丁家云，李 停，蘇證山

（1.銅陵學院，安徽 銅陵244000；2.銅陵學院 經(jīng)濟學院，安徽 銅陵244000）

發(fā)達國家制度完善，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件好，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與國內(nèi)需求存在巨大余量，各國紛紛將目光投向國際市場，農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭是當下最激烈的國際競爭領(lǐng)域之一。如何提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，從有限的國際市場分得更多市場份額，也是當前學術(shù)界和政界關(guān)注的熱點問題。當前各國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展都面臨著一個共同悖論：一方面，受恩格爾定律作用，經(jīng)濟發(fā)展會內(nèi)生出農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足；另一方面，各國都深諳農(nóng)業(yè)部門在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位。面臨發(fā)展困境，發(fā)達國家政府采取各種政策措施鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展，實施全方位的補貼制度增強出口農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力，甚至不惜干預自由市場。

近年來，國內(nèi)學者開始關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品出口競爭力的相關(guān)研究，尤其是我國加入WTO后，這方面的文獻猶如雨后春筍。陳茉蓮較早以美國為例，認為其許多農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和出口長期居世界首位與美國政府長期的農(nóng)業(yè)補貼政策是分不開的。美國的農(nóng)業(yè)補貼政策特點是補貼范圍廣、集中度高、環(huán)節(jié)全面和措施多樣。［1］韓宏華等比較了美國、歐盟和日本直接補貼的差異，得出直接補貼的效率顯著高于間接補貼的結(jié)論。［2］農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力方面，胡亦琴討論了發(fā)達國家通過制定合理的關(guān)稅和非關(guān)稅政策，制造外貿(mào)屏障，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力；［3］柯炳生將農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力分成價格競爭力、質(zhì)量競爭力和信譽競爭力三個要素，詳細分析了每個構(gòu)成要素上我國目前的差距，并給出相應有針對性的改進措施。［4］除去補貼以外，近年來也陸續(xù)出現(xiàn)一些從其他視角研究如何促進農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的文獻，代表性的文獻有：鄧鳳田等從農(nóng)產(chǎn)品國際品牌建設(shè)［5］、宋放從農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓模式選擇［6］、王文濤從特色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式［7］等視角進行的研究?！八街?，可以攻玉”。本文首先回顧國外發(fā)達國家提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的主要措施，再分析未來提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力政策的發(fā)展趨勢，最后提煉出提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的經(jīng)驗啟示。

一、國外提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力的主要措施

（一）美國提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力的主要措施

美國是全世界最發(fā)達的國家，完善的土地政策法規(guī)和成熟的各項農(nóng)產(chǎn)品支持及保護制度使美國在農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力位于領(lǐng)先位置，許多農(nóng)產(chǎn)品出口量多年穩(wěn)居全球之最。美國享有發(fā)展農(nóng)業(yè)得天獨厚的自然條件，氣候條件怡人，適合多種農(nóng)產(chǎn)品耕種。尤其是西部領(lǐng)土占國土面積三分之一有余，地貌一馬平川、廣袤無垠，特別適合推廣大型機械化耕作。羅斯福新政以來，為適應全球經(jīng)濟一體化和國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭格局新變化，美國政府為全面提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)保護政策，并借助自身經(jīng)濟優(yōu)勢制定農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易規(guī)則，現(xiàn)已形成全球最完善的農(nóng)產(chǎn)品支持和保護體系。

1.土地政策。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論研究表明，清晰界定的產(chǎn)權(quán)有激勵功能、配置功能和收益功能，將外部性內(nèi)在化，使經(jīng)濟主體的生產(chǎn)行為產(chǎn)生的收益和成本相匹配。“有恒產(chǎn)方有恒心”，土地的私有化激勵農(nóng)民對生產(chǎn)進行投資，以最有效率的方式使用土地，并將土地用途引導至預期經(jīng)濟效益最高的用途，大大提高稀缺土地資源的使用效率。與其他資本主義國家一樣，美國實行土地私有制。盡管建國之初，美國政府擁有大量土地，但從十九世紀開始政府陸續(xù)通過無償轉(zhuǎn)讓、低價出售等多種方式將土地徹底私有化。土地立法是土地政策的指南，土地政策是土地立法的政策實施具體化。美國的土地立法和土地政策的制定遵循嚴格的法律和行政程序，二者是內(nèi)在統(tǒng)一的。

