◎文《法人》見(jiàn)習(xí)記者 肖 岳

存款保險(xiǎn)新政與金改突破口

◎文《法人》見(jiàn)習(xí)記者 肖 岳

存款保險(xiǎn)制度作為金融改革的一項(xiàng)里程碑式成果，它不只是保護(hù)存款人利益、穩(wěn)定銀行體系的事后補(bǔ)救措施，這一新政在推動(dòng)金改、促進(jìn)銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和金融風(fēng)險(xiǎn)管理方面還應(yīng)該有更多建樹(shù)

5月1日，《存款保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施，這意味著我國(guó)對(duì)于存款保險(xiǎn)制度二十多年的探索與研究終于落地開(kāi)花。

“這無(wú)疑為我國(guó)利率市場(chǎng)化的進(jìn)一步改革提供了有力保障。”多位業(yè)內(nèi)人士表示，存款保險(xiǎn)制度的頒布實(shí)施，使得我國(guó)長(zhǎng)期的隱性存款保險(xiǎn)制度從幕后走到了臺(tái)前。此前我國(guó)的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)若出現(xiàn)不良貸款等風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，通常最后都由中央政府或當(dāng)?shù)卣畞?lái)承擔(dān)相應(yīng)退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償工作，而《存款保險(xiǎn)條例》的推行，則將根據(jù)條例對(duì)于存款實(shí)行限額賠償，最高賠付金額為50萬(wàn)元，這也使得個(gè)人存款能更快地獲得賠付。

據(jù)了解，美國(guó)是最早建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，而截至到去年，世界上建立顯性的存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家已達(dá)111個(gè)。在我國(guó)，雖然此前存款保險(xiǎn)制度多處于隱性狀態(tài)在運(yùn)作，但當(dāng)把其從幕后推向臺(tái)前時(shí)，其更像是新生事物，而它的提出將大大改變大眾關(guān)于存款具有政府隱性擔(dān)保的固有意識(shí)。

有關(guān)專(zhuān)家指出，隨著中國(guó)金融改革的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的民營(yíng)銀行將如雨后春筍般涌現(xiàn)，一旦某些風(fēng)險(xiǎn)管理能力不佳的銀行陷入經(jīng)營(yíng)窘境，則需要完善的金融市場(chǎng)化退出機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題，因此從教育大眾和配合利率市場(chǎng)化等方面，存款保險(xiǎn)制度的落地都恰逢其時(shí)。

存保新政落地適逢其時(shí)

早在1993年，建立存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)想就已經(jīng)被提出。2004年，中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局著手起草《存款保險(xiǎn)條例》，一年后中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局向外界表示，我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度初步方案已完成，并得到了國(guó)務(wù)院原則性的批準(zhǔn)。2012年，在央行的報(bào)告中則表示，我國(guó)出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟；2013年，在十八屆三中全會(huì)中，建立存款保險(xiǎn)制度得到了明確表述；2014年，央行在報(bào)告中表示建立存款保險(xiǎn)制度的準(zhǔn)備工作已基本就緒，終于在近日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令，《存款保險(xiǎn)條例》由此塵埃落定，頒布實(shí)施。

在北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授榮國(guó)權(quán)看來(lái)，存款保險(xiǎn)制度得到重視并最終成形，與1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)和2008年美國(guó)金融危機(jī)有關(guān)。雖然1997年的東南亞金融危機(jī)并未對(duì)我國(guó)的金融業(yè)造成過(guò)多的影響，但當(dāng)時(shí)已有學(xué)者提出銀行存款應(yīng)得到保護(hù)，并且也談及了發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。但是，當(dāng)時(shí)從國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)政策層面上，并未得到太多關(guān)注。

在2002年中國(guó)加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)蓬勃發(fā)展，包括上市公司、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有銀行和部分城市的商業(yè)銀行上市以及股份制改造等等都在以較大步伐進(jìn)行著。而此后2008年的金融危機(jī)，使得部分在境外資本市場(chǎng)上投資的企業(yè)損失慘重，僅在美國(guó)資本市場(chǎng)上的投資就損失達(dá)二百多億美元，而這也使得存款保險(xiǎn)制度引發(fā)了更多的來(lái)自經(jīng)濟(jì)、法律界的討論。

中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心胡繼曄教授認(rèn)為，隨著我國(guó)金融改革的推進(jìn)，特別是利率市場(chǎng)化改革之后，少量金融機(jī)構(gòu)是會(huì)發(fā)生倒閉現(xiàn)象的，存款保險(xiǎn)制度此時(shí)落地恰逢其時(shí)。

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的探討由來(lái)已久，但政策落到實(shí)地卻用了二十多年的時(shí)間。談及原因，胡繼曄教授表示，大銀行或在其中起到了一定的阻礙作用。在過(guò)去，國(guó)有大銀行有國(guó)家擔(dān)保，倒閉對(duì)于其來(lái)說(shuō)并不現(xiàn)實(shí)，且短期之內(nèi)也不會(huì)倒閉，因此即便是以前不用繳納保費(fèi)，也一樣有國(guó)家的信用保障，民眾對(duì)它的信任度依舊很高，但存款保險(xiǎn)制度落實(shí)后，由于該制度具有普遍性，無(wú)論國(guó)有銀行還是民營(yíng)銀行都將繳納保費(fèi)，而如果按照單一稅率去繳納，真正涉及到真金白銀利益最多的就是大銀行，以工行為例，其存款額高，其繳納保費(fèi)自然會(huì)高，這顯然會(huì)使得大銀行對(duì)該政策并不看好。

