胡微微，胡 俊

（1.中國電子科技集團公司 發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，北京 100041；2.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

“行政成本的客觀存在是政府統(tǒng)治社會的前提，但是行政成本并非都是合理的。當(dāng)行政成本超出了政府管理社會所帶來的效應(yīng)時，可以認(rèn)定為行政成本過大?！保?］近年來，我國政府履行職能過程中居高不下的行政成本（特別是其中包含的大量不合理部分）引起了廣泛關(guān)注。行政成本居高不下又常常與腐敗現(xiàn)象緊密相關(guān)。過高的行政成本也引起了黨中央的高度重視，自在黨的十六大報告中首次明確提出“提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”以來［2］，降低行政成本已經(jīng)連續(xù)三次出現(xiàn)在黨的報告中。2012年12月4日，中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，明確要求中央政治局全體同志要勤儉節(jié)約。國內(nèi)學(xué)術(shù)界也就我國行政成本居高不下的原因進(jìn)行了熱烈討論。

一、問題的提出

（一）行政成本的概念界定

對我國政府行政成本居高不下進(jìn)行深入研究的前提是清晰界定行政成本這一概念。國內(nèi)學(xué)界對行政成本的定義不盡相同，但綜合而言可以歸納為以下三種。

第一種觀點認(rèn)為，行政成本是指“政府（各級、各類國家機關(guān)）為了履行其職能而直接開銷或消耗的包括人事費用、物事費用在內(nèi)的各種費用”，并認(rèn)為“行政成本在本質(zhì)上是一種國家與社會、政府與公民（納稅人）的關(guān)系，其根本要義在于度量國家財政支出之于政府及其公務(wù)人員直接和間接花費與公民和社會公益性直接和間接花費的比例?！保?］換言之，此種觀點僅將政府本身維持運轉(zhuǎn)及履行職能過程中所耗費的費用定義為行政成本，主要使用政府公務(wù)人員工資及福利、行政固定資產(chǎn)成本、公務(wù)活動等三項作為衡量指標(biāo)①。在中國語境下，這一概念關(guān)注的核心問題在于如何規(guī)范、有效地管理政府公務(wù)人員工資及福利、行政固定資產(chǎn)成本、公務(wù)活動等的開支，遏制過度職務(wù)消費及由此產(chǎn)生的貪污腐敗現(xiàn)象。第二種觀點認(rèn)為，行政成本是指“政府從社會（包括組織和個人）收取的稅費的使用，如國防支出、外交支出、社會文教支出、經(jīng)濟建設(shè)支出、政府債務(wù)支出、行政管理支出等?！保?］此種界定下的行政成本對第一種觀點范圍進(jìn)行了擴展，不僅包括政府及其公務(wù)人員履行其職能所產(chǎn)生的費用，還包括了政府對社會各項公共服務(wù)的支出。第三種觀點認(rèn)為，行政成本是指“政府為了獲得某種收益而必須為之付出的代價。具體來說是指政府為了實現(xiàn)對社會的公共管理和為公眾提供公共服務(wù)，所耗費的各種資源，以及由其所引發(fā)出的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性損失?！保?］此種界定下行政成本的內(nèi)涵是最為寬泛的，不僅包括了當(dāng)期的資源耗費，還囊括了未來一段時間可能出現(xiàn)的間接性損失。由于對行政成本的這種界定存在一定的模糊空間，所以衡量行政成本存在一定的困難。