2.農(nóng)業(yè)科技政策。農(nóng)業(yè)技術(shù)進步比較工業(yè)相對緩慢，但毫無疑問，科技進步對提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)意義重大，決定著一國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。毫不夸張地講，當前國際市場上農(nóng)產(chǎn)品出口的競爭背后就是科技的競爭。鼓勵農(nóng)業(yè)科技投入始終是美國政府對農(nóng)業(yè)扶持政策的重要組成部分。一個標志性的鼓勵農(nóng)業(yè)科技投入政策是1996年4月4日由克林頓總統(tǒng)簽署的《1996聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改良和改革法》，該新農(nóng)業(yè)法的第8篇專門闡述了有關(guān)農(nóng)業(yè)研究、推廣和教育方面的法律規(guī)定。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)研究局（簡稱ARS）會同美國農(nóng)業(yè)部的其他部門和戰(zhàn)略合作部門制定了周期為6年項目執(zhí)行計劃，旨在新經(jīng)濟形勢下全面提升美國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。ARS主要職責包括：全國計劃與協(xié)調(diào)、確定研究項目內(nèi)容、確立研究重點、項目的執(zhí)行與管理、檢查與評價政策和國際合作。

3.農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易政策。美國是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口大國，盡管農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國民經(jīng)濟總產(chǎn)值不到5%，但農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易不僅對美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，而且對美國整個國民經(jīng)濟都具有十分重要的作用。美國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易政策的主要目標是：提高農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力，擴大市場占有率，使國際市場成為美國農(nóng)產(chǎn)品余缺平衡的調(diào)節(jié)器，最終促進美國農(nóng)業(yè)整體實力和競爭力的提高。強調(diào)整體競爭力的提高也是美國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易政策最鮮明的特征。美國政府為了鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口，疏通出口渠道，調(diào)動出口經(jīng)銷商的積極性和保護其利益，實施包括支持價格、出口補貼、信貸促銷、土地休耕制度和專項扶持等各項措施，已形成全球最完善的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易政策支持體系。

（1）支持價格。所謂支持價格（Support Price）是指政府通過行政力量干預自由市場，將市場價格提高到均衡價格以上的某個適度水平。通常支持價格用于政府為了鼓勵和扶持某個弱勢產(chǎn)業(yè)，從生產(chǎn)領(lǐng)域穩(wěn)定價格預期，激勵生產(chǎn)者經(jīng)營積極性。支持價格穩(wěn)定了農(nóng)場主的收入預期，有效規(guī)避了農(nóng)產(chǎn)品因生產(chǎn)周期長、價格波動大的市場風險，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性起到了很好的激勵作用。但支持價格體系缺陷也十分明顯，如無限供給風險、財政不堪負重和遏制技術(shù)進步等。正是這些負面影響，加之自由市場的理念，美國政府不斷完善和修正農(nóng)產(chǎn)品保護措施。

2002年修訂的農(nóng)業(yè)法案中，美國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的主要措施是“營銷援助貸款”和“貸款差價支付”。農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款援助核心是“無追索權(quán)貸款”，而貸款差價支付本質(zhì)上是差額補貼，二者都是新世紀美國政府為適應新競爭形勢農(nóng)產(chǎn)品價格支持形式的變種。

（2）出口補貼。所謂出口補貼（Export Subsidies）通常是指一國政府為了降低出口商品的價格，增強其在國際市場的競爭力，在出口某商品時給予出口商的現(xiàn)金補貼或財政上的優(yōu)惠待遇，也可以是出口退稅的形式。與價格支持和價格補貼不同，出口補貼是在流通領(lǐng)域而非生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)r(nóng)產(chǎn)品的支持。近年來，美國政府為了提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，與歐盟等農(nóng)產(chǎn)品國際出口大國爭奪國際市場份額，每年都要根據(jù)國際市場的具體情況，靈活地對出口商給予農(nóng)產(chǎn)品出口補貼。通過對出口農(nóng)產(chǎn)品價格補貼，大大地增強了美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。

進入21世紀后，美國政府對農(nóng)產(chǎn)品出口補貼政策處在左右為難的窘境。一方面，美國政府歷來是自由貿(mào)易的推動者，2001年11月多哈世貿(mào)組織部長級會議上，美國積極主張將農(nóng)產(chǎn)品補貼問題列入新一輪貿(mào)易談判議題；另一方面，由于持續(xù)的貿(mào)易赤字使得美國國內(nèi)新貿(mào)易保護主義勢力抬頭，集中體現(xiàn)在2002年修訂的新農(nóng)業(yè)法案中，確定今后10年大量增加農(nóng)產(chǎn)品出口補貼的力度和范圍。這種喪失原則的違規(guī)行為，恰好暴露了美國政府標榜自己維護世界貿(mào)易體系的虛偽性一面，也提醒我們要警惕新的貿(mào)易保護主義勢力，強求別國遵守和維護貿(mào)易規(guī)則不是發(fā)達國家與生俱來的特權(quán)，中國也絕沒有被動接受的義務。

