黃娟莉，王 凌

(安徽水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽 合肥 231603)

國(guó)庫(kù)集中支付制度下的高職院校財(cái)政撥款機(jī)制探索

黃娟莉，王 凌

(安徽水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽 合肥 231603)

文章闡述了國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)規(guī)范高職院校使用財(cái)政資金的積極影響,分析了現(xiàn)階段高職院校財(cái)政撥款機(jī)制存在的突出問(wèn)題,提出建立國(guó)庫(kù)集中支付制度下的高職院校財(cái)政撥款新機(jī)制。

國(guó)庫(kù)集中支付;財(cái)政撥款機(jī)制；探索

近幾年,隨著高等職業(yè)教育的迅猛發(fā)展,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的現(xiàn)象日益突出。高職院校撥款模式弊端日漸顯現(xiàn),財(cái)政撥款新機(jī)制亟待建立。當(dāng)前國(guó)家對(duì)高職院校撥付的財(cái)政性資金,正通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付的方式加以全方位監(jiān)督管理,目的是使財(cái)政撥款使用規(guī)范高效。在國(guó)庫(kù)集中支付方式下,如何發(fā)揮財(cái)政性資金的更大效益,建立科學(xué)的財(cái)政撥款機(jī)制,迎來(lái)高職院校事業(yè)良性發(fā)展的春天,是高等職業(yè)教育發(fā)展新動(dòng)力。

1 國(guó)庫(kù)集中支付制度及其對(duì)高職院校的影響

國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)家對(duì)財(cái)政資金的一種管理模式,在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家里廣泛用使用。 中國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度,指的是將政府所有的財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理銀行,建立國(guó)庫(kù)單一賬戶,各單位的預(yù)算資金全部在該賬戶的分類賬戶中管理,政府所有財(cái)政性資金通過(guò)這一賬戶體系集中支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶的財(cái)政資金管理制度。建立國(guó)庫(kù)集中支付制度,意味著取消各支出部門、支出單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金賬戶,將這些資金統(tǒng)一集中到各級(jí)財(cái)政部門在中央銀行開(kāi)設(shè)的單一賬戶里。我國(guó)從2004年起,在高校推廣實(shí)施。國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)行,使高職院校不能從財(cái)政主管部門直接獲得撥款,而是各個(gè)學(xué)校根據(jù)各自的部門預(yù)算,提出用款指標(biāo)申請(qǐng)并編制用款計(jì)劃,報(bào)請(qǐng)財(cái)政主管部門審批,財(cái)政部門審核批復(fù)后,將財(cái)政資金通過(guò)財(cái)政直接支付方式支付或以財(cái)政授權(quán)支付的形式撥付到零余額賬戶中再由各高校自己申請(qǐng)支付。因此,國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施,必然會(huì)對(duì)高校尤其是對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源比較單一的高職院校,在規(guī)范、高效使用財(cái)政性資金,有效防止腐敗等方面產(chǎn)生重大影響。

(1) 國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施。可減少高職院校財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié),避免了資金多賬戶存放的弊端,解決了財(cái)政性資金被截留、挪用和未經(jīng)審核隨意開(kāi)支等問(wèn)題,有利于提高預(yù)算收支過(guò)程的透明度,保障財(cái)政性資金的安全有效運(yùn)行。

(2) 國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施后,財(cái)政性資金的使用得到有效監(jiān)管。財(cái)政主管部門通過(guò)規(guī)范預(yù)算資金的申請(qǐng)撥付體系,加強(qiáng)了預(yù)算資金的監(jiān)管力度,對(duì)財(cái)政資金的使用由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。通過(guò)科學(xué)、合理的預(yù)算體系對(duì)高職院校所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行事前管理;通過(guò)政府采購(gòu)、直接支付等手段對(duì)專項(xiàng)資金以及工程、設(shè)備、儀器、服務(wù)等大額支付進(jìn)行過(guò)程控制;通過(guò)財(cái)政一體化系統(tǒng)的層層把關(guān)對(duì)財(cái)政性資金的具體使用進(jìn)行監(jiān)督。