以上三種對行政成本的界定在國內(nèi)學(xué)術(shù)界同時存在，學(xué)者們根據(jù)各自的界定對我國行政成本開展了豐富的研究工作。

（二）我國政府行政成本的特殊性與復(fù)雜性

三種行政成本的界定在國內(nèi)學(xué)術(shù)界同時存在，也在一定意義上反映了我國政府行政成本問題的特殊性與復(fù)雜性。

第一，國家經(jīng)濟與社會發(fā)展對行政成本控制需求呈現(xiàn)出多重性特點。這一特點與政府管理的發(fā)展階段密切相關(guān)。在政府管理發(fā)展的初期，首要任務(wù)是建立一個規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、效率高、成本低的政府，因此，降低政府及其公務(wù)人員本身所產(chǎn)生的有意或無意的成本浪費現(xiàn)象是這一改革進(jìn)程中必須予以解決的重要問題之一，其本質(zhì)在于政府管理行為在有效監(jiān)管下的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。在政府管理發(fā)展的中期，政府的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化運作已經(jīng)基本實現(xiàn)，政府及其公務(wù)人員的每一項支出均受到有效監(jiān)管，政府在提供公共服務(wù)過程中所產(chǎn)生的成本收益問題開始受到關(guān)注，改革重點即轉(zhuǎn)向如何以較低的成本促進(jìn)國民經(jīng)濟健康發(fā)展、提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，此階段對行政成本關(guān)注的核心問題是如何提升效益。在政府管理發(fā)展過程的更高階段，人們不僅關(guān)注當(dāng)期的行政成本，而且開始注意到當(dāng)期行政行為可能造成的未來一段時間內(nèi)的成本，其目的在于降低行政成本、提升國家發(fā)展的可持續(xù)性。在理想模型中，隨著政府管理發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，行政成本問題會隨之呈現(xiàn)出階段性特點。

從政府管理的發(fā)展階段來看，“中國仍然在工業(yè)化文明的建設(shè)進(jìn)程中，與工業(yè)文明相適應(yīng)的威爾遜—韋伯式官僚體制并沒有完全建立。……中國公務(wù)員制度仍在走向全面規(guī)范化的道路過程中，非人的權(quán)威結(jié)構(gòu)、一定的規(guī)則仍沒有完全建立?！保?］也就是說，我國政府管理發(fā)展初期的建設(shè)任務(wù)還在進(jìn)行中。但是，在轉(zhuǎn)型期的大背景下，我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展對政府管理已經(jīng)提出了更高階段的發(fā)展需求。因此，國家經(jīng)濟與社會發(fā)展對行政成本控制交織了以上三方面的需求，使我國行政成本問題呈現(xiàn)出復(fù)雜性和特殊性。

第二，我國政府管理同時面臨著行政成本的“兩高一低”的挑戰(zhàn)。必須清醒地認(rèn)識到我國政府的行政成本問題實際上包含了三個方面的內(nèi)容：第一，政府及其公務(wù)人員直接或間接的費用問題；第二，政府在履行經(jīng)濟和社會公共服務(wù)職能過程中的成本收益問題；第三，推動國家發(fā)展中的代價問題，如環(huán)境代價等。當(dāng)前中國政府管理中行政成本的最大特點之一就是政府及其公務(wù)人員直接或間接費用高、政府職能履行效益低、未來成本高的問題共存，我們將其稱為“兩高一低”②?！皟筛咭坏汀钡耐瑫r存在致使我國政府行政成本問題的復(fù)雜性增加，這無疑為有效降低我國行政成本帶來了一定的難度。

（三）我國政府行政成本問題的核心與焦點問題

“兩高一低”問題的同時存在使降低我國政府行政成本任務(wù)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，因此，透徹分析我國政府行政成本“兩高一低”問題、辨清其本質(zhì)至關(guān)重要。政府及其公務(wù)人員直接或間接的費用問題往往與廉政建設(shè)緊密相連，需要著力重點解決。政府在履行經(jīng)濟和社會公共服務(wù)職能過程中的成本收益和未來成本問題，二者的根本在于如何提升政府在履行職能過程中的當(dāng)期效益和未來效益，二者的本質(zhì)是效益。在“兩高一低”三個問題之中，政府及其公務(wù)人員直接或間接的費用問題是最為基礎(chǔ)性的，因為它直接關(guān)系著我國政府管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化能否實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。如果政府及其公務(wù)人員直接或間接費用能夠通過制度化的方式得到有效降低，那么將為成本收益問題和代價問題的解決奠定堅實的組織和制度基礎(chǔ)，因此，本文以下部分將從制度規(guī)范的角度探討我國行政成本居高不下的原因。

