小議法治視野下對交通警察執(zhí)法權(quán)益的保障

文 公安部道路交通安全研究中心 羅芳芳 王建懿 黃婷

2011 年以來，全國共有5085名交通警察在執(zhí)勤執(zhí)法中受到不法傷害，占公安民警受不法傷害總?cè)藬?shù)的16.4%。襲警事件的頻繁發(fā)生使得交通警察的執(zhí)法權(quán)益保護(hù)問題成為了社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)，如何在法治理念的指導(dǎo)下梳理侵害交通警察執(zhí)法權(quán)益的情形及特點(diǎn)，運(yùn)用法治的手段保護(hù)交通警察的執(zhí)法權(quán)益，具有十分重要的意義。

近期，全國各地連續(xù)發(fā)生駕車闖關(guān)、暴力抗法等阻礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)的案件。2015年3月11日17時(shí)26分許，上海市公安局閔行分局交通警察支隊(duì)二中隊(duì)民警茆盛泉在吳中路虹許路路口糾處一起機(jī)動車交通違法行為時(shí)，被不服從指揮的司機(jī)孫浩杰駕車拖行致頭部重傷。后經(jīng)醫(yī)院搶救無效，不幸因公殉職。茆盛泉事件將對交警這一特殊警種的執(zhí)法權(quán)益保障問題的討論推向了高潮。

交通警察是我國目前人數(shù)最多、接觸群眾面最廣的警種。根據(jù)公安部發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，截止至2015年1月，全國機(jī)動車保有量達(dá)2.6億輛，機(jī)動車駕駛?cè)藬?shù)量達(dá)3億人。此外，為了依法履行職務(wù)，交通警察需要在快速、密集的車流中執(zhí)行勤務(wù)、查處違法行為、勘查事故現(xiàn)場，本身就具有高風(fēng)險(xiǎn)性。而隨著經(jīng)濟(jì)和社會改革力度的加大，轉(zhuǎn)型時(shí)期各種社會矛盾集中凸現(xiàn)，交通違法者肆意謾罵、誹謗、沖突、對抗甚至暴力襲警，使得交警執(zhí)法權(quán)益屢受侵害。2011年以來，全國共有5085名交通警察在執(zhí)勤執(zhí)法中受到不法傷害，占公安民警受不法傷害總?cè)藬?shù)的16.4%。襲警事件的頻繁發(fā)生使得交通警察的執(zhí)法權(quán)益保護(hù)問題成為了社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)，如何在法治理念的指導(dǎo)下梳理侵害交通警察執(zhí)法權(quán)益的情形及特點(diǎn)，運(yùn)用法治的手段保護(hù)交通警察的執(zhí)法權(quán)益，具有十分重要的意義。

一、交通警察的法定職責(zé)及其權(quán)益簡析

《人民警察法》第六條明確了公安機(jī)關(guān)人民警察不同警種的職責(zé)，其中交通警察的法定職責(zé)為“維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故”。2004年我國《道路交通安全法》的正式頒布，開啟了我國道路交通安全管理法治化進(jìn)程，由全國人大常委會通過的《道路交通安全法》明確了道路交通安全管理的主體和交通警察的權(quán)力。

交通警察的執(zhí)法權(quán)益是其在依法執(zhí)行公務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力。一般認(rèn)為交通警察執(zhí)法權(quán)益包括以下幾個(gè)方面：（1）交通警察在依法執(zhí)行過程中的享有人身安全、財(cái)產(chǎn)安全和人格尊嚴(yán)不受侵犯的權(quán)利；（2）交通警察在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)有要求行政相對人配合和尊重的權(quán)利；（3）執(zhí)法權(quán)益收到侵害的交通警察由依法追究行為人法律責(zé)任的權(quán)力。由此可見，交警執(zhí)法權(quán)益不是單獨(dú)的某一種權(quán)利，而是一項(xiàng)公安交通管理機(jī)關(guān)警察公共權(quán)力和交警個(gè)人權(quán)利相結(jié)合的綜合權(quán)益。

