guī)模間的關(guān)系，但是結(jié)論也沒有明確證實“利維坦”假說。

綜上所述，前人豐富的研究為清楚認識財政分權(quán)與地方政府規(guī)模之間關(guān)系提供了堅實的理論邏輯和經(jīng)驗證據(jù)，也為本文的研究開展提供了有利的借鑒。特別是筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有基于中國數(shù)據(jù)的研究還存在一些不足：一是財政分權(quán)指標的構(gòu)建，誠如Rodden等人所說，要理清地方政府財政收支的來源，不同來源的地方政府收入對其的激勵以及行為選擇偏好是不一致的，所以剔除本質(zhì)上不屬于地方政府自由支配的收入以還原標準財政分權(quán)是必要的；二是經(jīng)驗分析中要控制同質(zhì)政府的橫向競爭，空間效應(yīng)是目前一個較優(yōu)選擇；三是地方政府規(guī)模分類及財政分權(quán)對其效應(yīng)的差異分析，地方政府規(guī)模（鑒于當前研究大多選擇用財政收支占GDP份額）可分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外等，財政分權(quán)對不同類型的政府規(guī)模作用肯定有所不同。鑒于此，并結(jié)合前人研究經(jīng)驗，本文提出如下幾個理論假設(shè)。

假說Ⅰ 地方政府財政競爭激勵，尤其是支出端空間集聚效應(yīng)顯著；同質(zhì)政府間的橫向競爭強度與地方政府規(guī)模正相關(guān)。

一般而言，只要存在橫向同質(zhì)政府以及財政稅收以自有、轉(zhuǎn)移和分成構(gòu)成，財政收支競爭不可避免（Jin和Zou，2002）。分稅制改革的核心是財權(quán)向中央集中、支出責任并未相應(yīng)調(diào)整，并基本形成各級政府財政收入定額分配格局，導(dǎo)致我國地方政府財政競爭集中在支出一端；不同于西方國家的政府財政競爭能夠產(chǎn)生提升公共支出效率和遏制地方政府規(guī)模機制，由于我國財政分權(quán)是從屬于中央政治集權(quán)，地方政府只向上負責，“用手投票”“用腳投票”機制受限，地方政府為取得以GDP為唯一指標考核的“政治錦標賽”中的排位（周黎安，2004），而在財政支出上大做文章，不惜犧牲公共支出效率和經(jīng)濟發(fā)展成本，通過巨額政府投資（比如各地萬億投資計劃和投融資平臺）來拉動本地經(jīng)濟增長。

假說Ⅱ 在控制同級政府財政競爭后，剔除轉(zhuǎn)移支付后的財政支出分權(quán)會抑制地方政府規(guī)模，而以轉(zhuǎn)移支付為主的分權(quán)指標（財政垂直不均衡）將顯著拉大地方政府規(guī)模。

地方政府對不同來源的財政收入具有不同的行為偏好，如果地方政府收入中相當比例來自于“公共池”，那么財政分權(quán)體制可能產(chǎn)生與“利維坦”假說相反的效果（Rodden，2003）。其實，“利維坦”假說一個前提假設(shè)就是轉(zhuǎn)移支付將拉大地方政府規(guī)模（莊玉乙和張光，2012）。轉(zhuǎn)移支付存在“粘蠅紙效應(yīng)”和預(yù)算軟約束問題，更是加重了這一效應(yīng)。各級地方政府為獲得轉(zhuǎn)移支付“跑部金進”，不惜“竭澤而漁”大上各種項目。分稅制改革后地方政府財權(quán)與事權(quán)極不對稱，稅收返還由于基數(shù)太小占比越來越小，轉(zhuǎn)移支付幾乎占到其支出50%以上（郭慶旺等，2009），更加加重這一問題。

假說Ⅲ 在控制同級政府財政競爭后，財政分權(quán)對地方政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外規(guī)模作用是有差異的。