二、我國政府及其公務(wù)人員費用居高不下的原因分析

政府及其公務(wù)人員直接或間接的費用主要包括人力成本和物力成本，其中人力成本包括公務(wù)人員的工資、津貼、補貼、福利、差旅、招待等費用，物力成本包括辦公場所租賃和維護費、辦公設(shè)備和辦公用品購買和維護費、交通費、通信費、會議費等。此外，在中國的特殊語境下，行政成本不僅包括國家立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)的成本，還包括了由國家財政支付（全部或部分）、承擔(dān)部分政府職能的行政事業(yè)性單位成本。

（一）立法性和標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范不完善，約束力有限

1.基本工資以外的人力成本缺乏立法性約束

我國政府人力成本主要由三部分構(gòu)成，一是政府公務(wù)人員的基本工資，二是政府公務(wù)人員為完成職責(zé)所產(chǎn)生的費用③，三是政府公務(wù)人員的福利待遇。政府公務(wù)人員基本工資的發(fā)放已經(jīng)由《中華人民共和國公務(wù)員法》和《公務(wù)員工資制度改革方案》予以規(guī)范。

為配合《公務(wù)員法》的實施，2006年7月1日《公務(wù)員工資制度改革方案》（以下簡稱《方案》）正式施行，其對我國公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。按照《方案》規(guī)定，公務(wù)員基本工資構(gòu)成調(diào)整為職務(wù)工資和級別工資兩項，分別對兩項進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)《方案》規(guī)定，公務(wù)員職務(wù)級別工資最高為3862元，科員級和副科級工資合計被控制在2000元以下。各單位根據(jù)自身實際情況，也制定了相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員的工資得到有效規(guī)范，多發(fā)、亂發(fā)等不規(guī)范現(xiàn)象得到一定程度的抑制。但是，我國政府公務(wù)人員為完成職責(zé)所產(chǎn)生的費用和福利待遇卻尚未得到有效規(guī)范，形成了不合理的行政成本。

首先，在基本工資之外，以補貼、津貼、培訓(xùn)等形式支出的行政成本數(shù)額龐大，“搭便車”性質(zhì)的職務(wù)消費情況多發(fā)。雖然2006年《公務(wù)員法》及《方案》的出臺對公務(wù)人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，但在基本工資之外，公務(wù)人員的補貼、津貼、培訓(xùn)等支出沒有得到有效抑制。“過節(jié)費”、“油補”、“差補”、“公費學(xué)習(xí)”、“公費食堂”、“公費出國旅游”等現(xiàn)象大量存在，且隨意性強。而且，“‘會議旅游’、‘考察旅游’，統(tǒng)統(tǒng)穿上了合法外衣。……上面超支下面補，客方超支東家補，私家客人公款待，私人消費公款報”［7］。這些構(gòu)成了我國政府公務(wù)人員的巨大隱性福利，而且成為了我國公務(wù)人員工資福利水平的最終標(biāo)志性指標(biāo)。良好的福利待遇成為吸引眾多求職者向往公務(wù)員職位的主要原因，每年上百萬人投身國家公務(wù)員考試，這本身就是一種需要深入思考的非正?，F(xiàn)象④。

其次，由于歷史原因，我國大量行政事業(yè)性單位由財政撥款支持，但由于事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，該類事業(yè)單位不屬于國家行政機關(guān)序列，其工作人員工資參照公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)管理，這導(dǎo)致眾多行政事業(yè)性單位工作人員的管理游離于監(jiān)管和規(guī)范之外，成為隱性行政成本的重要來源之一。部分事業(yè)單位以津貼、補貼等形式發(fā)放巨額工資，基礎(chǔ)津貼、績效津貼、其他津貼、企業(yè)年金、過節(jié)費等名目繁多。更重要的是，由于部分行政事業(yè)性單位承擔(dān)一定的政府職能，掌握一定的行政權(quán)力，使得這些行政事業(yè)性單位擁有一定的創(chuàng)收途徑，更容易引發(fā)社會關(guān)注和不滿。

我國主要采取黨內(nèi)治理方式，以黨內(nèi)文件形式要求各地加強黨風(fēng)廉政建設(shè)或提出框架式規(guī)范，缺乏高針對性的、規(guī)范的、系統(tǒng)的立法設(shè)計。由于立法性約束的缺失，基本工資之外的政府公務(wù)人員的職務(wù)消費和福利待遇缺乏有效的法律約束，形成了“中央整肅則收斂手腳，嚴(yán)查結(jié)束則依舊如故”的惡性循環(huán)，沒能從根本上對此類問題予以解決。

