崔輝

[摘 要] 抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)是中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政時期的重要實踐。中國共產(chǎn)黨在馬克思主義指導(dǎo)下，洞察了中國深厚的歷史傳統(tǒng)和基本國情，把握了構(gòu)建現(xiàn)代中國的歷史邏輯，黨的領(lǐng)導(dǎo)在政權(quán)建設(shè)中得到具體實踐，并創(chuàng)造性地構(gòu)建了開放式執(zhí)政體系，開展了選舉政治和社會自治相結(jié)合的偉大實驗，空前激發(fā)了民眾的政治熱情，最大限度地凝聚了民族力量和民族精神。這一時期是中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代化治理理念生發(fā)與實踐的重要階段，對其進行系統(tǒng)深入的考察，對當(dāng)前推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進程具有十分重要的意義。

[關(guān)鍵詞]抗日根據(jù)地；政權(quán)建設(shè)；現(xiàn)代化治理；實踐

[中圖分類號] D231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0005-04

現(xiàn)代化治理“集中關(guān)注國家功能實現(xiàn)方式的問題，強調(diào)以共識愿景、認同信任、公私合作、伙伴關(guān)系、平等協(xié)商、多元共治的方式來制定和執(zhí)行政策，實施對公共事務(wù)的管理，以提供有效的公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，在各種主要的治理主體之間達成合作性的行動是其聚焦的核心問題。[1]”但現(xiàn)代化的治理理念和治理能力，不是自發(fā)形成的。中國共產(chǎn)黨的現(xiàn)代治理理念，既是在中國歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)上演化的結(jié)果，也是中國共產(chǎn)黨不斷探索、實踐的產(chǎn)物?？疾熘袊伯a(chǎn)黨的治理實踐，抗戰(zhàn)時期抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)中，生發(fā)和實踐了影響深刻和意義重大的現(xiàn)代化治理理念。

如果說傳統(tǒng)中國的歷史演進以國泰民安為取向，那么近代中國的歷史演進則以現(xiàn)代化為取向。鴉片戰(zhàn)爭后，中國的政治實踐掙脫了王朝更替的歷史循環(huán)，轉(zhuǎn)而向西方學(xué)習(xí)，試圖構(gòu)建能夠挽救民族危機的現(xiàn)代化體系。但從清末新政到民初的競爭性政黨政治，都未能使中國實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨提出了發(fā)動全民族抗戰(zhàn)、實行民主政治和改善人民生活的抗日和民主相結(jié)合的路線。毛澤東明確指出：“這兩件事（抗日和民主），是目前中國的頭等大事。中國缺少的東西固然很多，但是主要是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好?！盵2]“把獨立和民主結(jié)合起來，就是民主的抗日，或叫抗日的民主。沒有民主，抗日是要失敗的。沒有民主，抗日就抗不下去。”[3]但中國共產(chǎn)黨所堅持的民主，并不等同于歐美式的資產(chǎn)階級民主，也區(qū)別于蘇聯(lián)式的無產(chǎn)階級專政的民主政治。這種民主是新民主主義民主，或者叫新民主主義憲政?！熬褪菐讉€革命階級聯(lián)合起來對于漢奸反動派的專政”[4]，其“國體——各革命階級聯(lián)合專政。政體——民主集中制。這就是新民主主義政治，這就是新民主主義共和國，這就是抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的共和國”[5]。毛澤東一再強調(diào)：“在政權(quán)問題上，我們主張統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)，既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產(chǎn)黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯(lián)合專政”[6]，“我們只破壞買辦大資產(chǎn)階級和大地主階級的專政，并不代之以共產(chǎn)黨的一黨專政”[7]。因此，中國共產(chǎn)黨所構(gòu)建的是一種開放式的執(zhí)政體系。這種體系下，只要認同中國共產(chǎn)黨所提出的主張（當(dāng)時主要是抗日），都可以加入到執(zhí)政體系中。正是在這一思想指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地建設(shè)中創(chuàng)造性地提出并建立了“三三制”政權(quán)。