我國地方政府的財政收支預(yù)算管理機制還有待健全，導(dǎo)致“預(yù)算內(nèi)軟約束”和“預(yù)算外基本無約束”困境出現(xiàn)（平新喬，2006）。分稅制改革，地方政府面臨著財政收支不匹配壓力、發(fā)展本地經(jīng)濟以獲取財政收入和取得政治晉升排位優(yōu)勢的多重壓力，但是預(yù)算內(nèi)財政收支的增長空間受限，地方政府紛紛把目光投向管制較為松散的預(yù)算外和體制外收入。投融資平臺遍地開花，通過擴大、新建城市而激發(fā)出的“土地財政”就是最好的佐證。預(yù)算外收入監(jiān)管不嚴、用途不限，更重要的是全額歸地方支配，使得地方政府在激烈的橫向財政競爭中對預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收支采取截然不同的態(tài)度。

三、空間計量模型設(shè)定、變量及數(shù)據(jù)

根據(jù)模型設(shè)定時對“空間”的體現(xiàn)方法不同，空間計量模型主要分成兩種（Anselin，1995），空間滯后模型（SLM）和空間誤差模型（SEM），有文獻也稱其為空間自回歸模型（SAR）和空間自相關(guān)模型（SAM），基本模型如下

式中，Y是被解釋變量，X是外生解釋變量，W是空間權(quán)重矩陣，ρ和λ分別是空間滯后效應(yīng)和空間誤差效應(yīng)，ε和μ為隨機誤差。本文在Cassette和Paty（2010）提出的模型和分析方法基礎(chǔ)上，結(jié)合空間計量模型的設(shè)定方法，構(gòu)建如下空間模型

上式中所選取的指標詳細說明如下。

核心變量包括以下變量。

地方政府規(guī)模（Gsize）。由于財政供養(yǎng)人口邊界比較模糊，幾種官方統(tǒng)計年鑒披露數(shù)據(jù)口徑不一致，本文選用政府收支占GDP份額來替代政府規(guī)模。與大多數(shù)研究不同，本文為了更全面的體現(xiàn)地方政府實際控制的資源，用地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入、中央財政轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入總和占地方GDP的比重來衡量地方政府總體規(guī)模（Gsize3）；地方政府預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入占地區(qū)GDP比重分別構(gòu)造地方政府預(yù)算內(nèi)（Gsize1）和預(yù)算外收入規(guī)模（Gsize2）。

財政分權(quán)（FD）。財政分權(quán)指標的設(shè)定是該領(lǐng)域研究的重點和爭議產(chǎn)生的原因之一，結(jié)合前文分析，本文擬構(gòu)建新的基于地方政府財政收支來源劃分的新財政分權(quán)指標。考慮到我國不存在標準財政收入分權(quán)，本文擬選用財政支出分權(quán)（FD1）和財政自主性（FD2）兩個指標。FD1，用地方政府人均財政支出占地方政府人均財政支出與中央人均財政支出之和的比重來測算，根據(jù)Rodden等人的建議，并結(jié)合本文的研究目的和研究假說，在地方人均財政支出中剔除了來自于中央的轉(zhuǎn)移支付，剔除部分作為中央支出的一部分，目的是理清地方政府收入來源，還原標準的財政分權(quán)下地方自有財政支出。FD2，也稱財政垂直不均衡，根據(jù)通常做法，用地方轉(zhuǎn)移支付收入占地方本級財政支出比重衡量。

同質(zhì)政府橫向競爭強度（W·Gsize、W·u）。也即地方政府規(guī)模的空間效應(yīng)。用標準后的臨近空間矩陣與其他地方政府規(guī)模和隨機誤差項的乘積來反映空間自回歸效應(yīng)和空間誤差效應(yīng)，引入模型用以控制影響財政分權(quán)與地方政府規(guī)模關(guān)系中的第三個因素（同質(zhì)政府數(shù)量及競爭強度），由于同質(zhì)政府數(shù)量是政治行政區(qū)域劃分的外生變量，在此不做考量。

