王富東

（黃山區(qū)林業(yè)局，安徽 黃山 242700）

黃山區(qū)集體林采伐管理制度改革的幾點思考

王富東

（黃山區(qū)林業(yè)局，安徽 黃山 242700）

本文對黃山區(qū)集體林采伐管理制度改革進行了分析思考，針對集體林采伐管理中存在的不足與問題，提出了完善采伐限額管理、編制森林經(jīng)營方案和實行林木采伐作業(yè)設計、伐區(qū)驗收制度等，深化集體林采伐管理制度改革的意見和建議，為黃山區(qū)完善集體林權(quán)配套制度改革提供參考。

黃山區(qū)；采伐管理制度；改革

黃山區(qū)位于安徽省南部，為省重點集體林區(qū)，是全省首批集體林權(quán)制度改革試點縣（區(qū)）之一，曾獲“全省集體林權(quán)制度改革工作先進集體”。在完成確權(quán)發(fā)證的主體改革之后，作為配套制度改革的核心內(nèi)容——采伐管理制度改革，黃山區(qū)進行了積極探索，改革創(chuàng)新了一些政策措施，方便林農(nóng)采伐林木，提高了林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性。

1　采伐管理制度改革的政策與措施

1.1森林采伐限額管理制度改革

將森林采伐限額下達由原下達分配制改為申報制。在年初下達森林采伐限額前，林農(nóng)直接向村組申報當年的木材采伐計劃，各村組匯總報當?shù)亓謽I(yè)站，林業(yè)站經(jīng)初步審核后（根據(jù)村組可伐資源量可作適當調(diào)整）在相應各村組公示7天以上，無異議報林業(yè)局下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年森林采伐限額。林農(nóng)根據(jù)申報公示無異議的采伐計劃向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站申領采伐證。采伐限額申報制給林農(nóng)帶來了較多的采伐自主權(quán)，提高了采伐限額分配透明度，避免了采伐計劃分配的“暗箱操作”，也使林木資源得到較為合理的采伐利用。

1.2放開年度采伐期的限制

將林改前一年度定為2至3個采伐期、每個采伐期不超過3個月改革為全年均可采伐，且采伐作業(yè)期不受限制。確定采伐期雖便于林業(yè)部門對林木采伐活動進行監(jiān)管，但給林農(nóng)采伐經(jīng)營帶來了不便，限制了其采伐自由度。全年均可采伐，有利于林農(nóng)根據(jù)閑忙時節(jié)合理安排采伐活動，便于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

1.3全面放開毛竹林的采伐經(jīng)營

針對黃山區(qū)毛竹林資源豐富、經(jīng)營粗放的特點，為提高林農(nóng)經(jīng)營竹林的積極性，在完成集體林確權(quán)發(fā)證后全面放開毛竹林的采伐：取消毛竹林采伐限額的限制，林農(nóng)采伐毛竹林無須申領采伐證，可自由對毛竹林進行采伐經(jīng)營和管理（采伐后保留規(guī)定的最低株數(shù)）。不僅極地大方便了林農(nóng)對竹林的管理和經(jīng)營，而且放開毛竹林采伐管理后，林區(qū)秩序穩(wěn)定，未出現(xiàn)竹林亂砍濫伐事件，說明政策合理可行并受到林農(nóng)歡迎。

1.4對生長不良的杉木人工用材林主伐年齡適當放寬

黃山區(qū)杉木人工林2.4萬hm2，為全區(qū)主要用材樹種，占年林木采伐量的70%左右。因立地條件、經(jīng)營不善、病蟲害等因素影響，個別杉木林分未達到成熟主伐年齡就產(chǎn)生了生長不良或衰弱的跡象。經(jīng)林木所有權(quán)人申請，對此類型的人工杉木用材林可適當提前進行主伐更新，以便于林農(nóng)科學安排生產(chǎn)經(jīng)營活動。

1.5充分放開和組織林農(nóng)自產(chǎn)自銷木材

林改前，林農(nóng)采伐生產(chǎn)的木材只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)銷售。為打破區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營，提高市場公平競爭力，黃山區(qū)林業(yè)局林改時出臺了鼓勵全區(qū)木竹經(jīng)營（加工）企業(yè)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)收購木材的政策，林農(nóng)生產(chǎn)的木材實現(xiàn)了在全區(qū)范圍內(nèi)的自由銷售，提高了林農(nóng)的木材單位價格。同時，區(qū)林業(yè)局組織、指導有條件的鄉(xiāng)村林場和村組林農(nóng)組建林業(yè)經(jīng)濟合作組織，林業(yè)經(jīng)濟合作組織生產(chǎn)的木材不僅可在區(qū)內(nèi)自由銷售，還可直接銷售到區(qū)外。放開林農(nóng)木材銷售行為，充分體現(xiàn)了林權(quán)的處置權(quán)，提高了林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。

2　當前集體林采伐管理制度存在的一些問題

黃山區(qū)在集體林采伐管理制度上進行了積極探索和改革，但從當前新形勢、新要求和林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展來看，還存在著以下矛盾和問題，必須加以改革。