“三三制”是指在政權(quán)構(gòu)成中，共產(chǎn)黨員、非黨的左派分子和不左不右的中間派各占三分之一，甚至“在民意機關(guān)中也可以容許少數(shù)右派分子參加”[8]。“只要是不反對共產(chǎn)黨并和共產(chǎn)黨合作的黨派，不問他們是國民黨，還是別的黨，應(yīng)該允許他們有合法存在的權(quán)利?！盵9]“這種人員分配的政策是我們的黨的真實政策，必須認真實行，不能敷衍塞責(zé)?！盵10]盡管當(dāng)時處于嚴酷的戰(zhàn)爭時期，但各根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)基本遵循了這一原則。“三三制”原則體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的高度的政治智慧，創(chuàng)建了一種開放式的執(zhí)政體系?！叭啤敝械娜藛T“在政府中都有同等的權(quán)力和義務(wù)”[11]。因而充分調(diào)動了各階級、各階層人士的積極性。英國人斯坦因曾采訪過晉察冀邊區(qū)的參議員顏力宣（地主），他說：“國民黨人，共產(chǎn)黨人和社會各階層許多無黨無派的人都學(xué)會了在我們邊區(qū)里合作。我是無黨派的，我被一個縣選為參加二千萬人口的晉察冀邊區(qū)參議會的代表?！惫伯a(chǎn)黨人并沒有把持參議會，“甚至在那個第一次會議上許多實際的工作都完成了。每個參議員都可以自由講話。他們（共產(chǎn)黨員）不做無謂的爭斗，也不做無謂的爭辯，只抓緊他們想要解決的問題的要點，而且真正表現(xiàn)了民意”[12]。陜甘寧邊區(qū)副主席、開明紳士李鼎銘在接受斯坦因采訪時表示：“我一生不參加政治，我不同意共產(chǎn)黨的意見。而且我老了。但在緊急之秋的一九四一年，有三個重大理由（新民主主義的實行，共產(chǎn)黨選舉的誠實、自由和平等，國民黨反對邊區(qū)、反對中共軍隊的行動），使我接受本縣推選當(dāng)邊區(qū)參議員，然后由參議會選為邊區(qū)政府副主席?！盵13]

這種開放式的執(zhí)政體系，實際上形成了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體，各階級、階層在同一個目標下組織、動員起來，共同協(xié)商、共同治理、共同參與到根據(jù)地的各項建設(shè)中，為共同的目標而團結(jié)奮斗。這種架構(gòu)模式是“中國協(xié)商民主制度的最初創(chuàng)設(shè)”[14]，“開啟了政治協(xié)商制度的先河”[15]。從這個意義上講，這種開放式執(zhí)政體系已遠遠超出了統(tǒng)一戰(zhàn)線的范疇，而是中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代化治理理念的最初實踐，并深刻影響了建國后的政權(quán)建設(shè)。正如鄧小平所說：“三三制政權(quán)是幾個革命階級的專政，有各抗日階級抗日黨派的代表參加”[16]，“這不僅是敵后抗戰(zhàn)的最好政權(quán)形式，而且是將來新民主主義共和國所應(yīng)采取的政權(quán)形式”[17]。

民主政治一直是中國共產(chǎn)黨人的不懈追求和奮斗理想，誠如毛澤東所言：“歷史給予我們的革命任務(wù)，中心的本質(zhì)的東西是爭取民主?！盵18]抗戰(zhàn)爆發(fā)，國共再次合作，抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，使得中國共產(chǎn)黨具備了探索民主政治的初步條件。而中國共產(chǎn)黨始終認為：“民主是抗日的保證?！盵19]沒有民主，抗日就不能持久，更無法勝利。