控制變量如下。

為了提高模型估計的可信度和穩(wěn)定性，控制對地方政府規(guī)模有較大影響的因素十分必要。首先，根據(jù)“瓦格納法則”（Wagner），地方政府規(guī)模會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和城市人口集聚而增加，所以本文用地區(qū)人均GDP（用取對數(shù)的方法對該指標做無量綱化處理）（LAGDP）和地區(qū)城市化率（URB）反映該法則的影響，其中，URB為城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎兀黄浯?，地區(qū)國有經(jīng)濟比重（SOE）和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（STRU）也是影響其規(guī)模的重要因素，國有經(jīng)濟往往處在軟預(yù)算約束狀態(tài)，會增加地方政府規(guī)模，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化會引起地方政府支出偏向而影響其規(guī)模，本文用國有和集體部門就業(yè)人數(shù)占地區(qū)總就業(yè)人數(shù)近似替代國有經(jīng)濟比重，用第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重衡量經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；再次，城鄉(xiāng)居民收入差距（GAP）也會影響地方政府規(guī)模變動，本文用常用的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入比值來衡量；最后，人口年齡構(gòu)成異質(zhì)性對地方政府規(guī)模也產(chǎn)生不同影響，未成年人口（PP14）和老年人口（PP65）占比大就要求政府提供更多的公共品和公共服務(wù)（教育、醫(yī)保、養(yǎng)老），增加地方政府規(guī)模，本文用各省市小于14歲、大于65歲人口數(shù)占總?cè)丝诒戎貋砗饬窟@一指標。

本文實證分析的樣本時期跨度為1997-2012年，橫截面包含全國31個省市。2011年財政部發(fā)文規(guī)定對預(yù)算外收入納入預(yù)算管理①財政部：《財政部關(guān)于按預(yù)算資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，2010（6），財預(yù)［2010］88號。，而且統(tǒng)計中也不再包含預(yù)算外口徑，所以對地方政府預(yù)算外規(guī)模的研究截止到2010年。本文所有變量的數(shù)據(jù)來源于1998-2013年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政年鑒》及中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。

四、實證研究及結(jié)果分析

（一）空間依賴性檢驗

空間計量研究的前提是變量存在空間效應(yīng)（通常為空間依賴性），空間效應(yīng)常用Moran（1950）提出的 Moran I指數(shù)來檢驗，其計算公式為

式（5）中Xi是i地區(qū)的觀測值，是觀測值的算術(shù)平均數(shù)，n為截面?zhèn)€數(shù)，矩陣Wij為鄰接空間權(quán)重矩陣（相鄰取值為1，不相鄰取值為0），本文對Wij進行了行標準化處理。Moran I指數(shù)取值范圍為［-1，1］，0表示地區(qū)之間不存在空間效應(yīng)，［-1，0）表示地區(qū)間負相關(guān)，（0，1］表示地區(qū)間空間正相關(guān)，絕對值越大表明相關(guān)性越高。

根據(jù)本文研究需要，對核心變量進行了Moran I指數(shù)檢驗，結(jié)果如表1所示。地方政府預(yù)算內(nèi)規(guī)模、地方政府總財政規(guī)模、財政支出分權(quán)和財政自主性變量的Moran I指數(shù)在1%顯著性水平上為正數(shù)，預(yù)算外規(guī)模也由起初的不顯著負相關(guān)逐漸呈現(xiàn)顯著正相關(guān)。說明中國各省市間地方政府規(guī)模與財政分權(quán)具有顯著地正自相關(guān)特點，各種類型的地方政府規(guī)模與財政分權(quán)空間依賴性顯著。值得注意的是，各個變量的Moran I指數(shù)在總體上呈現(xiàn)出不斷增大的趨勢，說明各省市地方政府規(guī)模和財政分權(quán)的空間依賴性在不斷增強，假說Ⅰ的前半部分得到證實。

