本刊記者 段雯娟

在通往全面建設“海島小康社會”的道路上，山東邁出了一大步。今年3月中旬，山東省海洋與漁業(yè)廳公布《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》、《山東省無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》。山東省部分無居民海島可以通過申請審批、招標、拍賣或者掛牌等方式出讓使用權。

據悉，山東省管轄海域中共有海島589個，其中有居民海島32個，無居民海島557個。東營市海島7個，均為無居民海島，沿海岸線由北向南分別為月牙貝殼島（河口區(qū)）、埕口島（利津縣）、飛雁島（利津縣）、貝殼島（河口區(qū)）、仙河鎮(zhèn)東島（河口區(qū)）、廣利島（東營區(qū)）、天鵝島（廣饒縣）。根據《山東省海島保護規(guī)劃》，月牙貝殼島、埕口島、飛雁島為特殊保護類海島，貝殼島、天鵝島為一般保護類海島，仙河鎮(zhèn)東島、廣利島為適度利用類海島。

“無人島”未必真的沒人住

隨著全球經濟的快速發(fā)展和陸地資源的約束趨緊，我國經濟對海洋資源與空間的依賴程度大幅提高。加強對海島的認識，強化對海島的開發(fā)、保護與管理，已經成為我們面臨的一項歷史使命。

海島及其周圍海域蘊藏著豐富的漁業(yè)、礦產、旅游、岸線資源和海洋能源，為發(fā)展海洋經濟提供了得天獨厚的優(yōu)勢。同時，海島是維護國家海洋權益的基石，合理保護和利用海島，對維護我國的海洋權益和領土完整具有十分重要的戰(zhàn)略意義。因此，提高無居民海島資源開發(fā)能力，既是發(fā)展海洋經濟的需要，也是增強國防安全意識、維護國家海洋權益的重要體現，是實現海洋強國目標的必然要求。

什么樣的海島才是“無人島”？在中國眾多的海島中，面積大于500平方米的海島有近7000個，受水電、交通等基礎設施匱乏的制約，這些“無人島”大多處于自然狀態(tài)，因此很多人認為“無人島”就是島上沒有人。據連云港海洋和漁業(yè)局海域處處長承志平介紹，其實“無人島”是指沒有列入縣級以上政府行政編制、沒有居民戶籍的島嶼，像自然條件較好的秦山島，島上就一直有人居住——原來有部隊駐守，部隊撤走后又有漁民上島建房搞水產養(yǎng)殖。

山東：2020年全面建成“海島小康社會”

2013年7月，山東首座無居民海島使用權證書正式落戶日照市桃花島，山東無人島開發(fā)利用由此開啟島主模式。經過2年前的先期試點后，山東省將針對負責管轄的無人島，正式掛牌公開招募島主，使用權出讓年限分別為50年和30年兩個標準。

日前記者在國土資源部官方網站上查到，早在2013年年底山東出臺的《山東省海島保護規(guī)劃》（以下縮寫為 《規(guī)劃》）中，就提出了山東將于2020年全面建成“海島小康社會”。在公示中，對青島海島群的發(fā)展和布局進行了詳盡的規(guī)劃。

《規(guī)劃》數據顯示，山東省共有海島589個，其中青島市有120個海島，其中7座海島有居民居住，常住人口5686人，其余海島均為無人居住海島。目前，有居民居住的海島中，居民大都從事海島的傳統產業(yè)，漁民依托海島進行養(yǎng)殖和捕撈，島上通常建有碼頭、冷庫等漁業(yè)基礎設施。即墨田橫島等海島的旅游開發(fā)已成為新的海島經濟增長點；黃島區(qū)的靈山島、竹岔島等海島具備優(yōu)良的自然風光和旅游資源，開發(fā)潛力巨大。無居民海島開發(fā)利用現狀部分為景觀島，如石老人。