但中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，根深蒂固的集權(quán)傳統(tǒng)和自然經(jīng)濟的束縛，使得占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民形成了封閉、狹隘、冷漠的小農(nóng)思想，他們完全靠自家的體力，從事著幾乎不求人的生產(chǎn)，過著最高無非溫飽的茍安生活，除親戚鄰里之外幾乎沒有也無須交往，沒有獨立思維，除親屬網(wǎng)絡(luò)之外沒有任何組織可資利用。當(dāng)時，國民黨內(nèi)乃至一部分知識分子仍秉持“人民水平低不會行使民主權(quán)利”的觀點，認為應(yīng)繼續(xù)“訓(xùn)政”而不贊同實行民主政治。對此，中國共產(chǎn)黨進行了嚴厲駁斥，“‘說老百姓不成，程度太低，完全是想把持政權(quán)，自私自利的辦法……政權(quán)拿在手中，便不肯拿出來。所以這種說法也是不對的。人民完全可以在民主政治的實踐中提高自己的參政能力和參政熱情。”在這樣的社會歷史條件下實行何種民主政治？中國共產(chǎn)黨有著明確的認識：“民主政治選舉第一”[20]，“抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的產(chǎn)生應(yīng)該由人民選舉”[21]。“如果有人輕視選舉，或者說不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命?！盵22]因此，在抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中，選舉被賦予了極其重要的意義，甚至可以說，選舉是抗日根據(jù)地政權(quán)產(chǎn)生和鞏固的主要方式。1937年9月，陜甘寧邊區(qū)政府一成立便在全區(qū)啟動了民主選舉。而且，這種選舉取消了關(guān)于財產(chǎn)、性別等方面的限制，規(guī)定“凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[23]。毛澤東指出：這是“真正普遍平等的選舉制”，邊區(qū)實施的“普選的民主政治”將成為“全國民主政治之先導(dǎo)”[24]。

組織民眾直接參加選舉是中國共產(chǎn)黨的偉大實驗和實踐。針對中國民眾特別是根據(jù)地民眾普遍低下的文化素質(zhì)和政治熱情，中國共產(chǎn)黨付出了艱苦努力：一是通過充分而細致的宣傳，動員民眾的政治熱情。如組織宣傳隊分散下鄉(xiāng)宣傳，出版小報和宣傳品，召開群眾動員大會，開辦民主訓(xùn)練班，組建各種歌詠隊、標語隊、劇團走街串巷表演宣傳。通過這些生動活潑、通俗易懂的宣傳工作，加深民眾對民主政治的認識，激發(fā)民眾政治參與熱情。二是創(chuàng)造性的開展選舉方式，實現(xiàn)簡便易行的政治參與。由于各根據(jù)地民眾文化素質(zhì)普遍不高，民主觀念不強的特點，中國共產(chǎn)黨采取了多種簡便易行。易于普通民眾所接受的選舉方式。如在投票方式上：根據(jù)民眾的識字程度創(chuàng)造了“票選法”和“畫圈法”（識字的選民），“投豆法”和“燒香點洞法”（文盲）；對居住分散和行動不便的采用“背箱法”。在選舉方法上，村、鄉(xiāng)、區(qū)、縣的各級議員和干部多采用直接選舉，以此強化選民和代表的關(guān)系，減少中間環(huán)節(jié)，既調(diào)動普通民眾參與的熱情，又更直接表達民意。三是在選舉過程中開展競選。各根據(jù)地都明確了競選制度，如《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》規(guī)定：“各抗日政黨，各抗日群眾團體，可提出候選名單及競選政綱，進行競選活動?！币磺锌谷拯h派、團體、個人都可以在進行選舉時自由發(fā)表競選演說，從事競選活動。對于沒有妨礙競選秩序的競選活動，任何人不得加以干涉和限制；凡妨礙自由選舉者，均要受到政府依法懲辦；若群眾和代表認為競選人有不法行為，均有權(quán)向政府檢舉揭發(fā)。

通過選舉產(chǎn)生政權(quán)，使得千百年來受鞭撻、奴役的民眾成為了真正的主人，這是中國歷史上前所未有的進步，“有些農(nóng)民生平第一次開始思考自身——經(jīng)常是遲疑地或勉強地——為自己本身的權(quán)利做政治和社會的行動者，而不是受他人驅(qū)使的被動的行為對象。黨的目標是一種受指導(dǎo)的但也是自愿的參與，黨稱之為‘民主”[25]。

更重要的是，在廣泛動員民眾參與民主政治的過程中，民眾被組織了起來。民眾的組織在革命和政權(quán)建設(shè)中具有非常重要的作用，“民眾如果沒有組織，是不能表現(xiàn)其抗日力量的”[26]，因此，“無論是工人、農(nóng)民、青年、婦女、兒童、商人、自由職業(yè)者，都要依據(jù)他們的政治覺悟和斗爭情緒提高的程度，將其組織在各種必要的抗日團體之內(nèi)，并逐漸地發(fā)展這些團體”[27]。于是，各種性質(zhì)的團體普遍建立：如帶有軍事、政治性質(zhì)的“農(nóng)救會”、“青救會”、“婦救會”、“兒童團”等；帶有經(jīng)濟性質(zhì)的“互助組”、“合作社”；帶有文化性質(zhì)的“識字小組”、“村劇社”、“秧歌隊”等等。這些組織“以貧雇農(nóng)為基礎(chǔ)，以共產(chǎn)黨組織和黨員干部為核心，以輔助村級管理為宗旨”。[28]當(dāng)每個人都置身于組織之中時，便可以迅速動員起來，“在一致抗日的旗幟下，大家團結(jié)了起來，終于沖破了本來牢不可破的壁壘，家庭的界限是被突破了。如今‘村已成為工作的單位，因此村的力量便足以抵御任何的敵人”[29]。