二、基于對100個(gè)妨礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)刑事案件的實(shí)證分析

為了更直觀地研究侵害交通警察執(zhí)法權(quán)益的情形，筆者試圖通過對妨礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)的刑事案件進(jìn)行分析。我國通過妨害公務(wù)罪來對以暴力、脅迫的方法阻礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)的行為進(jìn)行刑法規(guī)制?！缎谭ā返?77條第一款規(guī)定，以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。如果行為人的暴力行為造成交通警察重傷結(jié)果或因重傷導(dǎo)致死亡結(jié)果，甚至故意殺害交通警察的，應(yīng)按想象競合的原則，以重罪吸收輕罪，按故意傷害（重傷）罪或者故意殺人罪定罪，從重處罰。

筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”上搜索了上海地區(qū)從2014.1.1—2014.12.31的妨害公務(wù)罪刑事判決書，收集整理出妨礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)的妨害公務(wù)罪案例100起。從交警相關(guān)案件比例、案例發(fā)生地分布、審理方式；妨害公務(wù)罪的行為對象、行為內(nèi)容、責(zé)任形式、違法行為的方式；證據(jù)種類；主要刑罰種類及緩刑適用情況以及交通警察在執(zhí)法過程中的安全防護(hù)問題等十個(gè)方面進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。

分析結(jié)果表明，第一，與交警相關(guān)的妨害公務(wù)罪比例約占妨害公務(wù)罪總量的26.17%，絕大部分案情比較簡單，事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，且被告人承認(rèn)自己所犯罪行，對指控的犯罪事實(shí)沒有異議。第二，87%的暴力行為發(fā)生在交通警察現(xiàn)場糾正和處理違法行為的過程中。違法行為人對依法執(zhí)行職務(wù)的交警實(shí)施暴力或以暴力相威脅的行為類型主要包括：借助小汽車、摩托車、電動車或其他工具實(shí)施暴力（如駕車沖撞或拖帶交警、用三節(jié)棍毆打交警頭部等），占總量的43%；用推搡、拉扯、抓撓、毆打、腳踢、腳踹、拳擊等方式實(shí)施身體暴力，占總量的40%。這些暴力或以暴力相威脅的行為大部分造成了交警或輔助執(zhí)法人員人身傷害（66%）。第三，上海地區(qū)基層法院對于妨礙交通警察依法執(zhí)行公務(wù)的妨害公務(wù)罪案件入罪的標(biāo)準(zhǔn)較低，對證據(jù)的證據(jù)能力和證明力的要求不是很高。但妨害公務(wù)罪的行為對象、行為內(nèi)容、責(zé)任形式、違法行為的方式等方面存在標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一的現(xiàn)象。第四，妨害交通警察執(zhí)行公務(wù)刑事案件呈現(xiàn)量刑較輕的特點(diǎn)。第五，交警在執(zhí)法過程中存在自我防護(hù)意識不夠，自我防范能力不足的問題，如站在車前阻攔、執(zhí)法時(shí)將手或頭伸入駕駛艙、用手拉拽車輛等。

三、法治視野下對交通警察執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)

（一）交通警察執(zhí)法權(quán)益侵害問題及原因分析

通過對上述100個(gè)案例的實(shí)證分析我們發(fā)現(xiàn)，從法律角度分析，引發(fā)交通警察執(zhí)法權(quán)益被侵害這一問題的原因主要有以下幾個(gè)方面。

第一，在立法層面，我國法律法規(guī)對人民警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的缺失。一方面，我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有充分考慮人民警察職業(yè)的特殊性而制定相應(yīng)的專門規(guī)定，而是將相關(guān)的規(guī)范零星地散置于《憲法》、《刑法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》等法律法規(guī)中。另一方面，我國現(xiàn)行法律法規(guī)更關(guān)注對警察執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督和制約，但當(dāng)出現(xiàn)其執(zhí)法權(quán)益受到侵害的情況時(shí)，有關(guān)懲處和救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定卻存在較大程度的缺失，即使是有維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益的規(guī)定，也較為原則和粗略，缺乏細(xì)節(jié)性的規(guī)定，實(shí)施起來困難重重，難以對民警的合法權(quán)益起到充分的保護(hù)作用。