表1 1997-2012年省級地方政府規(guī)模與財政分權(quán)的Moran統(tǒng)計值

（二）財政分權(quán)與地方政府總規(guī)模的空間檢驗

Moran I指數(shù)充分說明各省市地方政府規(guī)模和財政分權(quán)的空間相關(guān)性是客觀存在的，采用空間計量分析是合適的。采用空間極大似然法估計方法（SMLE），對式（3）和式（4）進行回歸，綜合考慮可直接觀測、不可直接觀測以及無法觀測的空間效應(yīng)，極大似然估計量具有更好的漸近分布性質(zhì)（郭鵬輝，2011），在大樣本性質(zhì)下，相比于傳統(tǒng)估計方法其系數(shù)估計更有效率。估計結(jié)果如表2，為檢驗空間回歸結(jié)果的穩(wěn)定性，本結(jié)果還報告了傳統(tǒng)面板估計固定效應(yīng)的回歸結(jié)果，估計結(jié)果不存在明顯的系統(tǒng)性誤差，說明估計結(jié)果總體上是穩(wěn)健的?？臻g滯后模型和空間誤差模型回歸都采用空間固定效應(yīng)，從對數(shù)似然值（Log-L）和可決系數(shù)可以看出，回歸結(jié)果的可信度較好，滿足空間計量分析要求。

在兩種空間回歸模型中，扣除了轉(zhuǎn)移支付的財政支出分權(quán)（FD1）與地方政府總財政規(guī)模（Gsize3）顯著負相關(guān)，反而地方政府財政自主性（FD2）顯著拉大了地方政府總規(guī)模，假說 Ⅱ得到證實，“利維坦”假說在我國省級層面得到證實。這一結(jié)果與莊玉乙等（2012）的研究相似，說明財政分權(quán)水平越高，地方政府規(guī)模越小。雖然“用手投票”和“用腳投票”為基礎(chǔ)的稅收競爭微觀作用機制在我國不明顯，但是，地方政府在財政和政治的雙重激勵下財政競爭依然存在，加之地方政府在中國式分權(quán)下“財權(quán)與事權(quán)”極不對

稱，對來自本級財政收入的支出競爭激勵不斷減弱。地方政府財政自主性低、轉(zhuǎn)移收入過大，會產(chǎn)生較強的粘蠅紙效應(yīng)，同時地方政府會陷入預(yù)算軟約束困境并尋求與中央共謀以追求更多的轉(zhuǎn)移收入，導(dǎo)致了地方政府規(guī)模膨脹；扣除轉(zhuǎn)移支付的財政分權(quán)指標更加符合“利維坦”假說下標準財政分權(quán)制度環(huán)境的前提條件，也更符合我國真實的分權(quán)現(xiàn)狀?？臻g滯后項（W·Gsize）和空間誤差項（W·ε）顯著為正，說明兩種空間效應(yīng)顯著存在，地方政府總體規(guī)模表現(xiàn)出顯著地空間集聚特征，財政競爭使得相鄰省市政府規(guī)模對本地區(qū)政府規(guī)模具有正向拉大作用，經(jīng)濟增長“標尺”為各省市政府增加政府投資帶來了強有力的激勵，假說Ⅰ后半部分得到證實。

表2 財政分權(quán)與地方政府總規(guī)模關(guān)系的空間回歸

控制變量中，經(jīng)濟發(fā)展水平作用不顯著，城市化對地方政府規(guī)模具有顯著抑制作用，“瓦格納”法則沒有得到證實，可能的解釋是，經(jīng)濟發(fā)展是政府規(guī)模擴張的必然結(jié)果而非原因，而且城市化加速并沒有引致地方政府增加公共品和公共服務(wù)投入匹配；國有經(jīng)濟成分顯著擴大了地方政府規(guī)模，地方政府對國有經(jīng)濟的“父愛主義”特色依然明顯，“軟預(yù)算約束”問題較為嚴重；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)比重與地方政府規(guī)模顯著負相關(guān)，農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻太低，地方政府不會將其視為公共投入重點，進而日趨擴大的城鄉(xiāng)收入差距也不會產(chǎn)生地方政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)整收入分配的激勵；人口年齡結(jié)構(gòu)因素與地方政府規(guī)模顯著負相關(guān)，這與理論分析相反，但卻與現(xiàn)實相符，地方政府在教育、養(yǎng)老和醫(yī)療投入嚴重不足相當普遍，而且這些公共服務(wù)事關(guān)全國整體福利，中央政府扮演著更重要的角色，對地方政府規(guī)模影響不大。