（3）信貸促銷。所謂信貸促銷（Credit Promotion）一般是指為了增強消費購買力，對潛在客戶提供低息或免息貸款購買目標產(chǎn)品。美國農(nóng)產(chǎn)品除了出口到歐盟等一些經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)以外，還出口到廣大發(fā)展中國家。針對發(fā)展中國家需進口大量農(nóng)產(chǎn)品而又缺乏資金的實際情況，美國政府對進口國的進口商提供商業(yè)低息或免息信貸，以利于進口商購買美國的農(nóng)產(chǎn)品。當然，這種免息和低息貸款并不是無償?shù)?，通常附帶復雜而又苛刻的政治和經(jīng)濟條款，向國外市場輸出農(nóng)產(chǎn)品的同時，也輸出其意識形態(tài)，這便是對外貿(mào)易中的政治經(jīng)濟學。

（4）土地休耕制度。所謂土地休耕制度（Land Retirement Institution）是指為了緩解價格支持壓力，緩解生態(tài)壓力，針對對土壤容易腐蝕的農(nóng)作物進行補貼，扶持農(nóng)作物生產(chǎn)者實施退耕還林，以實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。美國國會1985年根據(jù)食品安全法案設(shè)立的一項全國性農(nóng)業(yè)環(huán)保項目，全稱美國土地休耕保護計劃（Conservation Reserve Program ，CRP），主要目的有兩點：一方面解決日趨嚴重的農(nóng)產(chǎn)品相對過剩問題，由于農(nóng)產(chǎn)品需求收入彈性低，休耕后價格上升幅度可能超過產(chǎn)量下降程度，農(nóng)民收入還可能上升；另一方面，休耕制度與還林制度結(jié)合在一起，有利于解決日趨嚴重的環(huán)境問題。通過CRP計劃，僅在2002年美國退耕面積就達1 360萬公頃，占國土農(nóng)田總面積的10%之多，占農(nóng)場主總數(shù)18%的37萬農(nóng)場主參與CRP項目，獲得15億美元的退耕補貼。由于農(nóng)產(chǎn)品國際市場的需求彈性所致，有學者估算出因為退耕可為美國增加58～76億美元的農(nóng)業(yè)出口收入，20～27億美元的環(huán)境改善福利。

（5）有機農(nóng)業(yè)發(fā)展專項扶持。隨著食品安全問題不斷凸顯，一種在生產(chǎn)過程中不使用人工合成肥料、農(nóng)藥、生長調(diào)節(jié)劑和飼料添加劑的有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，似乎成為解決食品安全問題的良藥，各國紛紛出臺政策鼓勵扶持有機農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國政府一直鼓勵發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法案《2008年糧食、環(huán)保和能源法》中單列一項“有機農(nóng)業(yè)計劃”，對符合下列條件之一者提供資金和技術(shù)援助。一是持有美農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資格證；二是從非有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型到有機農(nóng)業(yè)；三是有機農(nóng)產(chǎn)品銷售額低于5 000美元的小農(nóng)場主。農(nóng)業(yè)部根據(jù)方案完成情況對符合條件的農(nóng)場主每年資助金額不低于2萬美元，支持有機農(nóng)業(yè)專項資金占聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)開支不低于0.13%。

（二）歐盟提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力的主要措施

歐共體（歐盟前身）在共同農(nóng)業(yè)政策框架下，為提升其農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的整體競爭力，其農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策主要做法有四部分：價格支持、出口補貼、干預價格和直接收入補貼。

1.價格支持。與其它國家不同，歐盟既是大的農(nóng)產(chǎn)品出口區(qū)，也是大的農(nóng)產(chǎn)品進口區(qū)，結(jié)構(gòu)性矛盾尤為突出。自20世紀60年代開始，積極探索維持價格體系和歐共體各國價格協(xié)調(diào)機制，實行高于世界市場價格的內(nèi)部市場價格支持政策，一直是歐共體共同農(nóng)業(yè)政策的核心，具體包括目標價格和門限價格。目標價格主要用于歐盟內(nèi)部成員國的價格協(xié)調(diào)問題，門限價格針對歐共體外部的第三國設(shè)立。如對于抵達共同體港口美國的出口企業(yè)，進口農(nóng)產(chǎn)品低于門限價格時，就征收差價稅。這種雙重標準嚴重違背了WTO原則，也構(gòu)成了20世紀80年代美國和歐盟外貿(mào)糾紛和談判的主旋律。