第二，在執(zhí)法層面，明確交通警察執(zhí)法時(shí)的處置權(quán)是關(guān)鍵，交通警察執(zhí)法素質(zhì)和實(shí)力有待提升。一方面，通過對這100個(gè)阻礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)的刑事案件進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場查處交通違法行為時(shí)是妨害公務(wù)罪的高發(fā)階段，因此，如何保護(hù)一線交警執(zhí)法時(shí)的合法權(quán)益是關(guān)鍵。另一方面，交通警察在執(zhí)法過程凸顯出處置突發(fā)性事件能力和經(jīng)驗(yàn)不足，安全防護(hù)意識不夠，自我防范能力不足等問題。在這100起案例中，有23份判決書體現(xiàn)了交警在執(zhí)法過程中自我防護(hù)意識不夠，自我防范能力不足的問題，如站在車前阻攔、執(zhí)法時(shí)將手或頭伸入駕駛艙、用手拉拽車輛等等。

第三，在司法層面，人民法院對于妨害公務(wù)罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，量刑輕緩化。通過對這100個(gè)案例進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，雖然本罪在理論上是行為犯，但上海地區(qū)人民法院在是否將暴力行為的后果納入妨害公務(wù)罪入罪標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)問題上，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有46%的判決書在“本案認(rèn)為”部分增加了對違法行為后果的強(qiáng)調(diào)，提高了入罪的標(biāo)準(zhǔn)。在量刑方面，上海地區(qū)人民法院對妨礙公務(wù)罪被告人判處拘役刑的最多，占65%，最高六個(gè)月，最低兩個(gè)月；判處有期徒刑的比例為35%，最高十二個(gè)月，最低六個(gè)月，呈現(xiàn)量刑較輕的特點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)對交通警察執(zhí)法權(quán)益的充分保護(hù)。

第四，在守法層面，交通參與者的道路交通法治意識普遍薄弱。我國法治環(huán)境和基礎(chǔ)較為薄弱，公眾缺乏法治的觀念和思維，遇到問題不知道以合法的途徑、走合法的程序去解決問題，而是胡攪蠻纏，遷怒于辦理案件的民警，甚至于采取極端的行動。而交通參與者安全意識的薄弱更使其忽視違法行為給道路交通安全帶來的危害，而僅關(guān)注交通警察做出的處罰，導(dǎo)致了交通安全事態(tài)的惡化。

（二）法治視野下對交通警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的構(gòu)想

通過上述分析，筆者認(rèn)為，法治視野下對交通警察執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)，既需要從立法的角度來健全有關(guān)的法律法規(guī)，也需要進(jìn)一步提高交通警察的執(zhí)法水平和能力，并通過構(gòu)建交警執(zhí)法維權(quán)保障機(jī)制，孕育和培養(yǎng)良好法治的環(huán)境，來實(shí)現(xiàn)對交通警察執(zhí)法權(quán)益的全面保護(hù)。

第一，逐步完善對交通警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，通過修改《刑法》、增加司法解釋等方式實(shí)現(xiàn)對設(shè)立“襲警罪”的過渡。近年來設(shè)立“襲警罪”的呼聲很高。我國未單設(shè)襲警罪，從某種程度上說受到了大陸法系刑事立法傳統(tǒng)和特點(diǎn)的影響，且目前立法準(zhǔn)備不足。在現(xiàn)階段，一方面可以梳理現(xiàn)行法律法規(guī)中對妨礙交通警察依法執(zhí)行公務(wù)的相關(guān)規(guī)定，建立違法行為人的刑事、行政、民事多元責(zé)任體系，窮盡現(xiàn)有法律手段來保障交警執(zhí)法權(quán)益；另一方面可以考慮通過修改《刑法》、《治安管理處罰法》、增加司法解釋等方式來保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益。例如，修改《刑法》第277條，提高妨害公務(wù)罪的法定刑幅度，并將妨害人民警察執(zhí)行公務(wù)的行為作為加重情節(jié)；對《治安管理處罰法》相關(guān)條文進(jìn)行修改，實(shí)現(xiàn)與行政處罰與刑罰的無縫對接；與最高人民法院和最高人民檢察院溝通，通過司法解釋的方式明確妨害公務(wù)罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)和量刑標(biāo)準(zhǔn)。