按照《規(guī)劃》，依據海島的自然屬性、區(qū)位屬性以及海域資源條件，山東省將構筑“一核兩區(qū)十組團”的海島分區(qū)總體布局，“一核”指膠東半島海島經濟優(yōu)化核心區(qū)，是山東海島經濟發(fā)展的主要發(fā)動機和增長極，對全省海島生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展起著無可替代的支撐和促進作用,青島近岸島群被列入了核心區(qū)內。規(guī)劃以青島市黃島區(qū)為依托，打造現代化的港口物流、能源和出口加工基地；以靈山島、田橫島、竹岔島為中心的系列島群，重點發(fā)展海珍品增養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)。

按照《規(guī)劃》，山東省還列出了可適度利用的海島，主導功能為旅游娛樂、工業(yè)交通、農林牧漁、公共服務。其中青島市旅游娛樂用島36個，包括即墨的白馬島、驢島，嶗山的小麥島、小牙島、試刀石等。靈山島是中國北方第一高島，原生態(tài)風景優(yōu)美，深度挖掘靈山島及其周邊等旅游資源，田橫島歷史文化價值較高，發(fā)展海洋文化旅游等。

此外，青島市工業(yè)交通用島5個，為女島、龍口島、趕嘴島、鴨島和三尖島，該5島位于海洋功能區(qū)劃的港口航運區(qū)內，為港口建設服務。農林牧漁用島17個，包括即墨的張公島、赭島、獅子島等。公共服務用島10個，包括即墨的赤島等，建設海洋環(huán)境監(jiān)測和海島研究等設施。

《規(guī)劃》提出，到2020年全面建成海島小康社會。海島基礎設施建設和政府公共服務能力得到加強，居民生產、生活條件明顯改善。完善交通條件，改善有居民海島、具有常住人口和新開發(fā)無居民海島的陸島交通，改善其島內交通及道路亮化。至規(guī)劃期末，初步控制污染，海島防災減災能力顯著提高。

其中涉及到青島的規(guī)劃有，在石老人新建自然保護區(qū)，在田橫島等地新建海洋特別保護區(qū)，選擇麻姑島、靈山島等多個典型生態(tài)受損的海島進行整治修復，至規(guī)劃期末，基本修復生態(tài)受損的重要海島，實現海島周邊海域的重要漁業(yè)水域、海洋生物資源產卵場、索餌場、洄游通道得到有效保護。

按照“一核兩區(qū)十組團”的總體規(guī)劃，青島市占了十組團中的三個，分別是田橫島群組團、嶗山灣島群組團、靈山島群組團。組團規(guī)劃可以發(fā)揮島群區(qū)位優(yōu)勢，推進區(qū)域用島，協調促進陸、島、海的有機連接，集中保護與利用海島，拓展山東半島藍色經濟區(qū)的戰(zhàn)略縱深。

“無人島”要優(yōu)先保護 適度利用

山東的《規(guī)劃》是全國海島開發(fā)熱潮的一個縮影，依據的是三年前的一份文件。2012年4月19日，《全國海島保護規(guī)劃》在由國家海洋局正式公布實施，那是一個引導全社會保護和合理利用海島資源的綱領性文件，是從事海島保護、利用活動的依據，全面分析了當前海島保護與利用的現狀、存在的問題和面臨的形勢，提出到2020年實現“海島生態(tài)保護顯著加強、海島開發(fā)秩序逐步規(guī)范、海島人居環(huán)境明顯改善、特殊用途海島保護力度增強”等規(guī)劃目標，明確了海島分類、分區(qū)保護的具體要求，確定了海島資源和生態(tài)調查評估、偏遠海島開發(fā)利用等十項重點工程，并在組織領導、法制建設、能力建設、公眾參與、工程管理和資金保障等方面提出了具體保障措施。