2.出口補貼。在歐盟農(nóng)業(yè)保護政策的激勵下，各成員國農(nóng)業(yè)發(fā)展很快，尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好的國家，不僅滿足自給且出現(xiàn)了大量剩余。但在歐盟農(nóng)業(yè)保護政策刺激下增長起來的農(nóng)產(chǎn)品成本高，在激烈競爭的國際市場上缺乏價格競爭力，對此歐盟運用出口補貼政策在國際上銷售這些過剩的農(nóng)產(chǎn)品。出口補貼制度一方面有效地緩解了域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品過剩和價格下降壓力的同時，另一方面也造成了主要農(nóng)產(chǎn)品國際市場價格大大低于生產(chǎn)者價格的怪象，也是造成歐盟當前農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易嚴重扭曲的重要因素，難怪歐盟許多成員國抱怨其稅收用于對國外居民的補貼。

3.干預價格。政府干預價格（Government Intervention Price）是政府或半官方機構(gòu)按保證價格收購某些農(nóng)產(chǎn)品，以防止市場價格下跌到低于其確定的干預價格水平。干預價格是支持價格的變種形式，實際上是農(nóng)產(chǎn)品價格下浮的最低限度。與美國政府的支持價格中政府一般并不直接經(jīng)營不同，歐盟的干預價格是由政府或半官方企業(yè)直接收購過剩農(nóng)產(chǎn)品。在干預價格體制下，農(nóng)業(yè)投入可以保證農(nóng)民收回生產(chǎn)成本還可以獲得相對穩(wěn)定的利潤，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入、鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性起到一定作用。

4.直接收入補貼。所謂直接收入補貼（Direct Income Subsidies），就是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積給予經(jīng)營者某個標準的收入補貼，其形式多樣。長期推行價格支持引發(fā)的種種弊端促使歐盟決策層思考支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的替代形式，但與美國不同的是歐盟很少采用土地退耕制度，轉(zhuǎn)而尋求其他刺激方式。1992年開始，歐盟在域內(nèi)推行新的農(nóng)業(yè)支持政策，將價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯邮杖胙a貼，即所謂的變“暗補”為“明補”。直接收入補貼也是歐盟成員國多年討價還價的博弈均衡結(jié)果，因為許多成員國抱怨早期的價格補貼在成員國之間分享嚴重不平衡，尤其是少數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出剛好自給自足的國家（如丹麥）。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件和國情的差異使歐盟農(nóng)業(yè)改革談判持續(xù)多年，2014年8月歐盟議會各成員國終于在農(nóng)業(yè)政策的核心補貼政策上達成妥協(xié)。新的農(nóng)業(yè)補貼政策主要內(nèi)容有：（1）大量削減對大農(nóng)戶的補貼，除德國以外的其他國家一年內(nèi)獲得超過15萬歐元補貼的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)2014年以后補貼金額至少減少5%。（2）對補貼對象區(qū)分對待，利用政策引導農(nóng)業(yè)資源合理流動。具體政策有鼓勵年輕人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，2014年至2018年間，專項扶持資金提高25%；鼓勵和促進綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，2014年至2020年間投入超過1 000億歐元；環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)企業(yè)直接補貼不得低于30%。有機農(nóng)業(yè)發(fā)展是綠色農(nóng)業(yè)的具體體現(xiàn)，據(jù)歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2011年歐盟27個成員國有機農(nóng)業(yè)種植面積達960萬公頃，而在2002年僅為570萬公頃，10年間年平均增長速度約為50萬公頃。目前，有機農(nóng)業(yè)占歐盟種植面積比重已上升至5.4%，農(nóng)場數(shù)量達18.6萬個。