中國(guó)銀行協(xié)會(huì)銀行家孫天宏表示，存款保險(xiǎn)制度的落實(shí)，是利率市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，存款保險(xiǎn)制度是利率市場(chǎng)化的前提，存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)后，對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)會(huì)起到更好的穩(wěn)定劑的作用。同時(shí)，該制度的落實(shí)又對(duì)利率市場(chǎng)化改革將起到促進(jìn)作用，并且也是銀行改革的需要，這既有助于銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于存款又有保護(hù)意義。

國(guó)有、民營(yíng)銀行競(jìng)爭(zhēng)或漸趨公平

“民營(yíng)銀行被戴了一頂不靠譜的‘瓜皮小帽’，而國(guó)有銀行則是‘紅頂商人’?！焙^曄表示，由于民營(yíng)銀行規(guī)模小，在過(guò)去，儲(chǔ)戶更多地可能會(huì)擔(dān)心其經(jīng)營(yíng)不善倒閉的情況，所以更傾向于去大的國(guó)有銀行存款。

由于我國(guó)從2012年起就開(kāi)始了利率市場(chǎng)化改革，而利率市場(chǎng)化又意味著競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)，當(dāng)小銀行與國(guó)有大銀行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，可能會(huì)依靠在國(guó)家法定的存款或貸款利率浮動(dòng)的限度內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，以此來(lái)達(dá)到吸引更多儲(chǔ)戶來(lái)小銀行存款或貸款，但問(wèn)題也隨之而來(lái)，如果把大型銀行比喻成大海里面的“航空母艦”，那么民營(yíng)銀行則相當(dāng)于“小舢板”，當(dāng)遇到“風(fēng)浪”即經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題時(shí)，大型銀行可能受到?jīng)_擊較少，而民營(yíng)銀行則可能會(huì)“翻船”即倒閉，所以當(dāng)民營(yíng)銀行與大型國(guó)有銀行在“大海”中航行時(shí)，存款保險(xiǎn)制度就起到了保險(xiǎn)的作用。

胡繼曄相信，存款保險(xiǎn)制度落實(shí)后，對(duì)于民營(yíng)銀行而言，是個(gè)較大的機(jī)遇，民營(yíng)銀行參加了存款保險(xiǎn)基金后，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題時(shí)，民眾不用再去擔(dān)心償付問(wèn)題，因?yàn)槠滟r付是和大型銀行相同的，這也從另一方面卸掉了民眾對(duì)于民營(yíng)銀行信任度低的心理包袱，使得民營(yíng)銀行能夠更加公平地投身到與大銀行的競(jìng)爭(zhēng)中去，這對(duì)于民營(yíng)銀行肯定是機(jī)遇。

榮國(guó)權(quán)教授也持有相同觀點(diǎn)，他表示，有了存款保險(xiǎn)制度的保障，民眾對(duì)于民營(yíng)銀行的信任度將大大提高。

孫天宏表示，以前所謂的國(guó)有銀行“大”，民營(yíng)銀行“小”，除了體量、資金等方面，也體現(xiàn)在銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)上，民眾對(duì)于大的股份制銀行倒閉的擔(dān)憂較少就是一例，而存款保險(xiǎn)制度的落實(shí)有助于民營(yíng)銀行更好地競(jìng)爭(zhēng)。

此外，對(duì)于制度落實(shí)后民營(yíng)銀行該如何利用此機(jī)會(huì)更好的發(fā)展、如何與大型國(guó)有銀行競(jìng)爭(zhēng)，孫天宏也表達(dá)了他的觀點(diǎn)，他認(rèn)為民營(yíng)銀行從經(jīng)營(yíng)方面，要形成自身的特色。由于現(xiàn)階段銀行處于轉(zhuǎn)型分界時(shí)期，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，銀行也應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)思路，盈利模式要發(fā)生變化，我國(guó)原來(lái)貸款的利差是較高的，而現(xiàn)在人民銀行推出一些政策，貸款利率要降低，利差會(huì)縮小，而這也是一個(gè)趨勢(shì)，因此銀行競(jìng)爭(zhēng)會(huì)加劇。

而在競(jìng)爭(zhēng)中，以小微銀行為例，是否可以參考國(guó)外有的收益不錯(cuò)的銀行的做法——僅僅專(zhuān)門(mén)做小額存款服務(wù)。另外，存款保險(xiǎn)制度從銀行經(jīng)營(yíng)理念上，也引導(dǎo)民營(yíng)銀行應(yīng)更多地去抓住客戶群，產(chǎn)品圍繞客戶群去展開(kāi)，小微銀行專(zhuān)做小微的，當(dāng)然對(duì)于其自身資金的流動(dòng)性同樣也要注意。

