李珣+劉開宇+周立

調(diào)查背景

國家主導(dǎo)金融支農(nóng)政策的背景下，多元目標(biāo)成為政策制定和執(zhí)行的常態(tài)。如今農(nóng)信社（包括農(nóng)村信用聯(lián)社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）既要實(shí)現(xiàn)自身的盈利需求和商業(yè)化運(yùn)行，還要踐行普惠金融、支農(nóng)支小。一方面農(nóng)信社作為銀行類金融機(jī)構(gòu)，必須為股東財(cái)富的最大化負(fù)責(zé)，另一方面作為國家在農(nóng)村地區(qū)最重要的金融支農(nóng)抓手，又必須保證國家支農(nóng)政策的執(zhí)行，而這種支農(nóng)政策往往不一定與農(nóng)信社自身的利益函數(shù)契合。市場(chǎng)化改革后，農(nóng)信社越來越明顯地表現(xiàn)出獨(dú)立于中央和農(nóng)民的利益，去追求資本增值收益。2003年國務(wù)院發(fā)布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（國發(fā)【2003】15號(hào)），明確了農(nóng)信社的管理權(quán)交由省級(jí)人民政府，周永發(fā)和曹鳳岐等專家學(xué)者認(rèn)為在這之后農(nóng)信社被政府利益所綁架，省聯(lián)社對(duì)于農(nóng)信社經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)，使得資金更多流向地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，造成農(nóng)信社的離農(nóng)、脫農(nóng)。

上述事實(shí)表明了農(nóng)信社在執(zhí)行金融支農(nóng)任務(wù)時(shí)，受到多方面影響，為探究農(nóng)信社在此背景下如何看待和實(shí)施其應(yīng)執(zhí)行的金融支農(nóng)任務(wù)，筆者對(duì)中央黨校金融高管培訓(xùn)班的46位來自甘肅省農(nóng)信社的高管們進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查，該項(xiàng)調(diào)查涵蓋甘肅省省聯(lián)社、9個(gè)市（包括州、縣級(jí)市、市轄區(qū)）和36個(gè)縣，調(diào)查對(duì)象包括了省聯(lián)社部門總經(jīng)理、主任，各縣級(jí)聯(lián)社黨委書記、理事長(zhǎng)，各縣級(jí)農(nóng)商行、農(nóng)合行黨委書記、董事長(zhǎng)。

多個(gè)“婆婆”與多元目標(biāo)

多個(gè)“婆婆”

農(nóng)信社從設(shè)立到現(xiàn)在，一直沒有獨(dú)立地位，主管部門歷經(jīng)多次變更。僅改革開放后，就換過四個(gè)主管部門。1979年恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行之前，是中國人民銀行（以下簡(jiǎn)稱“央行”）主管。1979年農(nóng)行成立后，規(guī)定由中國農(nóng)業(yè)銀行“領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)”。1984年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告》，農(nóng)信社開始恢復(fù)“三性”（組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性）的合作金融改革。1996年8月《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，確定“行社分家”，農(nóng)信社又重歸央行的直接管理。2003年后，新成立的銀監(jiān)會(huì)，又成為農(nóng)信社的實(shí)際監(jiān)管者。實(shí)際上，2003年《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》實(shí)施以來，“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的30字總體要求，又將農(nóng)信社“花錢買機(jī)制”的改革，推到了四個(gè)“婆婆”的位置上。農(nóng)信社至少受到省級(jí)人民政府、銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、央行及其分支機(jī)構(gòu)、信用社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)四個(gè)方面的管理。從這一點(diǎn)來看，國家將農(nóng)信社“一女四嫁”找了多個(gè)“婆婆”進(jìn)行監(jiān)管。

無疑，農(nóng)信社在日常經(jīng)營和執(zhí)行金融支農(nóng)時(shí)至少受到上述幾類機(jī)構(gòu)的影響，那么在這其中誰最能影響農(nóng)信社呢？根據(jù)農(nóng)信社高管們的反饋，在回答該問題的高管中，有36%認(rèn)為省聯(lián)社對(duì)于農(nóng)信社的影響力最大，其次是銀監(jiān)局和地方政府，認(rèn)為其對(duì)農(nóng)信社最具影響力的占比為25%和23%，最后是央行和股東，認(rèn)為其對(duì)農(nóng)信社最具影響力的占比分別為14%和2%。