（三）財政分權(quán)與不同類型地方政府規(guī)模關(guān)系的差異比較

地方政府在分權(quán)體制下，對不同來源的財政收入具有不同的行為選擇偏好，本文把地方政府規(guī)模劃分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入規(guī)模進行對比分析，檢驗財政支出分權(quán)及財政競爭強度在不同類型政府規(guī)模中的作用方向。結(jié)果如表3，對數(shù)似然值和可決系數(shù)表明模型擬合較好，而且對于兩類不同的地方政府規(guī)?？臻g滯后模型和空間誤差模型回歸結(jié)果接近，也能說明回歸結(jié)果穩(wěn)健可信。所有估計都對空間固定效應(yīng)進行了控制，根據(jù)研究需要，這里只重點關(guān)注核心解釋變量。

結(jié)果表明，財政支出分權(quán)（FD1）和地方政府財政自主性（FD2）與地方政府預(yù)算內(nèi)規(guī)模和預(yù)算外規(guī)模作用方向完全相反，這與理論分析一致，假說Ⅲ得到證實。財政支出分權(quán)（FD1）與地方政府預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模（Gsize1）顯著負相關(guān)，與地方政府預(yù)算外收入規(guī)模（Gsize2）顯著正相關(guān)。分稅制改革客觀導(dǎo)致了地方政府“財權(quán)與事權(quán)不均衡”局面，地方政府通過擴大預(yù)算外收入緩解財政壓力，而且預(yù)算外收入長期未納入預(yù)算管理，其使用靈活性大，深受地方政府偏愛，地方政府也具有“變預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外”的激勵。地方政府財政自主性（FD2）對地方政府預(yù)算內(nèi)規(guī)模具有顯著拉大效應(yīng)，主要是因為粘蠅紙效應(yīng)、預(yù)算軟約束和財政共謀導(dǎo)致的；但卻對地方政府預(yù)算外收入規(guī)模具有顯著地抑制效應(yīng)，可能是因為地方政府轉(zhuǎn)移收入占比越大，易使其形成中央財政“兜底”的思維定勢，對用預(yù)算外收入緩解財政壓力的激勵減弱，側(cè)面也反映逐步規(guī)范預(yù)算外收入并最終納入正規(guī)預(yù)算管理的政策取得了成效?？臻g滯后項和空間誤差項都顯著為正，說明地方政府之間的橫向財政競爭無論在預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外都是存在的。誠如Rodden等人所說，“利維坦”假說很大程度上也要取決于財政分權(quán)的本質(zhì)，正是因為地方政府對不同來源的財政收入具有顯著地行為選擇偏好，才會出現(xiàn)財政分權(quán)及財政自主性對不同類型地方政府規(guī)模作用的顯著差異。

值得注意的是，本文構(gòu)建的地方政府總規(guī)模主要是由預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模和預(yù)算外收入規(guī)模構(gòu)成。以SLM模型為例，分類進行回歸后，F(xiàn)D1和FD2對地方政府總體規(guī)模的聯(lián)合效應(yīng)分別為（-0.19＋0.015）＜0和（0.132-0.013）＞0，作用方向與前述研究一致，也從側(cè)面反映了前文分析是符合邏輯的，實證結(jié)果也是較為穩(wěn)健的。