2.1木材檢量制度與現(xiàn)行的法律法規(guī)已不相適應

木材檢量起源于計劃經(jīng)濟時代的森工部門收購木材所用。目前在黃山區(qū)采伐管理依據(jù)是：一是林業(yè)部門對采伐下山的原木、原條等木材進行檢量，作為消耗林木征收育林基金的依據(jù)；二是林業(yè)部門依據(jù)檢量的木材數(shù)量，作為驗收林木采伐是否超伐的依據(jù)；三是對檢量的木材打印后，作為本區(qū)內(nèi)木材運輸?shù)暮戏ㄒ罁?jù)。

作為一項采伐管理措施，木材檢量存在以下問題：一是木材檢量作為行政機關(guān)的具體行為，在現(xiàn)行的法律法規(guī)中并沒有明確。從嚴格的法律上，木材檢量應是具有資質(zhì)的中介單位所從事的一項有償服務行為。二是依法處理違規(guī)采伐林木，應按立木蓄積量計算，檢量的木材屬立木的出材量，從嚴格依法行政來看，其不能作為是否超伐（屬濫伐）和盜伐的依據(jù)。三是把檢量的木材數(shù)量作為檢驗林木采伐行為是否合法的依據(jù)，對于不按采伐方式、采伐地點等濫伐行為無法作出判定。四是按檢量的木材出材量推算蓄積量，將有可能造成造材施工好的采伐人因?qū)嶋H出材率高反而構(gòu)成濫伐行為，而施工造材差、浪費木材的采伐人卻因?qū)嶋H出材率低而逃避了違法行為，顯然有失法律公平性。

2.2林木采伐作業(yè)設計與現(xiàn)實需求存在矛盾

林木采伐作業(yè)設計對于科學、合理和規(guī)范采伐利用林木具有重要作用。但在實際中，往往存在設計單位不愿意去設計，林農(nóng)不情愿去委托采伐設計的情況。造成此情況的原因是：資質(zhì)設計單位在采伐作業(yè)設計工作中，承擔的工作量大、責任大而收取的費用卻較低，特別是采伐量小的設計，屬“虧本”經(jīng)營；而山區(qū)林農(nóng)普遍認為如何采伐林木自己能夠掌握，作業(yè)設計收取費用增加了其負擔，減少了其林木收入。

2.3禁止和限制國省道兩側(cè)林木采伐的規(guī)定有失公平

作為旅游區(qū)縣，黃山區(qū)近年來對高速、國省道兩側(cè)山場的林木基本實行了禁伐制度，對確權(quán)承包此山場的農(nóng)戶來說等于剝奪其林木處置權(quán)。這對此類林農(nóng)顯然有失公平，影響了其經(jīng)營林業(yè)和護林愛林的積極性。

另外，森林采伐限額分配在村組林農(nóng)中存在“平均主義”，“有資源無計劃、有計劃無可采資源”的情況時有發(fā)生。

3　深化集體林采伐管理制度改革的再思考

3.1進一步完善森林采伐限額分配管理制度

森林采伐限額分配下達堅持以“申報制”為基礎，以“公示制”為原則，保障林農(nóng)處置權(quán)和采伐計劃分配的公開透明。當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站加強對森林采伐限額分配的監(jiān)督管理，在申報采伐計劃和公示調(diào)劑時采取“幾上幾下”，避免森林采伐限額分配下達中“有資源無計劃、有計劃無資源”的情況發(fā)生。

3.2推行集體林簡易森林經(jīng)營方案的編制

為使集體林采伐和經(jīng)營更為科學，分配下達村組采伐限額更為合理，應積極推行簡易森林經(jīng)營方案的編制。集體林不同于國有林場，村組林農(nóng)經(jīng)營的山場普遍存在“一戶多山、一山多戶”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村林場、林業(yè)大戶經(jīng)營的林場也存在“面積小、規(guī)模小、經(jīng)營較分散”的特點。因此，在確?！安煞チ啃∮谏L量”的原則下，集體林森林經(jīng)營方案應體現(xiàn)“簡單、靈活、實用”的特點。

“簡單”，即篇幅少，無過渡性文字和瑣碎性內(nèi)容，直接體現(xiàn)采伐和造林等經(jīng)營性等措施，能用表格代替的盡量用表格代替，讓林農(nóng)容易看懂。

“靈活”，即在保證“采伐量小于生長量”的前提下，村組經(jīng)營方案可不落實到山頭地塊（實際無法落實），以森林資源規(guī)劃設計調(diào)查為依據(jù)，編制核算村組年采伐量，落實該村組采伐、主要經(jīng)營措施和林業(yè)造林發(fā)展方向即可；對于鄉(xiāng)村、林業(yè)大戶的林場，以“五年采伐量為總控制”（準許某年度采伐量超過年生長量，但五年總采伐量須低于五年總生長量），將五年內(nèi)采伐和相關(guān)經(jīng)營措施落實到小班地塊。

