張伯玉

2015年10月26日，日本政府在首相官邸召開了與邊野古周邊居民代表的交流懇談會，日本內(nèi)閣官房長官菅義偉和名護(hù)市邊野古、豐原、久志三區(qū)區(qū)長出席了懇談會。

2015年1月26日，日本沖繩縣知事翁長雄志設(shè)立了由法律和環(huán)境專家組成的“普天間機(jī)場替代設(shè)施建設(shè)事業(yè)公有水面填埋許可手續(xù)第三者委員會”，該委員會的受托咨詢?nèi)蝿?wù)是檢查許可手續(xù)是否存在法律瑕疵。經(jīng)過近半年的討論研究，該委員會于7月16日提出了前知事的填埋許可“存在瑕疵”的報告書。9月14日，翁長知事在沖繩縣廳召開記者會，宣布取消前知事關(guān)于名護(hù)市邊野古海上填海造陸的許可。翁長知事在記者會上解釋道，“填埋許可存在瑕疵，應(yīng)該取消”，“將使用一切手段不讓政府在邊野古建設(shè)基地。取消許可是第一步”。對此，日本防衛(wèi)相中谷元卻表示“手續(xù)不存在瑕疵”、“將繼續(xù)推進(jìn)填海作業(yè)”。另據(jù)日媒報道，日本國土交通大臣石井啟一10月27日宣布，暫時凍結(jié)沖繩縣知事翁長雄志做出的相關(guān)決定，準(zhǔn)許日本防衛(wèi)省沖繩防衛(wèi)局重開相關(guān)施工工程。對此，沖繩縣政府同日發(fā)表聲明指出，日本政府無視沖繩縣民意，并計劃剝奪沖繩縣權(quán)力的行為“不可理解”，并稱將向日本總務(wù)省的“國與地方關(guān)系仲裁委員會”提出訴訟。

戰(zhàn)后長期被戰(zhàn)略據(jù)點化

沖繩作為日本的一個縣，一直是一個有別于本土的特殊存在。這既與沖繩的歷史有關(guān)，更與其特殊地理位置直接相關(guān)。

二戰(zhàn)期間，沖繩是日本領(lǐng)土的唯一地面戰(zhàn)場。美國以分布于太平洋中的島嶼為據(jù)點一步步向日本本土逼近，沖繩被美國選為進(jìn)攻日本本土的橋頭堡。對日本來說，沖繩則成為保衛(wèi)本土的防波堤。沖繩戰(zhàn)役自1945年3月底開始持續(xù)約3～5個月，日方除6.5萬名本土士兵和3萬名沖繩出身的士兵戰(zhàn)死外，還有9.4萬名普通沖繩縣民付出了生命，而日本“本土決戰(zhàn)”沒有發(fā)生。在沖繩人看來，普通縣民在這場戰(zhàn)役中做出的犧牲遠(yuǎn)比軍人大得多。尤其是戰(zhàn)役結(jié)束前被日軍恐嚇、命令集體自殺的經(jīng)歷，成為沖繩人心中永遠(yuǎn)的痛和難以忘卻的記憶。

在戰(zhàn)后對日處理中，沖繩是唯一被長期置于美軍直接統(tǒng)治下的地區(qū)。以麥克阿瑟為首的美國軍方堅決主張將沖繩從日本分離出來，作為戰(zhàn)略據(jù)點建設(shè)成軍事要塞，由美國實施排他性統(tǒng)治。在戰(zhàn)后初期對日占領(lǐng)政策的實施過程中，這一主張不斷成為事實。早在登陸沖繩之際，美海軍元帥尼米茲曾公布“美國海軍軍政府布告第一號”，聲明為贏得與日本的戰(zhàn)爭，美軍將軍事占領(lǐng)西南諸島，停止日本國政府的所有行政權(quán)，建立美國軍政府。率領(lǐng)18萬大軍登上沖繩島的美軍司令官巴克納陸軍中將在登陸后不久的1945年4月23日，曾對尼米茲元帥進(jìn)言：“沖繩是通往中國大陸的要沖、對抗俄國擴(kuò)張主義的據(jù)點，所以有必要以保護(hù)或其他適當(dāng)?shù)拿x對沖繩實施排他性的統(tǒng)治。”盟軍司令部1946年1月發(fā)布的《關(guān)于若干外郭（即區(qū)別于日本本土的外圍島嶼，主要指日本的西南諸島）地區(qū)在政治上行政上和日本分離的備忘錄》明確了對沖繩的處理方式：與盟軍總司令部間接統(tǒng)治下的日本本土不同，沖繩被置于美軍的直接統(tǒng)治之下。

長期保有沖繩成為美國政府的方針是在1949年初。在1949年7月開始編制的1950年度財政預(yù)算中，美國政府第一次添加了建設(shè)沖繩基地預(yù)算。在蘇聯(lián)被確認(rèn)擁有原子彈、中華人民共和國成立以及朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)等急劇變化的國際形勢下，美國將非武裝國家日本建設(shè)成“反共壁壘”的政策迅速變?yōu)楝F(xiàn)實。

20世紀(jì)50年代以后，沖繩大片土地被征用，基地建設(shè)開始動工。隨著沖繩美軍基地的擴(kuò)大，日本本土的美軍基地減少了四分之三。至20世紀(jì)60年代，僅占日本國土面積6%的沖繩幾乎建設(shè)了與日本本土的美軍基地同等規(guī)模的基地，密度是本土的100倍。若沖繩不是被置于美軍的直接統(tǒng)治之下，要建設(shè)如此規(guī)模的美軍基地幾乎是不可能的。