仍須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家存款保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)

存款保險(xiǎn)制度的落實(shí)，對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，最直觀的問(wèn)題是賠償金額問(wèn)題，我國(guó)目前設(shè)定的最高償付限額為50萬(wàn)元。根據(jù)此前央行負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)的發(fā)言，該數(shù)字約為2013年我國(guó)人均GDP的12倍，高于世界多數(shù)國(guó)家的保障水平，能夠?yàn)?9.63%的存款人提供全額保護(hù)。

但問(wèn)題也隨之而來(lái)，我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度此前是以政府隱性擔(dān)保形式存在，而當(dāng)其成為一種法律制度時(shí)，銀行在經(jīng)營(yíng)中是否會(huì)因?yàn)橛辛?0萬(wàn)元賠償金額作為“墊底”，反而更加大膽地去做一些風(fēng)險(xiǎn)較大的投資呢？因?yàn)榧幢闶倾y行倒閉了，按照規(guī)定，最多也只是賠償50萬(wàn)元，超出限額的部分，可能得到部分賠償或者得不到賠償。

對(duì)于以上疑慮，胡繼曄教授表示，50萬(wàn)元限額的設(shè)定，其實(shí)本身就是在從另一方面保護(hù)儲(chǔ)戶的權(quán)益。從理論上講，50萬(wàn)元是根據(jù)我國(guó)人均GDP計(jì)算出來(lái)的一個(gè)參考值，但它同時(shí)也具有一定的防范銀行家道德風(fēng)險(xiǎn)的作用。

在銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，由于儲(chǔ)戶與銀行簽約后，存在與銀行之間信息不對(duì)稱(chēng)的情況——也就是銀行利用儲(chǔ)戶的存款進(jìn)行投資等等行為，儲(chǔ)戶并不知情，而在其他發(fā)達(dá)國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度中，也在力爭(zhēng)避免這種情況的發(fā)生，而避免的方法一般有三種，限額保險(xiǎn)就是其中之一。以存款為例，如果大儲(chǔ)戶將1億元資金存入某銀行，而由于存款保險(xiǎn)制度規(guī)定，銀行倒閉后，儲(chǔ)戶只能拿到50萬(wàn)元的賠償，這對(duì)于儲(chǔ)戶來(lái)說(shuō)是一種擔(dān)憂或者警醒，會(huì)刺激銀行的大客戶，在存款之前會(huì)更加多地去考察該銀行的各個(gè)方面，同時(shí)也會(huì)在存款后，付出更多的努力去監(jiān)督該銀行對(duì)于其資金的運(yùn)作等等，這樣一來(lái)，大客戶對(duì)于銀行就自發(fā)形成了一種監(jiān)督約束。

至于存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)后，會(huì)不會(huì)引發(fā)銀行內(nèi)部大額儲(chǔ)戶將資金拆分存入不同銀行內(nèi)的現(xiàn)象呢？胡繼曄表示，肯定會(huì)存在這種現(xiàn)象，但不會(huì)非常普遍。

孫天宏認(rèn)為，銀行內(nèi)大額儲(chǔ)戶資金拆分轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生了。他表示，其實(shí)不必過(guò)分擔(dān)憂。銀行一旦倒閉，大額存款的儲(chǔ)戶不能得到全額的資金，因?yàn)?0萬(wàn)元是存款保險(xiǎn)制度確定的，但這僅僅是第一層保險(xiǎn)，第二層保險(xiǎn)還有銀行的資產(chǎn)，在清算資產(chǎn)時(shí)，這部分也是可以作為賠償金的，而第三層保險(xiǎn)是人民銀行，人民銀行在面對(duì)此類(lèi)事情會(huì)采取多種處理方式的，比如以兼并、并購(gòu)的方式去處理有不良資產(chǎn)的銀行，我國(guó)還可以參考其他發(fā)達(dá)國(guó)家的一些成功做法。當(dāng)然，中國(guó)的銀行倒閉現(xiàn)象，暫時(shí)還不會(huì)發(fā)生，儲(chǔ)戶不必過(guò)分擔(dān)心。

胡繼曄指出，我國(guó)可以向發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒存款保險(xiǎn)制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)是以保險(xiǎn)公司的形式來(lái)管理，而我國(guó)則可以以基金形式去做，另外1933年美國(guó)完成存款保險(xiǎn)立法，但在1991年時(shí)還有一個(gè)非常重要的立法即存款保險(xiǎn)改進(jìn)法被提出，其中最重要的一點(diǎn)就是存款保險(xiǎn)公司作為一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它要對(duì)所有它參與的銀行的資本充足率狀況，進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，而根據(jù)《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定要求，所有銀行的資本充足率不低于8%，當(dāng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司發(fā)現(xiàn)某銀行的資本充足率下降到2%的時(shí)候，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司有權(quán)將該銀行進(jìn)行接管。在我國(guó)銀行倒閉或被接管的例子雖然不多，但隨著競(jìng)爭(zhēng)的加劇，有可能會(huì)發(fā)生。