(3) 國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施,從思想和行動(dòng)上都強(qiáng)化了高職院校對(duì)單位資金的預(yù)算管理。高職院校從領(lǐng)導(dǎo)到師生員工,在思想上,充分認(rèn)識(shí)到資金不再直接下?lián)艿綄W(xué)校的賬戶之中,單位不可能改變資金的用途,重視學(xué)習(xí)國(guó)庫(kù)集中支付制度的支付流程及資金的下?lián)艹绦?在行動(dòng)上,重視編制科學(xué)的預(yù)算，嚴(yán)格按照上報(bào)的預(yù)算執(zhí)行,報(bào)送合理的用款計(jì)劃,對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理由事后監(jiān)督管理轉(zhuǎn)移到事前預(yù)算管理;在制度上,注重建立完善的預(yù)算管理體系,對(duì)年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行跟蹤、分析和事后評(píng)價(jià),優(yōu)化資金的支出及管理結(jié)構(gòu),適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革,提高資金使用效率。

2 高職院校財(cái)政撥款現(xiàn)狀及存在的突出問(wèn)題

高職院校獲得的生均撥款還不到本科院校的一半。以安徽省為例,普通本科院校的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)為每年12000元,而高職院校每年算下來(lái)只能攤到4000多元。高職院校與本科院校同為高等教育,就培養(yǎng)成本而言,由于高等職業(yè)教育更強(qiáng)調(diào)學(xué)生動(dòng)手能力的培養(yǎng),對(duì)實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)場(chǎng)所的建設(shè)要求較高,經(jīng)費(fèi)投入較大,因此,高等職業(yè)教育的辦學(xué)成本并不比本科教育低,有的甚至還要更高。但由于高職院校獲得的財(cái)政撥款少,為了節(jié)省開(kāi)支,有些學(xué)校不得不減少實(shí)習(xí)課程,學(xué)生動(dòng)手能力的不到提升,不能滿足企業(yè)對(duì)高技能人才的需求。另外就高職院校之間而言,財(cái)政撥款也體現(xiàn)不出差距,尤其是國(guó)家示范院校在財(cái)政資金撥付方面體現(xiàn)不出優(yōu)勢(shì)。不合理的財(cái)政撥款模式直接影響著高職院校事業(yè)發(fā)展,問(wèn)題諸多。

(1)對(duì)高職院校財(cái)政撥款不夠,體現(xiàn)出高等教育不公平,導(dǎo)致生源流失。目前高職院校經(jīng)費(fèi)來(lái)源實(shí)行以財(cái)政撥款為輔、收取學(xué)費(fèi)為主的政策,首先體現(xiàn)出對(duì)高職院校的不公平。我國(guó)《高教法》中規(guī)定高等職業(yè)學(xué)校和大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院等同屬高等教育,這一規(guī)定確立了高等職業(yè)教育的法律地位?！督逃ā分幸?guī)定了“國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主,其他多種渠道籌措,教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,逐步增加對(duì)教育的投入,保證國(guó)家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源?！逼胀ū靖咴盒５呢?cái)政撥款基本上達(dá)到了上述要求,體現(xiàn)了財(cái)政撥款為主的政策。既然高職院校也具有高等教育的法律地位,高等職業(yè)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展也與普通本科教育一樣具有重要作用,那么在財(cái)政撥款上,兩類教育就不能相差太大。其次體現(xiàn)出對(duì)高職院校學(xué)生的不公平。目前,在整個(gè)高等教育中,一些地方呈現(xiàn)出收費(fèi)倒掛的現(xiàn)象,即本科教育的學(xué)費(fèi)每年只有三、四仟元,而高職的學(xué)費(fèi)卻要五、六仟元,有的甚至更高。這種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),其實(shí)反映了教育的不公平。同是高等教育,高職生為什么要比讀本科生多交學(xué)費(fèi)呢?并且高職院校的辦學(xué)條件普遍不如本科院校,高繳費(fèi)卻不能享受相應(yīng)的優(yōu)質(zhì)教育資源,反而低繳費(fèi)的能享受,這對(duì)高職生來(lái)說(shuō)更加有失公平。高等職業(yè)教育實(shí)行以財(cái)政撥款為輔、收取學(xué)費(fèi)為主的政策,使一些家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生放棄了接受高職教育的機(jī)會(huì)。另外即使有些能交得起學(xué)費(fèi)的人,在經(jīng)過(guò)比較后認(rèn)為,高等職業(yè)院校的學(xué)費(fèi)并不比本科院校低,但從校園面積、辦學(xué)條件,到教育質(zhì)量都不如本科院校,只好放棄在高職院校就讀的機(jī)會(huì)。由于部分高分者的放棄,高職院校每年招生不足,不得不降分低錄取,流失了部分高分生源。