2.政府物力成本缺乏高效力的配置標(biāo)準(zhǔn)約束

政府采購缺乏配置標(biāo)準(zhǔn)約束導(dǎo)致物力成本不斷增加。財政部統(tǒng)計顯示，我國政府采購規(guī)模由2005年的2928億元激增至2010年的8422億元，年均增長達(dá)23.5%［8］。如此巨大的政府采購如果不嚴(yán)格規(guī)范，必將成為不合理行政支出的重災(zāi)區(qū)。

為規(guī)范我國各級政府的采購行為，2002年6月全國人大常委會通過《中華人民共和國政府采購法》。但是，在實際執(zhí)行中，政府采購制度作用甚微，特別是在地方各級政府執(zhí)行中，非但沒能降低行政成本，所購產(chǎn)品價格卻不斷走高，出現(xiàn)了政府集中采購價格大大高于市場平均水平的怪現(xiàn)象。而且，政府辦公設(shè)施等級、豪華程度持續(xù)攀升。為此，我國政府開始制定政府辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。

在中央國家機關(guān)層面，近年來配置標(biāo)準(zhǔn)及管理監(jiān)督辦法正在逐步完善。針對中央國家機關(guān)的政府辦公用品、設(shè)備等，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局于2007年下發(fā)了《中央國家機關(guān)通用資產(chǎn)配置管理暫行辦法》的通知，對為滿足各單位一般辦公需要配備的固定資產(chǎn)的管理工作進(jìn)行規(guī)范，對配置通用資產(chǎn)的配置條件、配置標(biāo)準(zhǔn)、配置程序、使用年限、管理和監(jiān)督等做出規(guī)定，其中包括辦公與業(yè)務(wù)用房、辦公用車、辦公設(shè)備、辦公家具等⑤。

但在地方政府層面，辦公設(shè)施仍舊缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，“高價”甚至“天價”采購頻遭曝光，追求豪華奢侈之風(fēng)盛行。“買的東西次一點，供應(yīng)商賺一點，回扣拿一點”已成為一些地方政府采購的“三點”規(guī)律［9］。近兩年，這一問題受到各界關(guān)注，部分地方政府（如北京市、廣州市、杭州市、湛江市、常州市等）已經(jīng)開始制訂辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，但還有大量的地方政府尚未出臺詳細(xì)的配置標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前的機制設(shè)計，地方政府的配置標(biāo)準(zhǔn)由政府的財政部門出臺，這使得配置標(biāo)準(zhǔn)的效力有限，特別是對于同級其他部門，難以形成有效的約束。

制度規(guī)范的缺失或效力不足，導(dǎo)致政府公務(wù)人員或無準(zhǔn)則可循或難以有效監(jiān)管，更使問責(zé)成為難點。那么，制度或政策出臺之后，是否就能有效降低居高不下的政府及其公務(wù)人員直接或間接費用呢？答案絕非肯定。政府公務(wù)人員作為“理性經(jīng)濟人”，據(jù)有利己傾向，從事實看顯然自身監(jiān)督效果不顯著，此時需要強有力的外界監(jiān)督與監(jiān)管，但是對行政成本支出的監(jiān)督制度存在明顯缺陷。

（二）監(jiān)管機制難以發(fā)揮有效的監(jiān)管作用

經(jīng)驗表明，單純的制度規(guī)范或不能夠自我實施或執(zhí)行效果不佳，而破解這一難題的根本在于監(jiān)管機制的有效設(shè)置。在機構(gòu)設(shè)置上，我國已經(jīng)形成了多維、立體式的對政府行政支出行為的監(jiān)管體系，但長期以來居高不下的行政成本已然表明監(jiān)管機制的監(jiān)管作用被嚴(yán)重抑制了。