從圖1的分布中可以看出，對(duì)于農(nóng)信社影響最大的機(jī)構(gòu)是作為人民政府管理平臺(tái)的省聯(lián)社。雖然省聯(lián)社的權(quán)限僅僅為督促和指導(dǎo)農(nóng)信社的內(nèi)控和經(jīng)營機(jī)制，但事實(shí)上省聯(lián)社已經(jīng)掌握了地方農(nóng)信社的人事任免、信貸項(xiàng)目審批等權(quán)利。而根據(jù)我們對(duì)高管們的訪談，省聯(lián)社成為對(duì)農(nóng)信社影響最大的單位主要為以下三方面原因：

第一，農(nóng)信社應(yīng)用的管理信息系統(tǒng)由省聯(lián)社開發(fā)，省聯(lián)社在信息技術(shù)層面可以給縣級(jí)聯(lián)社經(jīng)營支持，進(jìn)而掌握著農(nóng)信社的經(jīng)營狀況，且縣級(jí)聯(lián)社超過一定額度的貸款發(fā)放需要省聯(lián)社的審批，因此縣級(jí)聯(lián)社對(duì)省聯(lián)社存在一定程度依賴;

第二，省聯(lián)社作為省域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，國家及部委制定的政策文件、法規(guī)等需要省聯(lián)社傳達(dá)至各個(gè)縣級(jí)聯(lián)社，統(tǒng)一行動(dòng)、貫徹實(shí)施;

第三，省聯(lián)社對(duì)縣級(jí)聯(lián)社構(gòu)成了內(nèi)部監(jiān)督，與外部的監(jiān)管相比具有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)信社內(nèi)部的經(jīng)營管理有著更深入的了解，更容易提前發(fā)現(xiàn)并解決問題。綜上所述，省聯(lián)社成為對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營管理影響最大的機(jī)構(gòu)。

多元目標(biāo)

央行票據(jù)兌換工作結(jié)束后，農(nóng)信社單一目標(biāo)的體系已經(jīng)被轉(zhuǎn)化為針對(duì)價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)和支農(nóng)的三目標(biāo)治理體系，而監(jiān)管部門、上級(jí)聯(lián)社、管理層和投資者對(duì)于多目標(biāo)治理體系有著不同的理解。目前來講，由于多個(gè)“婆婆”對(duì)農(nóng)信社的要求不盡相同，農(nóng)信社受托面臨的目標(biāo)至少包括：控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)營績(jī)效、支農(nóng)支小、支持地方經(jīng)濟(jì)、改制、金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋等等。那么在這些目標(biāo)中，農(nóng)信社高管認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)信社最主要的經(jīng)營目標(biāo)是什么呢？回答該問題的高管中，41%的高管認(rèn)為農(nóng)信社最主要的目標(biāo)是控制風(fēng)險(xiǎn)，26%的高管認(rèn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社的經(jīng)營績(jī)效是其最主要的經(jīng)營目標(biāo)，而認(rèn)為農(nóng)信社主要目標(biāo)是支農(nóng)支小、支持地方經(jīng)濟(jì)和改制的高管占比分別為13%、13%和7%。

圖2表明多數(shù)農(nóng)信社還是把控制風(fēng)險(xiǎn)作為其最主要的經(jīng)營考慮，其次是才是自身的經(jīng)營績(jī)效。為什么大多數(shù)農(nóng)信社把控制風(fēng)險(xiǎn)放在第一位呢？根據(jù)對(duì)高管們的訪談，其主要原因有以下三點(diǎn)：

第一，在風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上追求利潤是監(jiān)管部門的要求。銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)信社的經(jīng)營監(jiān)管參照?qǐng)?zhí)行《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管核心指標(biāo)（試行）》，而且央行與地方銀監(jiān)局會(huì)不定期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，雖然這些風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)不作為行政處罰的直接依據(jù)，但該種監(jiān)管促使農(nóng)信社不得不把風(fēng)控視為前提目標(biāo);

第二，高度重視控制風(fēng)險(xiǎn)也與農(nóng)信社的經(jīng)營歷史有關(guān)，在市場(chǎng)化改革之前，農(nóng)信社經(jīng)營虧損和資不抵債狀況非常嚴(yán)重，而在改革步入正軌后，農(nóng)信社對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度變得更加謹(jǐn)慎;第三，由于農(nóng)業(yè)面臨著自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，涉農(nóng)貸款比一般貸款風(fēng)險(xiǎn)更大，而且一旦轉(zhuǎn)化為不良貸款，其清收難度較大，所以農(nóng)信社也特別重視風(fēng)險(xiǎn)的控制。