(2) 高職院校財(cái)政撥款的嚴(yán)重不足,對(duì)教育質(zhì)量產(chǎn)生了不良影響。首先是教學(xué)硬件和師資力量缺乏,導(dǎo)致畢業(yè)生質(zhì)量下降嚴(yán)重。高職院校財(cái)政撥款的嚴(yán)重不足致使其教學(xué)條件跟不上高等職業(yè)教育發(fā)展的需要。大多數(shù)高職院校為了能正常運(yùn)轉(zhuǎn),設(shè)法依靠增加學(xué)費(fèi)收入來(lái)解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題,于是出現(xiàn)了一些學(xué)校不顧辦學(xué)條件的差距,盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模,以規(guī)模效益來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的困境,但辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,又導(dǎo)致硬件建設(shè)和師資力量跟不上,教育教學(xué)質(zhì)量受到不良影響,尤其是教學(xué)儀器設(shè)備的陳舊,難以滿足科技發(fā)展對(duì)教育的要求,以至于學(xué)生實(shí)踐能力差,不能適應(yīng)新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝及產(chǎn)業(yè)調(diào)整帶來(lái)的勞動(dòng)力需求變化的需要。其次是優(yōu)秀教師流失,直接影響教學(xué)質(zhì)量。由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足,高職院校教師的待遇不高,優(yōu)秀教師的流失現(xiàn)象較為普遍。有不少中青年學(xué)術(shù)帶頭人,晉升教授后不久便跳槽到本科院校,或者由低一級(jí)的三四線城市高職院校跳槽到高一級(jí)的二三線城市高職院校。年輕的教師博士畢業(yè)后,也有許多從低一級(jí)的三四線城市高職院校跳槽到高一級(jí)的二三線城市高職院校或本科院校。教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定,無(wú)疑要給教育教學(xué)造成較大的負(fù)面影響。

(3)高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏,導(dǎo)致專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。一方面,理工科類高級(jí)技術(shù)型人才的培養(yǎng)在物質(zhì)、技術(shù)等方面耗資甚多,師資標(biāo)準(zhǔn)要求較高,綜合辦學(xué)成本高。為回避高成本辦學(xué),一些學(xué)校相繼開(kāi)設(shè)低成本的文科類專業(yè),導(dǎo)致整個(gè)高等職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。其結(jié)果是文科類畢業(yè)生就業(yè)難,而企業(yè)中像高級(jí)技工等高級(jí)技術(shù)型人才又十分緊缺。另一方面,一些高職院校見(jiàn)某些工科類專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)十分走俏,也盲目開(kāi)設(shè)工科專業(yè),由于辦學(xué)條件不足,所培養(yǎng)的人才也達(dá)不到用人單位的要求,其結(jié)果還是不能解決企業(yè)高技能人才緊缺的問(wèn)題。

3 建立國(guó)庫(kù)集中支付制度下的高職院校財(cái)政撥款機(jī)制

3.1 完善有關(guān)法律法規(guī),在國(guó)庫(kù)集中支付前提下,增加財(cái)政投入

財(cái)政部教育部于2014年聯(lián)合下文,明確了從2014年起,中央財(cái)政建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制,激勵(lì)和引導(dǎo)各地建立完善高職院校生均撥款制度,提高生均撥款水平,到2017年各地高職院校年生均財(cái)政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12000元。這充分說(shuō)明國(guó)家正在重視高等職業(yè)教育的發(fā)展。