1.預(yù)算制度對行政支出行為約束效果有限

預(yù)算，作為政府財政的管理工具之一，反映了政府財政收支的計劃與安排。預(yù)算不僅發(fā)揮著財政工具的作用，還是公眾有效監(jiān)督和約束政府財政活動的重要手段，是民眾約束政府政策傾向的主要工具之一，其中，預(yù)算及其修改的審批是人大行使財政監(jiān)督職能的主要途徑。但目前我國的預(yù)算制度安排不順暢，導(dǎo)致各級人民代表大會從預(yù)算角度對政府行政成本的監(jiān)控能力較弱。

首先，按照《中華人民共和國預(yù)算法》第十三章第十九條規(guī)定，“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。預(yù)算支出包括：……（三）國家管理費用支出……”，無細(xì)化的其他規(guī)定?？梢?，《預(yù)算法》本身對政府行政成本規(guī)定寬泛。此外，預(yù)算案審議時間過短，預(yù)算草案和上年度預(yù)算執(zhí)行情況報告通常是在人大會議召開時才正式印發(fā)給代表。而全國人大會議只有半個月左右，地方人大會議時間更短，一般為3天到一周，其間審議工作量大、議程多，對于政府預(yù)算報告的審查往往容易流于形式，對政府行政開支預(yù)算的關(guān)注更加缺乏。

第二，我國財政年度和預(yù)算執(zhí)行時間不統(tǒng)一，導(dǎo)致政府行政開支存在無約束的空白時間。我國的財政年度是公歷1月1日至12月30日，而各級人民代表大會一年召開一次會議，以全國人大為例，基本上在每年的3月份召開，這樣就造成政府預(yù)算“先執(zhí)行、后審批”的局面，一個財政年度中有3個月是預(yù)算在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下先行執(zhí)行的。此外，日常監(jiān)督制度也不夠完善。當(dāng)前，全國人大的財政監(jiān)督基本體現(xiàn)為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。各級人大的普遍做法是，預(yù)算案通過后，上半年聽取一次預(yù)算執(zhí)行情況的報告，下半年研究一次預(yù)算變更。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督過程中，很少就政府預(yù)算執(zhí)行情況及重大建設(shè)項目進(jìn)行監(jiān)管，日常監(jiān)督更少之又少。因此，預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題很難被及時發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督也就無從談起了。

第三，黨委、人大、政府三者的職能關(guān)系未完全理順。一般而言，從預(yù)算審批程序看，政府預(yù)算一般先由財政部門提出草案，黨委、政府定盤子，再由人大審批批準(zhǔn)，基本程序是：政府財政部門匯總預(yù)算編制草案，政府常務(wù)會議審議，黨委財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議，黨委常委會審議，人大財經(jīng)委初審，人大主任會議審議，人大常委會審議，市人代會審查批準(zhǔn)。這樣的預(yù)算程序存在兩個問題：第一，在預(yù)算提交人大前，黨委就已經(jīng)同意了，而且通常人大常委會的主任一般都參加了黨委的常委會會議，因此，對于黨委已經(jīng)同意的預(yù)算，人大常委會的黨員委員和人大中的黨員代表一般都會持一致意見；第二，當(dāng)人大常委會的委員和人大代表發(fā)現(xiàn)某些預(yù)算支出存在問題并向政府提出時，政府可以以黨委常委會會議已經(jīng)同意為由拒絕修改預(yù)算。因此，人大通過預(yù)算對政府行政開支進(jìn)行監(jiān)督困難重重。

此外，預(yù)算外資金是政府行政支出的重要來源。以2006年為例，政府除了近37000億稅收外、還有13000億各行政部門和行政性事業(yè)單位的收費和罰款、8000億的社保收入（國際通行的規(guī)則，社保征繳是一種稅收，是政府的收入）、7000億的土地收入、至少2000億的國有企業(yè)上繳利益，實際上2006年政府的各種收入總計至少高達(dá)67000億，但納入預(yù)算管理的只有39000億［10］，約28000億資金處于監(jiān)管的真空地帶，這也是近年來全國各地“小金庫”泛濫的深層次原因之一。在此方面，我國已經(jīng)邁出了改革的重要步伐，2010年6月1日我國財政部預(yù)算司下發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知（財預(yù)〔2010〕88號）》，為貫徹落實全國人大和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，決定從2011年1月1日起，將按預(yù)算外資金管理的收入（不含教育收費，教育收費納入財政專戶管理）全部納入預(yù)算管理［11］。特別是，財政部于2012年12月6日公布《行政單位財務(wù)規(guī)則》，明確規(guī)定“行政單位取得各項收入應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”，并將行政單位依法取得的除財政撥款收入以外的各項收入全部納入收入管理［12］。《行政單位財務(wù)規(guī)則》于2013年1月1日起正式實施，其效果仍有待檢驗。