第二，在執(zhí)法層面，一是強(qiáng)化素質(zhì)培訓(xùn)，全面提升一線交警執(zhí)法的軟硬實(shí)力。軟實(shí)力包括規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的能力，自身的安全防護(hù)意識和能力，處理突發(fā)事件的能力，現(xiàn)場控制能力；硬實(shí)力包括徒手制服暴力抗法行為人的能力，正確使用警械武器的能力，以及安全防護(hù)裝備的配置。二是梳理現(xiàn)行法律法規(guī)中交警執(zhí)法時(shí)行使強(qiáng)制權(quán)力的邊界。從《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《安全防護(hù)規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》等法律法規(guī)中梳理出交警執(zhí)法時(shí)遇到暴力、非暴力以及軟妨礙情形時(shí)的處置權(quán)。此外，還需要從現(xiàn)行法律法規(guī)中梳理出交警執(zhí)法過程中可能承擔(dān)的責(zé)任，以及對現(xiàn)行內(nèi)部考評機(jī)制的評價(jià)與修改建議。

第三，建立健全交警執(zhí)法維權(quán)保障機(jī)制。一方面是設(shè)立由政府牽頭，各部門聯(lián)動的交警執(zhí)法維權(quán)保障機(jī)制，包括橫向聯(lián)動機(jī)制和縱向聯(lián)動機(jī)制。橫向聯(lián)動機(jī)制是各警種之間的聯(lián)動機(jī)制，包括交警與治安警、刑警之間的聯(lián)動機(jī)制；縱向聯(lián)動機(jī)制是執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)支架你的聯(lián)動機(jī)制，包括公安機(jī)關(guān)與人民檢察院、人民法院之間的聯(lián)動機(jī)制。針對交通警察的職責(zé)范圍、維權(quán)工作流程、維權(quán)措施、法律監(jiān)督、法律責(zé)任認(rèn)定等健全相應(yīng)的維權(quán)工作機(jī)制，一旦民警在執(zhí)行公務(wù)過程中合法權(quán)益受到侵害，由此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事件的調(diào)查取證，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門追究侵害人的刑事、治安、經(jīng)濟(jì)等責(zé)任。另一方面在公安機(jī)關(guān)交通管理部門內(nèi)部設(shè)立公職律師制度，出庭幫助民警維護(hù)自身權(quán)利，受民警委托進(jìn)行索賠訴訟，為被誣告、惡意投訴的民警正名并恢復(fù)名譽(yù)等。

第四，孕育良好的法治環(huán)境、營造和諧的警民關(guān)系?！度嗣窬旆ā返?34 條規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，公民和組織應(yīng)當(dāng)給予支持和協(xié)助。公民和組織協(xié)助人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的行為受法律保護(hù)?！币环矫?，交警部門要加強(qiáng)與新聞媒體的溝通，利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等多媒體渠道，發(fā)布查處交通違法行為的重要性及違反交通法規(guī)的嚴(yán)重性，讓人民群眾了解交警執(zhí)法目的、理解交警執(zhí)法行為，配合交警執(zhí)法工作。另一方面，要及時(shí)“曝光”襲警典型案例，教育群眾，震懾不法分子。并實(shí)現(xiàn)警情及時(shí)通報(bào)，第一時(shí)間公開與人民群眾切身利益相關(guān)的警務(wù)活動，通報(bào)工作動態(tài)，營造一個(gè)良好和諧的執(zhí)法環(huán)境。