多元目標(biāo)下的權(quán)衡

前期的研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)信社多個(gè)“婆婆”的管理下，由于眾“婆婆”之間的目標(biāo)有所差異，甚至相互沖突，這種多重委托關(guān)系的并存使得農(nóng)信社在經(jīng)營中存在多元目標(biāo)，帶給基層農(nóng)信社的一個(gè)基本問題就是“協(xié)調(diào)”。朱迪星等學(xué)者的研究也指出，經(jīng)營績(jī)效不佳是農(nóng)信社自身嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制流程和扶持農(nóng)業(yè)高成本的結(jié)果，而扶持農(nóng)業(yè)的疲軟可以歸結(jié)于農(nóng)業(yè)貸款內(nèi)生的高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)。具體表現(xiàn)為農(nóng)信社自身的商業(yè)利潤與央行的貸款規(guī)模限制、涉農(nóng)貸款的增量增速、支農(nóng)支小、金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋存在一定程度的矛盾，涉農(nóng)貸款也與不良貸款率監(jiān)控存在矛盾。

那么當(dāng)農(nóng)信社在實(shí)際經(jīng)營時(shí)遇到該種多目標(biāo)直接存在沖突時(shí)該如何權(quán)衡呢？針對(duì)上述疑問，首先以發(fā)放貸款為例進(jìn)行問卷調(diào)查和采訪。

我們?cè)儐柫烁吖軅兯诘霓r(nóng)信社貸款發(fā)放是否受到央行貸款規(guī)模的限制？63%的受訪農(nóng)信社高管表示會(huì)受到。其次我們?cè)儐柫耸欠翊嬖谘胄泻弦赓J款的限制，只有47%的高管表示他們受到了合意貸款限制。而后我們問及當(dāng)遇到農(nóng)信社想繼續(xù)放貸，但與央行對(duì)貸款規(guī)模和結(jié)構(gòu)的控制產(chǎn)生沖突時(shí)是如何解決該問題的。在回答該問題的高管中，70%的表示先向人民銀行請(qǐng)示再放貸，18%的選擇繼續(xù)按照貸款人的需求和意愿發(fā)放，6%的選擇了先放貸再向人民銀行請(qǐng)示，3%選擇向當(dāng)?shù)卣畬で笾С?，另?%的選擇暫緩發(fā)放。除一位高管表示未遇到該種情況外，還有部分高管采取多重方式來解決該問題，如在向人民銀行請(qǐng)示放貸的同時(shí)，向省內(nèi)其他農(nóng)信社進(jìn)行拆借;或同時(shí)向人民銀行請(qǐng)示放貸，并向當(dāng)?shù)卣畬で笾С?或有時(shí)先向央行請(qǐng)示再放貸，而有時(shí)先放貸再請(qǐng)示，甚至有時(shí)直接繼續(xù)按照需求和意愿發(fā)放貸款。

從圖3的分布中可以看出，當(dāng)農(nóng)信社自身的經(jīng)營利益與央行對(duì)其的監(jiān)管要求相沖突時(shí)，多數(shù)農(nóng)信社還是選擇先向監(jiān)管部門請(qǐng)示再放貸。作為農(nóng)信社主要的監(jiān)管部門之一，央行顯然有效控制著農(nóng)信社業(yè)務(wù)擴(kuò)張，使得農(nóng)信社在經(jīng)營時(shí)必須將控制風(fēng)險(xiǎn)的考慮置于經(jīng)營績(jī)效之前。

接著我們對(duì)農(nóng)信社在自身經(jīng)營效益與空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋之間的權(quán)衡進(jìn)行調(diào)查。為此我們?cè)O(shè)計(jì)了如下問題：若您所在的農(nóng)信社準(zhǔn)備新設(shè)立一個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，是重點(diǎn)考慮網(wǎng)點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)效益還是重點(diǎn)考慮該網(wǎng)點(diǎn)對(duì)人群和地域的覆蓋?；卮鹪搯栴}的高管中，24%的高管表示會(huì)重點(diǎn)考慮該網(wǎng)點(diǎn)的經(jīng)營績(jī)效，而57%的高管則表示會(huì)主要考慮對(duì)人群和地域的覆蓋，另外20%的高管認(rèn)為兩者同等重要。從他們反饋的結(jié)果來看，多數(shù)農(nóng)信社在自身經(jīng)營績(jī)效與國家要求的實(shí)現(xiàn)普惠金融之間選擇了后者，高管們對(duì)于農(nóng)信社自身的“三農(nóng)”定位也有著充分的認(rèn)識(shí)。