（三）日本提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力的主要措施

日本國土面積有限，自然條件惡劣，并不擁有農(nóng)業(yè)發(fā)展的合適自然條件。如果按照國際分工的比較優(yōu)勢原則，日本根本無需生產(chǎn)一粒糧食，應將全部資源用于工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)所謂的完全國際分工。但農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略和基礎(chǔ)地位又使日本政府不得不考慮戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護政策。與美國和歐盟相比，日本發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件并不占優(yōu)勢，其各種貿(mào)易保護政策的初衷與美、歐盟旨在提升國際競爭力的目標也有所不同，主要以激勵本國農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資。學者經(jīng)過測算，日本平均每保護一個農(nóng)民留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的花費高達6萬美元，表面上看得不償失，但的確是日本長期推行的一項基本國策?？梢哉f日本的農(nóng)產(chǎn)品保護政策是一個龐大的體系，大體上有價格體系、生產(chǎn)體系和貿(mào)易體系三個子體系構(gòu)成，每個子體系中又有具體的政策措施。

1.價格支持。日本農(nóng)產(chǎn)品都程度不同地受到了政府的價格支持，價格支持也是日本農(nóng)業(yè)保護的最重要手段，主要形式有管理價格制度、最低保護價格制度、價格穩(wěn)定帶制度、價格差額補貼制度、價格平準基金制度等五種。每種制度都適用不同的農(nóng)產(chǎn)品，適用對象和具體措施也有細微差別，詳見表1。

表1 日本農(nóng)產(chǎn)品價格支持制度

2.生產(chǎn)補貼。除了在流通領(lǐng)域?qū)r(nóng)產(chǎn)品價格進行各種形式的管制和控制，日本政府還從供給層面影響農(nóng)產(chǎn)品價格，主要是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種生產(chǎn)補貼，形式有水利建設(shè)補貼制度、農(nóng)地整治和機械設(shè)備補貼制度、基礎(chǔ)設(shè)施補貼制度、農(nóng)貸利息補貼制度、農(nóng)戶直接支付制度以及災害和農(nóng)業(yè)保險補貼制度。

3.進口限額。日本農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量總體上與本國消費量保持平衡，僅存在部分農(nóng)產(chǎn)品供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。日本的農(nóng)產(chǎn)品進出口政策目標并不是以增強本國農(nóng)產(chǎn)品在國外的競爭力為主要目的，而是通過抑制進口來維持農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格的穩(wěn)定性，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資不出現(xiàn)大起大落的目的。日本農(nóng)產(chǎn)品進口政策比較西方國家更多采用進口限額而不是借助關(guān)稅壁壘，通過犧牲關(guān)稅實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的強保護。據(jù)統(tǒng)計，進口限額的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)目1962年有102種之多，屈從于西方主要貿(mào)易伙伴的強大壓力，日本政府不得不逐年減少其進口限額的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)目，到1974年下降到22種。盡管在數(shù)量上下降，但精明的日本人將進口限額和綠色貿(mào)易壁壘有效結(jié)合起來，對限制進口、穩(wěn)定國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格起了很大作用。

2011年3.11大地震后，日本政府為重塑農(nóng)業(yè)發(fā)展和投資積極性，先后多次調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，以扶持處在逆境的日本農(nóng)業(yè)。代表性政策有：（1）2011年2月22日，根據(jù)2010年米價重新核定補貼標準，按照15.1萬日元／公頃對水稻種植戶進行補貼；（2）2011年3月25日，日本農(nóng)水省將加工原料奶補貼單價由過去的11.85日元／公斤提高至11.95日元／公斤；（3）2011年5月14日，日本農(nóng)水省核定2010年公布實施的“農(nóng)戶收入補償制度”的補貼面積，其中水田面積1 019 476公頃，為歷年來水田補貼面積新高，此舉提高了糧食自給率，可利用閑置水田面積609 427公頃；（4）2011年11月30日，農(nóng)水省政策審議會制定2012年大米生產(chǎn)目標比2011年減少2萬噸，為793萬噸。這些政策為災后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復和農(nóng)業(yè)投資信心重塑，起到不可估量的作用。

二、國外提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力措施比較及未來趨勢

縱觀世界各國，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的政策手段可謂是種類繁多，形成龐大的政策體系。從類型上看，可分為價格政策、收入政策和產(chǎn)業(yè)政策；從作用領(lǐng)域看，可分為生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域和消費領(lǐng)域；從作用視角看，可分成宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策和微觀經(jīng)濟政策；從對微觀主體的作用效果看，又可分為影響邊際條件和不影響邊際條件。一個理論問題自然產(chǎn)生，這些不同的提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力政策在什么經(jīng)濟背景下演變的，彼此的社會福利含義又是什么？比較國外農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品競爭力的政策時，我們驚訝地發(fā)現(xiàn)，雖然不同地區(qū)農(nóng)業(yè)基本條件也有較大差異，但在不同的時間節(jié)點上體現(xiàn)出共同的演變趨勢。本部分以國外提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力政策歷史變革為線條，將國外提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的政策措施進行對比分析，比較不同促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力措施背后的社會福利含義。