2.監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間職權(quán)關(guān)系獨立性不夠

我國人大、審計部門、財政部門均有進(jìn)行財政監(jiān)督的職能。從事前、事中、事后，全過程對行政機關(guān)的財政行為進(jìn)行監(jiān)督與審查，但效果不佳。問題的發(fā)現(xiàn)和解決常常要寄托于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題、上級重視問題、紀(jì)檢部門查獲問題，始終沒能從根本上發(fā)揮各系統(tǒng)應(yīng)有的監(jiān)管作用。

各監(jiān)督主體的監(jiān)督作用通常有限，主要原因在于一方面審計部門、財政部門、政府機關(guān)之間的職權(quán)關(guān)系相互不夠獨立。在國家層面，國家審計署、財政部同屬國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)，屬平級。在地方層面，通常部分主要領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)跨越了黨、人大、行政三個領(lǐng)域，存在互相兼任現(xiàn)象；第二，無論是全國人大還是地方人大，人民代表的主體仍然是黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部；第三，在實踐中，人大和政協(xié)“老”干部較多，這些老同志缺乏動力去努力履行職責(zé)，平穩(wěn)過渡到退休幾乎成了最佳選擇。

3.監(jiān)督主體對行政機關(guān)的財政依賴

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，政府部門每年度編制財政預(yù)算，必須向人大匯報，而且要得到人大的審查批準(zhǔn)。但實踐中，預(yù)算經(jīng)費確定過程中人為性、人治性色彩較重，而法制性不夠強，特別是項目經(jīng)費的核定缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，包括權(quán)力機關(guān)在內(nèi)的用款單位之間的分配差別大且缺乏客觀、合理、充分的根據(jù)，人為調(diào)節(jié)因素較重。

4.信息不透明導(dǎo)致社會監(jiān)督無力

社會公眾對政府的監(jiān)督是監(jiān)督的最有效方法之一。政府信息公開是實施社會監(jiān)督的基本前提，保障公民取得政府信息的權(quán)利，加強政府行政的透明度，同時也是保障公民知情權(quán)的要求。為保障公民獲取政府信息的權(quán)利，2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式實施?！稐l例》對信息公開的原則、主體、公民的權(quán)利、信息公開的范圍、方式和救濟方式都給予了明確規(guī)定。但《條例》的制定并不等于完全實現(xiàn)了透明政府，事實上只是剛剛開始，政府信息公開仍存在各種問題。

首先，各級政府機關(guān)行政開支是否屬于政府信息公開內(nèi)容存有疑義?！稐l例》第九條規(guī)定行政機關(guān)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開，“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的”，根據(jù)該規(guī)定，政府行政開支是否屬于應(yīng)當(dāng)主動公開信息的基本判斷權(quán)被政府方所持有。根據(jù)《條例》第十、十一、十二條規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)公開的信息內(nèi)容中，政府行政成本不在其中。

其次，政府行政開支信息是否應(yīng)當(dāng)公開判斷權(quán)在行政機關(guān)本身?！稐l例》第十四條規(guī)定“行政機關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定”，第二十一條規(guī)定“對申請公開的政府信息，行政機關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：……（二）屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由”。按《條例》以上規(guī)定，政府行政開支是否屬于政府信息公開范圍的決定判斷權(quán)在政府機關(guān)自身，這就容易造成政府機關(guān)可根據(jù)自身利益、自身需求選擇性公開政府行政開支，缺乏強制性措施。