筆者在另外的一項(xiàng)研究中對(duì)全國各?。ㄌ蕹陛犑泻臀鞑兀┺r(nóng)信社網(wǎng)點(diǎn)在經(jīng)營效率和覆蓋度兩方面進(jìn)行了計(jì)算，其中甘肅省農(nóng)信社網(wǎng)點(diǎn)在經(jīng)營績(jī)效上的得分為0.32，小于多數(shù)省份;而其在覆蓋度上的得分為0.54，僅次于山西、河北和浙江。在網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋度與經(jīng)營績(jī)效的權(quán)衡方面，甘肅省確實(shí)比多數(shù)省份在農(nóng)信社網(wǎng)點(diǎn)布局網(wǎng)點(diǎn)更偏向?qū)θ巳汉偷赜虻母采w，這表明位于西部大省的甘肅省農(nóng)信社，在公平目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)上，更勝于效率目標(biāo)。這與本文對(duì)高管們的調(diào)研結(jié)果基本一致。

但即使是以覆蓋度為主要考慮的農(nóng)信社網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立，也并非不顧及自身利益。比如自2014年銀監(jiān)會(huì)提出基礎(chǔ)金融服務(wù)“村村通”之后，農(nóng)信社開始增設(shè)便民金融服務(wù)點(diǎn)、布放“三農(nóng)”金融服務(wù)終端。但高管們反映由于甘肅地形復(fù)雜且地廣人稀，部分地區(qū)沒有網(wǎng)絡(luò)信號(hào)，這些新增設(shè)的便民服務(wù)點(diǎn)和金融機(jī)具過于分散，部分村人口基數(shù)較小，市場(chǎng)容量也小，基本上為虧損覆蓋，這在一定程度挫敗了農(nóng)信社承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、推行普惠金融的積極性。考慮到上述成本問題，銀監(jiān)會(huì)提出的打通農(nóng)村金融服務(wù)“最后一公里”在基層執(zhí)行時(shí)變成了“最后五公里”。這也是農(nóng)信社在執(zhí)行支農(nóng)政策時(shí)所折衷的無奈之舉。

最后我們對(duì)當(dāng)上級(jí)的支農(nóng)任務(wù)不合理或較難執(zhí)行時(shí)，其所在的農(nóng)信社如何平衡進(jìn)行詢問。多數(shù)高管的意見是根據(jù)所在地的實(shí)際情況，積極地與上級(jí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)下努力完成，畢竟農(nóng)信社以“農(nóng)”字當(dāng)頭，還是需要在風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的前提下盡量發(fā)放“三農(nóng)”貸款，加大支農(nóng)力度。但也有高管表示，對(duì)于不合理的或較難的支農(nóng)任務(wù)，還是需要把資金安全放在第一位。從這里可以明顯看出，農(nóng)信社高管們對(duì)于支農(nóng)與自身經(jīng)營利潤的權(quán)衡有著不同的考慮，但多數(shù)農(nóng)信社表示，還是以支農(nóng)優(yōu)先。

高管們的建議

關(guān)于多個(gè)“婆婆”

在農(nóng)信社的多個(gè)“婆婆”中，高管們的意見集中在對(duì)農(nóng)信社具有最大影響力的省聯(lián)社。對(duì)此他們形成的共識(shí)是，目前的省聯(lián)社仍然是“指導(dǎo)不足，管理有余”，作為省級(jí)政府管理平臺(tái)的省聯(lián)社權(quán)限過于寬泛，已經(jīng)不僅僅是對(duì)內(nèi)控和經(jīng)營機(jī)制的監(jiān)管，其觸手已經(jīng)深入到農(nóng)信社日常的經(jīng)營活動(dòng)中，形成了對(duì)農(nóng)信社人事和財(cái)權(quán)的干預(yù)。對(duì)此他們建議省聯(lián)社應(yīng)當(dāng)更多地行使指導(dǎo)、協(xié)調(diào)職能，同時(shí)提升服務(wù)意識(shí)，淡化管理職能，并在政策導(dǎo)向上積極發(fā)揮引導(dǎo)作用。