表3 財政分權(quán)與不同類型政府規(guī)模關(guān)系的差異分析

五、研究結(jié)論及政策含義

本文基于Brennan和Buchanan（1980）提出的“利維坦”假說，在中國式財政分權(quán)背景下，從地方政府財政競爭、轉(zhuǎn)移支付制度及地方政府財政收入來源等視角考察財政分權(quán)與地方政府規(guī)模的內(nèi)在關(guān)系。通過構(gòu)建空間計量模型，基于1997-2012年中國31個省市面板數(shù)據(jù)進行空間計量實證分析。研究發(fā)現(xiàn)：（1）中國的財政分權(quán)、地方政府規(guī)模存在顯著地空間集聚效應(yīng)，而且這種效應(yīng)呈現(xiàn)逐漸增強的趨勢，一省市政府規(guī)模受臨近省市政府規(guī)模加大而顯著拉大，而且這類競爭主要集中在支出端，這類競爭越激烈越會導(dǎo)致地方政府規(guī)模擴張。（2）控制同質(zhì)政府競爭的空間效應(yīng)后，剔除轉(zhuǎn)移支付份額后的財政分權(quán)指標與地方政府規(guī)模顯著負相關(guān)，“利維坦”假說在我國省級層面是存在的；地方政府財政自主性與地方政府規(guī)模正相關(guān)，用轉(zhuǎn)移支付來彌補地方政府財政缺口的體制進一步激發(fā)了地方政府擴大其規(guī)模，說明我國轉(zhuǎn)移支付制度有待優(yōu)化升級，存在明顯的“粘蠅紙效應(yīng)”和預(yù)算軟約束問題，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。（3）不同類型的地方政府規(guī)模對財政分權(quán)反映差異顯著，支出分權(quán)抑制預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模卻拉大了預(yù)算外收入規(guī)模，財政自主性拉大了地方預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模卻有效抑制預(yù)算外收入規(guī)模擴張。

基于上述研究結(jié)論，本文認為在財政分權(quán)體制下，要有效地控制地方政府規(guī)模擴張，可以從以下方面著手：（1）分權(quán)體制確實具有抑制地方政府規(guī)模的作用，應(yīng)該進一步深化財政分權(quán)改革，讓其成為有效控制地方政府規(guī)模膨脹的自控機制；同時，在分權(quán)體制下，改變以經(jīng)濟增長為核心的政績考核和人事晉升機制，革除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，發(fā)揮“自下而上”的“用腳投票”機制的作用，消除地方政府片面追求GDP的“偏愛”而更加貼近民眾，為地方政府設(shè)置一個公平和人道的“公共服務(wù)標尺”，從而在有效控制政府規(guī)模的同時提高資金使用效率。（2）深化轉(zhuǎn)移支付制度改革，可以適度調(diào)整稅收返還比例，加大區(qū)域均等化目標的一般性轉(zhuǎn)移支出，專項轉(zhuǎn)移要嚴把“項目關(guān)”，逐步增加“民生性”專項支付并控制“建設(shè)性”轉(zhuǎn)移支出，防止地方政府為資金爭相“跑部錢進”的惡性競爭；同時，要以目標清晰原則，在現(xiàn)有中央對省、省對市縣兩級基本框架基礎(chǔ)上，創(chuàng)新中央對縣市的直接轉(zhuǎn)移，防止“滴漏”提高資金使用效率；另外，改進轉(zhuǎn)移支付分配和管理，加大對轉(zhuǎn)移資金的跟蹤“監(jiān)督”，及時披露收支信息，提高轉(zhuǎn)移支付科學性、規(guī)范性和透明度，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支出硬預(yù)算約束。（3）中央適當下放一些財政權(quán)力（稅率和稅源上），改善地方“財權(quán)與事權(quán)”不對稱局面，消除地方政府“變預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外、變體制內(nèi)為體制外收入”的激勵。總之，要通過政策調(diào)整和體制創(chuàng)新等“組合拳”方式有效遏制地方政府規(guī)模無序和無限擴張。

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