因此，由于信息公開的有限性，社會公眾對行政成本的監(jiān)督無有力證據(jù)可查、困難重重，對于政府行政成本的社會監(jiān)督因此而變得乏力。

三、結(jié) 語

我國行政成本居高不下已經(jīng)備受關(guān)注，降低行政成本已成為我國推進(jìn)行政改革的一道難題和障礙。我國政府行政成本過高與政府機構(gòu)龐大、對經(jīng)濟社會事務(wù)干預(yù)過多等歷史因素有著一定的關(guān)系，但政府公務(wù)人員鋪張浪費、追求奢華等行為成為遭受詬病的主要對象。在“兩高一低”問題中，政府及其公務(wù)人員直接或間接的費用問題是最為基礎(chǔ)的，最亟須解決的，而制度規(guī)范缺失、監(jiān)督體系失效是造成此部分行政成本居高不下的重要制度性原因。因此，加強制度建設(shè)，推動政府財政行為公開、透明，從源頭上規(guī)范政府行政開支行為、完善對政府行政開支的監(jiān)督制度是降低我國行政成本必然的制度性路徑。

注 釋

①持此種觀點的代表性研究有：董建新，余鈞，“中國行政成本的演變特征及其驅(qū)動因素分析（2000-2009）”，2012年；張岌，“中國行政成本省際差異研究——基于1998—2003年時期的數(shù)據(jù)分析”，2011年；胡聯(lián)合，何勝紅，“我國行政成本演變態(tài)勢的實證研究（1978—2006）”，2009年。

②關(guān)于政府及其公務(wù)人員直接或間接費用高、政府職能履行效益低、未來成本高，國內(nèi)已經(jīng)有一定數(shù)量的研究證明了“兩高一低”問題的切實存在，詳情請參見相關(guān)研究，本文在此不予贅述。

③這一問題的指向主要是職務(wù)消費。

④據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2010年僅國家公務(wù)員報考人數(shù)就達(dá)到了146萬。詳情請參見人民網(wǎng)《歷年國家公務(wù)員考試報名 人 數(shù)》，載http：//edu.people.com.cn/GB/13352837.html，2010-11-30。

⑤詳細(xì)規(guī)定請參見國務(wù)院公報：《國管局關(guān)于印發(fā)<中央國家機關(guān)辦公設(shè)備和辦公家具配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）>的通知》（國管資〔2009〕221號），載http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1555980.htm，2009-07-02。

［1］何翔舟，賀新宇.行政成本及其治理［J］.政治學(xué)研究，2004，（4）：86-94.

［2］江澤民.全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2002-11-17）［2015-03-22］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2002-11/17/cont ent_632239.htm.

［3］張國慶，朱慧濤.革新觀念與明列規(guī)范：新時期中國政府降控行政成本的現(xiàn)實選擇［J］.湖南社會科學(xué)，2009，（3）：33-38.

［4］包國憲，張塽.轉(zhuǎn)型期政府行政成本問題初探［J］.甘肅社會科學(xué)，2007，（3）：231-233.

［5］朱慧濤，王輝.行政成本概念鑒辨與重構(gòu)［J］.中國行政管理，2008，（1）：27-29.

［6］胡微微.中國行政改革借鑒西方行政理論的約束性分析——兼論現(xiàn)階段中國行政改革策略［J］.北京航空航天大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，（1）：1-5.

［7］任玉嶺.行政成本之高令人怵目驚心［J］.科學(xué)決策，2006，（4）：1-32.

［8］王濤，張彬.我國政府采購規(guī)模將首超萬億元［EB/OL］.（2012-04-16）［2015-03-27］.http：//news.xinhua net.com/politics/2012-02/16/c_111529681_2.htm.

［9］蔣菡.政府采購的漏洞流走多少真金白銀［N］.工人日報，2011-10-12（3）.

［10］周天勇.建設(shè)一個人民真正監(jiān)督下的財政體制［N］.中國經(jīng)濟時報，2007-06-11.

［11］中華人民共和國財政部.關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知（財預(yù)〔2010〕88號）［EB/OL］.（2010-06-01）［2015-03-27］.http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201006/t20100607_321573.html.

［12］中華人民共和國財政部.中華人民共和國財政部令第 71號——行政單位財務(wù)規(guī)則［EB/OL］.（2012-12-10）［2015-03-27］.http：//www.gov.cn/gzdt/2012-12/10/content_2287137.htm.