“實用”，即編制集體林簡易經(jīng)營方案以最近期的森林資源規(guī)劃設計調(diào)查為依據(jù)，以行政村或鄉(xiāng)村、林業(yè)大戶的林場為單位（純山區(qū)的重點林區(qū)可以村民組為單位），編制年限僅為五年，與省下達的五年森林采伐限額相銜接，達到最大實用效果。

編制集體林簡易森林經(jīng)營方案，有利于更為合理分配下達集體林森林采伐限額，科學采伐和經(jīng)營森林資源，促進各村組、林業(yè)大戶林場森林資源的可持續(xù)經(jīng)營利用。

3.3取消木材檢量制度，實行伐區(qū)驗收制度

實行伐區(qū)驗收制度，可在伐區(qū)實地對采伐行為進行明確的鑒定，有效防止超伐、不按設計采伐等亂砍濫伐行為的發(fā)生，對林木采伐和限額管理起到有效監(jiān)管作用。

面對千家萬戶林農(nóng)的采伐，當?shù)亓謽I(yè)站不可能對每戶采伐行為一一進行實地驗收。為此，對林農(nóng)無須作業(yè)設計的零星采伐（采伐蓄積量一般20 m3以下）可按一定比例采取隨機抽查的方式進行實地驗收；對作出作業(yè)設計的林木采伐進行全部驗收核查，實地檢查核定其采伐許可行為是否依法進行，是否存在超伐、不按設計采伐等違法行為。

為調(diào)查核算所采伐林木的蓄積量，黃山區(qū)應加快編制建立當?shù)馗髦饕煞浞N（杉木、水杉、馬尾松、軟闊、硬闊等）根徑與胸徑的回歸方程式，以便利用采伐后的伐樁推算所采伐的林木蓄積量，為伐區(qū)驗收和林業(yè)案件處理提供可靠的數(shù)據(jù)來源。

3.4推行簡易林木采伐作業(yè)設計

內(nèi)容冗長的林木采伐作業(yè)設計不僅使林農(nóng)難以看懂，且增加設計人員工作量，增加了作業(yè)設計成本費用。因集體林單個采伐作業(yè)量一般不大，為此，應積極推行簡易林木采伐作業(yè)設計，簡易林木采伐作業(yè)設計僅以“林木采伐作業(yè)設計表”和“作業(yè)設計伐區(qū)圖（以地形圖為底圖）”表示，即“一表一圖”，特殊和注意事項在表格備注欄與圖表空白處注明，無專門文字設計說明內(nèi)容，達到簡單、清楚、明了的目的和效果，使山區(qū)文化程度不高的林農(nóng)易于接受和看清看懂。

簡易林木采伐作業(yè)設計，其表格涵蓋了作業(yè)設計內(nèi)容，圖紙落實了采伐地點和四至界線位置，能夠達到一般采伐作業(yè)設計的要求，同時設計單位可酌情降低設計費用，減輕林農(nóng)負擔。筆者認為，黃山區(qū)除重點公益林外，集體商品林均可推行簡易林木采伐作業(yè)設計。

3.5最大限度放開商品林采伐

集體林權(quán)制度改革，目的是充分賦予林農(nóng)林木的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，從而調(diào)動其經(jīng)營林業(yè)和愛林護林的積極性。為此，在保障林業(yè)生態(tài)安全的前提下，應充分放開商品林的經(jīng)營權(quán)和采伐權(quán)。

對高速、國省道兩側(cè)的商品林，不能簡單禁止林農(nóng)采伐，剝奪其林木處置權(quán)和收益權(quán)。為體現(xiàn)公平性，對高速、國省道兩側(cè)的商品林，一是將部分生態(tài)重要、風景較好的天然商品林納入當?shù)毓媪止芾矸懂牐粗攸c公益林管理辦法進行管理，禁止商業(yè)性采伐活動，由當?shù)卣o予林農(nóng)一定的生態(tài)補償金；二是未納入當?shù)毓媪址懂牭模瑧獪视枇洲r(nóng)開展中低強度的撫育采伐和擇伐活動，對擇伐后及時更新造林的，優(yōu)先安排項目補助資金，以補償其擇伐作業(yè)較高的勞力工資。

（責任編輯：楊婷婷）

Reflections on Reform of the Management System for the Collective Forest Felling in Huangshan District

WANG Fudong
（Huangshan District Forestry Bureau，Huangshan 242700，Anhui，China）

In this paper reflections were made on reform of the management system for the collective forest felling in Huangshan District. Aimed at the existing shortcomings and problems in the felling management，some opinions and suggestions for deepening the reform were given including perfection of the felling quota management，compilation of the forest management scheme，forest felling operation design and implementation of the logging area check system to provide reference for perfecting reform of the collective forest tenure supporting system in Huangshan District.

Huangshan District；Forest felling management system；Reform

F326.2

A

2095-0152（2015）06-0059-03

2015-11-19

2015-12-10

王富東（1970-），男，林業(yè)工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計和森林資源管理工作。E-mail：434897539@qq.com