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放,我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。目前,國(guó)家應(yīng)該有能力承擔(dān)起高等職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要部分,也就是說(shuō)政府對(duì)高等職業(yè)教育的投人應(yīng)與普通本科院校同等對(duì)待。經(jīng)過(guò)10年多庫(kù)集中支付制度的實(shí)行,國(guó)家在財(cái)政性資金的高效使用方面,積累了監(jiān)督管理的經(jīng)驗(yàn),有能力管理好對(duì)高職院校財(cái)政撥款。要想真正實(shí)行高等職業(yè)教育以財(cái)政投入為主的體制,應(yīng)從完善法律法規(guī)入手,從根本上解決問(wèn)題。修改《職業(yè)教育法》的工作已迫在眉睫,最好是建設(shè)一部《高等職業(yè)教育法》,明確規(guī)定高等職業(yè)教育應(yīng)實(shí)行政府投入為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,使高等職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的責(zé)任責(zé)無(wú)旁貸地落到國(guó)家和地方政府的身上。并且還要明確對(duì)高職院校的財(cái)政撥款,要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,考慮物價(jià)上漲等因素,2至3年內(nèi)做一次相應(yīng)調(diào)整,做到從法律上保障高職院校的事業(yè)發(fā)展有穩(wěn)定可靠的財(cái)政性資金做支撐。

3.2 建立國(guó)庫(kù)集中支付制度下的財(cái)政撥款新模式

(1) 制定不同專業(yè)撥款標(biāo)準(zhǔn),核定辦學(xué)規(guī)模。一是根據(jù)不同的專業(yè),制定不同的撥款標(biāo)準(zhǔn),例如工科類專業(yè)的辦學(xué)成本要明顯高于文科類專業(yè),撥款標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該提高。二是核定辦學(xué)規(guī)模,以辦學(xué)規(guī)模為基礎(chǔ)核定財(cái)政撥款。對(duì)超規(guī)模招生的數(shù)量部分,可不予考慮撥款,由學(xué)校自行解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。招生規(guī)模的核定,在根據(jù)社會(huì)需求的前提下,不僅要根據(jù)各校本身的辦學(xué)條件,而且還要依據(jù)學(xué)校自生的教育質(zhì)量。對(duì)于教育質(zhì)量高的學(xué)校可以擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模,對(duì)于教育質(zhì)量差的學(xué)校應(yīng)縮減招生規(guī)模。這種將教育質(zhì)量評(píng)估與招生規(guī)模和財(cái)政撥款直接掛鉤的做法,將有利于促進(jìn)學(xué)校重視教育教學(xué)質(zhì)量,有利于促進(jìn)高等職業(yè)教育質(zhì)量的整體提高,也有利于做到教育投入效率的最大化。三是重點(diǎn)扶持示范類和骨干類高職院校,但各高職院校的常規(guī)撥款標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該一致,至于經(jīng)費(fèi)的扶持可從專項(xiàng)撥款中加以解決。

(2) 構(gòu)建高職院校財(cái)政撥款績(jī)效考評(píng)體系。第一建立教學(xué)業(yè)務(wù)績(jī)效考評(píng)。根據(jù)師生比、重點(diǎn)學(xué)科比、人均科研比等績(jī)效考評(píng)指標(biāo),對(duì)教學(xué)業(yè)務(wù)進(jìn)行賦分,根據(jù)賦分結(jié)果確定評(píng)價(jià)等級(jí),按照評(píng)價(jià)等級(jí)確定對(duì)教學(xué)業(yè)務(wù)進(jìn)行財(cái)政撥款的額度范圍。第二建立財(cái)務(wù)目標(biāo)績(jī)效考評(píng)。結(jié)合高等職業(yè)教育的特點(diǎn),可以從政策性撥款和教育經(jīng)費(fèi)投入、控制成本和共享資源、營(yíng)利性教育收入等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)投入產(chǎn)出比、成本效益比、資源利用率等指標(biāo),進(jìn)行績(jī)效考評(píng)并賦分,確定考核等級(jí),作為財(cái)務(wù)目標(biāo)績(jī)效撥款的依據(jù)。