（一）從價格補貼到收入補貼

價格補貼是早期在生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行的補貼，無論是美國的支持價格體系、目標價格，歐盟和日本的干預價格，還是我國20世紀80年代實行的農(nóng)產(chǎn)品保護價，都是價格補貼的不同變種。其核心思想都是一致的，政府制定某個價格水平（一般高于均衡自由市場價格）敞開收購農(nóng)戶手中余糧。不同的是各個國家和地區(qū)具體實施細則稍有差別，在美國通常由政府扶持的某個農(nóng)產(chǎn)品收購企業(yè)負責實施支持價格，政府只是給予差價部分補貼。在歐盟則是由政府或者半官方機構(gòu)負責實施，而在中國農(nóng)產(chǎn)品保護價全部由政府統(tǒng)收統(tǒng)支。

價格支持制度雖然有效地激勵了農(nóng)戶種植積極性，但該制度有天然缺陷。如圖1所示，E點是沒有政府干預、完全自由的農(nóng)產(chǎn)品市場均衡點，在（Pe，Qe）處形成均衡，市場出清，不存在超額需求和超額供給。

如果在Pe的價格水平上，農(nóng)業(yè)投入不足，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，政府為了激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將均衡價格提高至支持價格Ps。政府的價格支持制度直接效果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由Qe上升至Qs，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初衷得以實現(xiàn)。但由此帶來了圖形中雙向箭頭大小的過剩農(nóng)產(chǎn)品，政府要想在國內(nèi)市場上維持支持價格水平，就必須消化和吸收這些過剩的農(nóng)產(chǎn)品。典型的方式是農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備、農(nóng)產(chǎn)品深加工（如釀酒等）和對外出口。

價格補貼制度有以下缺陷：其一是無限供給的風險。在價格支持體系下，農(nóng)民正常的市場行為扭曲，他們無需承擔未來農(nóng)產(chǎn)品市場的價格波動風險，因為政府最終都會照單全收，長此下去政府財政將不堪負重。其二是影響技術(shù)進步，產(chǎn)品以次充好。由于農(nóng)產(chǎn)品銷售不存在市場競爭，不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)進步和新技術(shù)推廣，甚至出現(xiàn)產(chǎn)品以次充好，市場主體行為扭曲。其三是補貼不均衡，由于補貼標的是農(nóng)民手中糧食剩余，對于無剩余糧食的農(nóng)戶便享受不到政策優(yōu)惠的好處，也會加大農(nóng)戶間貧富收入差距。

上述現(xiàn)象在我國20世紀80年代表現(xiàn)得十分明顯。政策實施早期，政府每年都從吃緊的財政中劃撥專項資金收購農(nóng)民手中余糧，且財政支出每年遞增。與此同時，一方面由于糧食系統(tǒng)工作人員瀆職，更主要的是制度本身天然缺陷，致使統(tǒng)購糧、國庫糧以次充好的質(zhì)量問題屢見不鮮。由于價格補貼前提是農(nóng)民手中有余糧，自給的農(nóng)民并不能享受價格支持的政策優(yōu)惠好處。種種弊端使決策層思考新的農(nóng)業(yè)補貼制度，由保護價轉(zhuǎn)變成收入補貼，即農(nóng)民俗稱的“暗補”向“明補”過度正是在這一背景下推出。由于收入補貼標的是人口或種植面積而非余糧，農(nóng)民種植一畝地就能享受到一畝地的糧食補貼，政府對糧食的補貼真正能做到惠及全體農(nóng)民。

從經(jīng)濟學資源配置的角度來看，收入補貼比較價格補貼不僅表現(xiàn)在收入分配領(lǐng)域，更重要的是經(jīng)濟行為的扭曲。價格補貼制度下，盡管獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給面的刺激，但付出的成本也是高昂的。價格補貼影響農(nóng)民最優(yōu)化行為的邊際條件，在完全價格補貼制度下，產(chǎn)生無限供給的風險，完全不存在經(jīng)營風險使得正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資行為嚴重扭曲。而在收入補貼下，政府的財政負擔一定程度上是固定的，且農(nóng)業(yè)仍然面對市場經(jīng)營風險，農(nóng)民會在制種面積和農(nóng)產(chǎn)品種類選擇上考慮行為的收益邊際和成本邊際，最終做出最理性的投資選擇。