中國共產(chǎn)黨通過選舉動員其民眾的政治熱情，并在選舉過程中將民眾組織起來，形成了各類帶有自治性質(zhì)的社會組織，以此鞏固了根據(jù)地政權(quán)，促進了抗戰(zhàn)事業(yè)的發(fā)展。這種將選舉與自治相結(jié)合的民主政治的實踐，是中國歷史上破天荒的偉大實踐，以選舉產(chǎn)生根據(jù)地政權(quán)，鞏固了中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的合法性；而黨領(lǐng)導(dǎo)下的各類社會組織，則是對政府職能的有效補充，初步實現(xiàn)了政府的社會管理和民眾的社會自治的結(jié)合。以現(xiàn)代化治理理念來審視，由于受到當(dāng)時的歷史條件和中國共產(chǎn)黨對民主政治的認知水平的局限，這種社會管理和社會自治的結(jié)合遠未完善，但畢竟是現(xiàn)代治理理念的初步實踐，其重要性不可低估，即使對于當(dāng)前中國共產(chǎn)黨推進的治理能力和治理體系的現(xiàn)代化實踐也具有十分重要的借鑒價值。

缺乏現(xiàn)代傳統(tǒng)和資源的中國的現(xiàn)代化，需要強有力的政黨凝聚、整合各種社會資源。“一個現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個強大的政黨能夠使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平。凡達到目前和預(yù)料的高水平政治安定的發(fā)展中國家，莫不至少擁有一個強有力的政黨?！盵30]因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建現(xiàn)代國家的必然選擇。而且，中國共產(chǎn)黨對如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)有著全新的認識。毛澤東指出：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵31]由此，形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“三三制”政權(quán)。如前所述，“三三制”政權(quán)是一個開放的執(zhí)政體系，只要認可中國共產(chǎn)黨的主張和目標，都可以納入到執(zhí)政體系中。當(dāng)然，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是不可動搖的，但這個領(lǐng)導(dǎo)不是強制的，而是“使多數(shù)的非黨人員接受黨的政策，才能叫做領(lǐng)導(dǎo)”。[32]這不是靠黨員的數(shù)量優(yōu)勢，而是“必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不必有更多的人數(shù)”。[33]黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)取決于黨在政權(quán)中的優(yōu)勢，這種優(yōu)勢“更基本的是從民主政治斗爭中去取得，即是說，主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大人民群眾所接受、所擁護、所依賴的政治聲望中取得”。[34]黨的領(lǐng)導(dǎo)就是“黨對政權(quán)要實現(xiàn)監(jiān)督的責(zé)任，使政權(quán)真正合乎抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切”。[35]1942年通過的《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，在強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的同時，明確指出：“黨委與政權(quán)系統(tǒng)的關(guān)系，必須明確規(guī)定。黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作、黨政不分的現(xiàn)象與政權(quán)系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正。為了實行‘三三制，黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦?！薄包h對參議會及政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機關(guān)。黨團必須服從同級黨委；但黨團的工作作風(fēng)必須刷新，不是強制黨外人士服從，而是經(jīng)過自己的說服與政治工作?！睆闹锌梢悦鞔_看出，中國共產(chǎn)黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)主要是原則性的、政策性的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，并不干涉政權(quán)機關(guān)的日常事務(wù)。由于黨不能在政權(quán)中強行推行自身的方針、政策，這無形中形成了對黨的監(jiān)督，確保黨的方針、政策始終體現(xiàn)中華民族的根本利益。否則，黨就會失去領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此，“黨的‘三三制政權(quán)政策，不是在減輕與放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，相反是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并要保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用”。