(3) 建立社會(huì)評(píng)價(jià)績(jī)效考評(píng)。畢業(yè)生合格率、學(xué)生對(duì)教學(xué)質(zhì)量的滿意度、考試通過(guò)率、畢業(yè)生就業(yè)率、家長(zhǎng)和用人單位對(duì)畢業(yè)生的滿意度等都是衡量的重要指標(biāo)。根據(jù)最終結(jié)果確定社會(huì)績(jī)效撥款額度。

4 引入高職院校財(cái)政撥款績(jī)效審計(jì)制度

審計(jì)部門根據(jù)各校財(cái)務(wù)開(kāi)支情況結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付數(shù)據(jù),從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面對(duì)高職院校財(cái)政撥款的績(jī)效性進(jìn)行評(píng)價(jià)分析:

(1) 經(jīng)濟(jì)性。主要考核學(xué)校經(jīng)濟(jì)實(shí)力的各項(xiàng)指標(biāo),衡量高校資源利用的節(jié)約與浪費(fèi)狀態(tài)。

(2) 效率性。主要有人力資源利用效率指標(biāo)、財(cái)力資源利用效率指標(biāo)、物力資源使用效率等。

(3) 效果性。主要是衡量產(chǎn)出效果的總量指標(biāo),就高校而言,既包括培養(yǎng)的學(xué)生數(shù),畢業(yè)生數(shù),學(xué)生質(zhì)量,也包括學(xué)生就業(yè)的情況、科研成果、社會(huì)認(rèn)可程度及學(xué)?；窘ㄔO(shè)等,如學(xué)生畢業(yè)率,畢業(yè)生一次就業(yè)率,教師人均科研經(jīng)費(fèi),教師人均科研數(shù)量,科研計(jì)劃完成率等。

5 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)高職院?，F(xiàn)行的“生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)貼”撥款方式,沒(méi)有考慮不同專業(yè)層次的學(xué)生培養(yǎng)成本的差異,不能區(qū)分學(xué)校的不同職能活動(dòng)在運(yùn)行成本上的差異,不能體現(xiàn)資金分配的公平與效率,無(wú)法激發(fā)高等學(xué)校的辦學(xué)潛能,不利于辦學(xué)特色的充分發(fā)揮。在高等教育尤其是更強(qiáng)調(diào)實(shí)際動(dòng)手能力培養(yǎng)的高職教育撥款方式上,應(yīng)該改革這種傳統(tǒng)的撥款方式,考慮采用多因素(學(xué)科、物價(jià)、績(jī)效等)的撥款公式,并通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付制度加以控制和考核,通過(guò)審計(jì)加以監(jiān)督,最終建立高效的績(jī)效撥款機(jī)制。

[1] 楊明.國(guó)際高等教育財(cái)政改革研究[M].長(zhǎng)春.吉林人民出版社，2003.

[2] 牟 子.我國(guó)普通高等教育財(cái)政撥款影響因素及撥款標(biāo)準(zhǔn)研究[D].長(zhǎng)沙理工大學(xué)，2013.

[3] 顧 穎.高等教育財(cái)政撥款制度比較研究——兼論對(duì)甘肅省高校撥款改革的啟示[D].西北師范大學(xué)，2012.

(責(zé)任編輯 胡 進(jìn))

on the probe into higher vocational colleges’ financial allocation system through centralized treasury payment

HUANG Juan-li, WANG Ling

(Anhui Technical College of Water Resources and Hydroelectric Power,Hefei 230601,China)

This paper discusses the positive influence of centralized treasury payment on standardizing higher vocational colleges’ use of financial capital, analyzes the problems of higher vocational colleges’ financial allocation system, and proposes the new financial allocation system of higher vocational colleges through centralized treasury payment.

Centralized Treasury Payment; financial allocation system through Centralized Treasury Payment; discussion

2015-06-20；

2015-06-28

安徽水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院2014年校級(jí)重點(diǎn)課題項(xiàng)目(編號(hào)2014jky07)

黃娟莉(1969-),女,安徽壽縣人,正高級(jí)會(huì)計(jì)師,從事財(cái)務(wù)工作。

10.3969/j.issn.1671-6221.2015.03.027

F29

A

1671-6221(2015)03-0087-04