（二）從補貼制度向退耕制度

無論是價格補貼還是收入補貼，從一定意義上講都是政府出于某種考慮（典型的鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）對自由市場的干預，從福利經(jīng)濟學或經(jīng)濟效率角度看，都是低效率的，會導致社會福利的純損失。

圖2以價格補貼為例來分析補貼制度下的社會福利效應。在沒有政府干預、自由競爭體制下，社會總剩余（亦即社會福利）表現(xiàn)為圖中△ABE的面積，其中消費者剩余為△APcE，生產(chǎn)者剩余為△BPcE。當政府將價格提高到支持價格 的水平時，消費者剩余下降至△APsC，生產(chǎn)者剩余為△BPsH，但政府為收購過剩農(nóng)產(chǎn)品多支付（高于生產(chǎn)成本）的△CGH的支出。價格支持制度前后社會總福利變化為：S△ABE－S△APsC－S△BPsH－S△CGH＝－S△CGE，即支持價格使社會產(chǎn)生相當于S△CGE大小的社會福利損失，這便是因為資源錯配帶來的哈伯格三角形福利損失。如果考慮到在支持價格政策實施過程中的尋租成本，實際社會福利損失可能會更大。在這種背景下，主要發(fā)達國家紛紛實施更為靈活主動的農(nóng)業(yè)支持政策，率先在全球推廣，土地休耕制度，既能有效避免補貼政策的種種弊端，又能緩解日益嚴重的生態(tài)壓力。由于農(nóng)產(chǎn)品需求收入彈性低，休耕后價格上升幅度可能超過產(chǎn)量下降程度，農(nóng)民收入還可能上升。

圖3是退耕制度下農(nóng)民的收入變化。S1是退耕制度實施前的供給曲線，S2是退耕制度實施后的供給曲線。由于退耕農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降CG，損失的收入為矩形CGE1F，相當于圖中豎線陰影部分面積。但退耕后農(nóng)產(chǎn)品供給下降使得單位農(nóng)產(chǎn)品價格上升AB，農(nóng)民收入增加矩形ABFE2，相當于圖中橫線陰影部分面積。農(nóng)產(chǎn)品是生活必需品，其需求對價格缺乏彈性，這樣因價格上升增加的收益便超過因產(chǎn)量下降減少的收益，農(nóng)民的收入不降反增。如果考慮退耕制度與生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，退耕制度可獲得經(jīng)濟、生態(tài)和社會的綜合效應。

（三）從生產(chǎn)領(lǐng)域向流通流域

無論是價格補貼還是收入補貼，政策作用領(lǐng)域都屬于生產(chǎn)領(lǐng)域。生產(chǎn)領(lǐng)域中的支持政策對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入、激勵農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，毫無疑問能發(fā)揮巨大的政策推動力，但一旦延伸到農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力方面，生產(chǎn)領(lǐng)域的各種政策猶如隔靴搔癢，難以發(fā)揮應有效果。為增強農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，各國政策支持紛紛從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向流通領(lǐng)域。

出口補貼是指一國政府為降低出口商品的價格，增強出口商品在國際市場競爭力，對出口到國際市場上的商品予以現(xiàn)金補貼，屬于典型的流通領(lǐng)域政策優(yōu)惠。出口補貼形式多樣，可分為從價補貼和從量補貼，根本目的都是使本國企業(yè)在國際市場上能以低于實際生產(chǎn)成本的價格出售產(chǎn)品，擴大國際市場份額，提高產(chǎn)品競爭力。理論分析表明，出口補貼對本國產(chǎn)生的凈福利效應為負，尤其是在出口國是大國條件下。既然如此，為什么許多發(fā)達國家和地區(qū)還采取這種政策呢？這是因為在出口國政府看來，如果補貼能夠促進本國企業(yè)規(guī)模擴張獲得規(guī)模經(jīng)濟效應，獲得帶動本國經(jīng)濟增長的長期利益，那么短期靜態(tài)的消費者福利損失是值得的。利用博弈論的語言可表述為：政府對出口商的補貼是一種可置信威脅，使其在國際市場農(nóng)產(chǎn)品出口國競爭中獲得優(yōu)勢。

三、國外提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的啟示

歐美發(fā)達國家提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力的各種政策措施，對提高我國農(nóng)產(chǎn)品國際市場份額、提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力有以下啟發(fā)意義。