在《全國海島保護規(guī)劃》中提出無居民海島應當優(yōu)先保護、適度利用。按照無居民海島的10種主導用途，分別提出海島保護的總體要求：

旅游娛樂用島。倡導生態(tài)旅游模式，突出資源的不同特色，注重自然景觀與人文景觀相協調，各景區(qū)景觀與整體景觀相協調，旅游設施的設計、色彩、建設與周邊環(huán)境相協調；合理確定海島旅游容量，落實生態(tài)和環(huán)境保護要求；嚴格保護海島地形、地貌，加強水資源保護和水土保持，提高植被覆蓋率；鼓勵采用節(jié)能環(huán)保的新技術。

交通運輸用島?？茖W分析各種交通運輸方式的合理用島規(guī)模，制定不同的控制指標，集約、節(jié)約用島，最大程度降低對海島生態(tài)環(huán)境造成的不良影響；工程建設與生態(tài)保護措施同步進行，制定防災減災應急預案；嚴格限制炸島、炸礁、開山取石、填海連島等開發(fā)利用活動。

工業(yè)用島。工業(yè)用島的規(guī)劃與建設應當與自然景觀和諧一致；實施清潔生產，建設污水處理場或設施，實現中水循環(huán)利用；工業(yè)廢物要進行無害化處理、處置，危險廢棄物應當集中外運；工業(yè)廢氣應當按規(guī)定凈化后達標排放；在工業(yè)建設和生產過程中對海島生態(tài)造成破壞的，應當進行修復。

倉儲用島。根據建設規(guī)模、建筑形式和倉儲內容合理確定倉儲區(qū)的建設用島面積；合理利用周邊海域空間資源，盡量減少對海島地形、地貌和原生植被等自然風貌的破壞，減少對海島岸線的占用；建設造成島體裸露及生態(tài)破壞的，應當予以修復；倉庫以多層為主，限制敞開式倉儲模式。

漁業(yè)用島。根據環(huán)境與資源的承載量，科學合理的安排漁業(yè)設施建設規(guī)模，適當控制圍海用島養(yǎng)殖方式；倡導生態(tài)增養(yǎng)殖技術，減小水產養(yǎng)殖對海島周邊海域水體的污染；鼓勵發(fā)展休閑漁業(yè)；集中處理和外運海島上的廢棄漁業(yè)生產設施；加強對海島周邊海域水質的監(jiān)視監(jiān)測。

農林牧業(yè)用島。調控管理農牧業(yè)規(guī)?？偭亢桶l(fā)展方向；農林牧業(yè)生產應當節(jié)約用水，保護海島植被，促進水源涵養(yǎng)；引入外來物種應當經過科學論證，防止引進有害物種造成生態(tài)災害；嚴格保護珍稀野生動植物資源，維護生態(tài)平衡；嚴格限制建筑物和設施建設。

可再生能源用島。統籌安排和綜合利用風能、太陽能、海洋能等可再生能源；可再生能源工程設施的建設應當科學論證、合理選址，保持與海島景觀相協調，減少對生態(tài)環(huán)境的不利影響。

城鄉(xiāng)建設用島。嚴格限制填海連島活動，確需實施的，應當經過科學論證；科學發(fā)展、統籌規(guī)劃，綜合平衡和控制區(qū)域開發(fā)強度；保護海島植被、淡水、沙灘、自然岸線、自然景觀和歷史遺跡及周邊海域的紅樹林、珊瑚礁和海草床等。

公共服務用島。支持利用海島開展科研、教育、監(jiān)測等具有公共服務性質的活動；任何單位和個人不得妨礙公共服務活動的正常開展，禁止損毀或者擅自移動公益設施；開展公共服務活動應當控制建筑規(guī)模，不得造成海島及其周邊海域生態(tài)系統破壞。

保留類海島。保留類海島應當保持其自然生態(tài)原始狀態(tài)，防止海島資源遭到破壞；任何單位和個人未經批準不得在保留類海島采集生物和非生物樣本，或者進行采石、挖海砂、采伐林木以及進行生產、建設、旅游等活動。