關(guān)于多個(gè)目標(biāo)

對(duì)于對(duì)于支農(nóng)目標(biāo)的建議。由于農(nóng)信社的大本營和服務(wù)對(duì)象主要在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村市場(chǎng)又是金融服務(wù)的“藍(lán)?！保吖軅儗?duì)于自身所肩負(fù)的支農(nóng)目標(biāo)是擁護(hù)的。同時(shí)他們希望能夠進(jìn)一步加強(qiáng)支農(nóng)再貸款，除農(nóng)商行和農(nóng)合行外給予農(nóng)信社支小再貸款;農(nóng)戶信用評(píng)級(jí)也需繼續(xù)推動(dòng)，并給農(nóng)戶建立貸款檔案，簡(jiǎn)化手續(xù)進(jìn)一步降低農(nóng)戶貸款門檻;另外他們還建議監(jiān)管部門需進(jìn)一步明確涉農(nóng)貸款的口徑，明確規(guī)定什么樣的貸款可以歸為涉農(nóng)，讓他們“心中有把標(biāo)尺”。

對(duì)于改制目標(biāo)的建議。所有的高管們對(duì)于農(nóng)信社改制成農(nóng)商行均持贊同態(tài)度，并希望銀監(jiān)會(huì)能下放改制的審批權(quán)限。對(duì)于符合條件的農(nóng)信社，省聯(lián)社和地方銀監(jiān)局應(yīng)當(dāng)加快進(jìn)度、推進(jìn)改制，地方政府也應(yīng)當(dāng)在資金、稅收、土地房屋確權(quán)、不良資產(chǎn)處置等方面全面扶持，支持農(nóng)信社的改制。另外他們希望能改變目前農(nóng)信社縣級(jí)法人的地位，組建省一級(jí)的農(nóng)商行。

多目標(biāo)的權(quán)衡

在農(nóng)信社目前承擔(dān)的多重目標(biāo)權(quán)衡中，對(duì)農(nóng)信社影響最大、高管們最關(guān)心的還是績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡。前文已經(jīng)提到，當(dāng)前高管們普遍認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)控制是第一位的，農(nóng)信社必須在風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上追求經(jīng)營績(jī)效，但實(shí)際中存在的問題是兩者有時(shí)無法兼顧。在問及銀監(jiān)會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)是否都能滿足時(shí)，有25%的高管表示其所在的農(nóng)信社不能完全滿足每一項(xiàng)指標(biāo)，具體不能滿足的指標(biāo)幾乎都提到了不良貸款率。高管們認(rèn)為由于農(nóng)信社需承擔(dān)對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)扶貧貸款的發(fā)放，但該地區(qū)農(nóng)戶收入較少，無法保證穩(wěn)定的現(xiàn)金流，收貸風(fēng)險(xiǎn)往往很大，這無疑使農(nóng)信社面臨更大程度的壞賬壓力?；谝陨显?，為了農(nóng)信社能更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)營績(jī)效，對(duì)于農(nóng)信的不良貸款率等指標(biāo)應(yīng)區(qū)別其他金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行差別化監(jiān)管。

高管們對(duì)于現(xiàn)如今金融支農(nóng)的意見集中在省聯(lián)社定位、支農(nóng)安排、農(nóng)信社改制、績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡等方面。從上述建議來看，高管們對(duì)于農(nóng)信社服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨是擁護(hù)的，也希望得到省聯(lián)社和地方政府的服務(wù)和支持去做大做強(qiáng)，但監(jiān)管部門強(qiáng)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)控制、支農(nóng)任務(wù)往往與農(nóng)信社自身的經(jīng)營績(jī)效產(chǎn)生沖突，這就使得他們陷入了多目標(biāo)之間的取舍。部分高管也認(rèn)為目前缺乏對(duì)農(nóng)信社執(zhí)行支農(nóng)任務(wù)的有效激勵(lì)，形成了“上面要業(yè)績(jī)，下面要待遇”的情況。本次的調(diào)查提供了基層農(nóng)信社在多頭監(jiān)管的背景下如何看待和執(zhí)行金融支農(nóng)，對(duì)于監(jiān)管者、政策制定者具有一定的現(xiàn)實(shí)參考意義。

本文獲得國家自然科學(xué)基金（71573265）支持。

（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）