（一）直接補貼效率顯著高于間接補貼

農(nóng)業(yè)補貼過程都經(jīng)歷了一個從間接補貼向直接補貼的過程，即通常所說的“暗補”轉(zhuǎn)向“明補”的過程。發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼的實踐都表現(xiàn)出一個共同點，價格補貼的效率較低，政府花費的經(jīng)費大部分在流通環(huán)節(jié)被經(jīng)銷商攫取，只有很小一部分真正流到農(nóng)民手中。據(jù)經(jīng)濟與合作組織測算，發(fā)達國家50年代平均價格補貼政策補貼效率僅為25%，實際補貼到位率受制于市場競爭狀況和供求價格彈性的相對比較大小，補貼很難起到應有的激勵效應。收入補貼屬于直接補貼，無需經(jīng)過產(chǎn)品流通過程，沒有中間環(huán)節(jié)，全部為農(nóng)民所得，有效地起到激勵農(nóng)民農(nóng)業(yè)投資積極性。我國對農(nóng)業(yè)支持政策也經(jīng)歷了早期的農(nóng)產(chǎn)品保護價制度向收入補貼過度，但在政策實行過程中也出現(xiàn)一些新問題。隨著國家對土地承包、流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)政策的放寬，一個新問題是政府對土地的收入補貼究竟應該給經(jīng)營者還是農(nóng)戶自身？對此，國外并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗給我們借鑒，需要我們認真研究，盡早發(fā)現(xiàn)問題、認真研究問題，最終妥善解決問題。

（二）在WTO框架下實施農(nóng)業(yè)補貼政策

為適應新的貿(mào)易體系發(fā)展的要求，各國在制定農(nóng)業(yè)政策時，要充分考慮如何在WTO框架下發(fā)揮優(yōu)勢，適時根據(jù)WTO的新要求對國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼政策進行必要的微調(diào)。典型地，對“黃箱”政策轉(zhuǎn)向“綠箱”政策，是WTO組織對各國農(nóng)業(yè)政策補貼方式的新要求。

按照WTO現(xiàn)有規(guī)定，扭曲經(jīng)營者行為的政策措施屬于“黃箱”政策范圍，應予以禁止或減少，而不導致經(jīng)營者行為扭曲的政策支持屬“綠箱”政策，應適度鼓勵?？v觀近三十年國外農(nóng)業(yè)補貼方式，盡管方式發(fā)生了較大變化，各國對農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、出口補貼等“黃箱”政策進行了削減，但這種削減的相當一部分又以收入補貼等形式進入“綠箱”政策的范圍。中國既然已加入WTO，就必須學會如何適應WTO游戲規(guī)則，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，實施對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行直接補貼的方式，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的價格補助。這是從“黃箱”性質(zhì)的補貼轉(zhuǎn)為“綠箱”政策的一條可行途徑，也符合國外農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整趨勢。當然，伴隨著我國日益提升的國際地位，如何進一步由適應WTO規(guī)則向制定規(guī)則轉(zhuǎn)變，讓規(guī)則為我所用，才是中國經(jīng)濟發(fā)展最終的方向。

（三）將流通環(huán)節(jié)補貼逐步引向生產(chǎn)環(huán)節(jié)

雖然近年來為保護糧食主產(chǎn)區(qū)如河南、安徽、山東等省份農(nóng)民利益，國家每年拿出了大量財政進行補貼，但如果補貼仍然留在流通環(huán)節(jié)，最終真正送到農(nóng)民手中的收益甚微，并不能實現(xiàn)激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投資積極性的政策初衷。國外發(fā)達國家采取有力措施，將流通環(huán)節(jié)補貼重新引向生產(chǎn)環(huán)節(jié)對我們啟示很大，主要是圍繞著直接補貼政策的一系列改革措施。

直接補貼改革是一個既能保護農(nóng)民利益，又能減輕財政負擔的雙贏政策手段。糧食直接補貼目前在我國糧食主產(chǎn)區(qū)已全面推行，補貼的范圍是對社會提供商品糧的農(nóng)戶，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種糧大戶。為開辟農(nóng)業(yè)補貼財源可以借鑒日本經(jīng)驗，為降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險，把過去糧食風險基金的部分轉(zhuǎn)為用于對農(nóng)民的直接補貼。這不僅有利于拓寬補貼資金的來源，還有助于熨平糧食購銷市場化改革所形成的短期減收效應，促進改革的平穩(wěn)推進。

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