1972年沖繩施政權(quán)回歸日本后，沖繩承受的基地負(fù)擔(dān)與戰(zhàn)略作用反被增強。日本政府借沖繩回歸之機(jī)將美軍駐日基地進(jìn)一步集中于沖繩，結(jié)果導(dǎo)致約75%的駐日美軍基地集中于沖繩。日本政府意圖通過此舉，避免使基地問題成為全國性的政治焦點。

沖繩回歸以后，沖繩人仍以各種方式不屈不撓地堅持著反戰(zhàn)反基地斗爭;但在本土，美軍基地問題逐漸變成局部地區(qū)的問題，沖繩人的斗爭隨之陷入孤立無援的境地。對于沖繩人的不滿，日本政府一貫采取以金錢來平息的對策。在沖繩回歸之際，日本政府把軍用地的使用費平均提升了五倍，且給簽合同的地主支付了一筆合作報酬。同時，由于長期處于軍事優(yōu)先政策之下，沖繩縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與本土存在不小的差距，日本政府則以縮小沖繩與本土的差距、為沖繩經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展創(chuàng)造條件來吸引沖繩民眾，為此每10年制定一套沖繩振興開發(fā)計劃，并投入大量財政資金。沖繩振興開發(fā)計劃的實施，確實縮小了沖繩與日本本土之間的發(fā)展差距，但也加強了沖繩對中央政府財政與公共建設(shè)的依賴。中央財政投入成為日本政府控制沖繩地方政府的強硬手段。

沖繩民眾、地方政府與日本中央政府不斷博弈

冷戰(zhàn)結(jié)束后，正值日美雙方為重新定義后冷戰(zhàn)時代的日美同盟而加緊準(zhǔn)備之時，1995年9月4日，駐沖繩美軍強暴日本少女事件引爆了沖繩反基地運動。反對美軍基地的憤怒浪潮迅速由沖繩波及整個日本，為1960年以來所罕見。事態(tài)的發(fā)展對追求加強同盟關(guān)系的日美雙方來說相當(dāng)棘手。

由于美國在沖繩駐軍的部分用地征用手續(xù)將于1996年4月1日到期，上述惡性事件的發(fā)生使近3000名地主拒絕美軍繼續(xù)使用他們的土地做基地，沖繩縣時任知事大田昌秀也拒絕在美軍用地手續(xù)上替地主做“代理簽字”。受沖繩民意鼓舞，大田知事在1996年1月舉行的日本政府與沖繩縣關(guān)于沖繩美軍基地問題協(xié)議會上，提出以2015年為目標(biāo)、分三階段歸還沖繩縣內(nèi)全部美軍基地的要求。

經(jīng)過頻繁密切的磋商，美日雙方達(dá)成共識：為確保日本國民對日美同盟的支持，必須解決以沖繩為中心的駐日美軍基地問題;通過在沖繩人民反對最強烈的基地問題上做出讓步以渡過危機(jī)，來繼續(xù)保持美國在日本的駐軍并進(jìn)一步加強日美同盟。1996年12月2日，日美安全保障協(xié)商委員會（SCC）批準(zhǔn)了沖繩特別行動委員會的《最終報告》以及《關(guān)于普天間機(jī)場的最終報告》。美國部分滿足了日本要求，把占沖繩美軍設(shè)施及區(qū)域總面積（共同使用的設(shè)施及區(qū)域除外）約21%（約5002公頃）的11處設(shè)施歸還日本?！蛾P(guān)于普天間機(jī)場的最終報告》規(guī)定：未來五至七年內(nèi)，在充分的代替設(shè)施完成并可以運用后美國將歸還普天間機(jī)場。

此后，圍繞普天間機(jī)場的搬遷地，日美兩國政府間以及日本政府與沖繩地方政府間討論過縣外、縣內(nèi)各種搬遷地方案，最終決定搬遷地為名護(hù)市邊野古沿岸。在討論具體實施方案過程中，產(chǎn)生了日美特別行動委員會海上直升機(jī)機(jī)場方案、沖繩縣認(rèn)可的軍民共用機(jī)場方案，以及美軍整編重組過程中出現(xiàn)的潛瀨方案（名護(hù)燈方案）、陸上方案等，最終在2006年5月，日美雙方以及沖繩縣知事等有關(guān)自治體達(dá)成了以V字形方案為基礎(chǔ)推進(jìn)建設(shè)替代設(shè)施之共識。2006年8月“普天間機(jī)場搬遷措施協(xié)議會”設(shè)立，為建設(shè)普天間機(jī)場替代設(shè)施所需的環(huán)境影響評價手續(xù)“方法書”、“準(zhǔn)備書”等程序完成，進(jìn)入完成“評價書”的程序。至此，自1996年12月美方同意全面歸還普天間機(jī)場歷經(jīng)近十年，普天間機(jī)場搬遷地終于落實，建設(shè)替代設(shè)施程序啟動。

然而，沖繩地方的政治風(fēng)向自2008年6月舉行的沖繩縣議會選舉后開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向：邊野古搬遷反對派占據(jù)了沖繩縣議會多數(shù)議席。接著在2009年8月大選中，民主黨代表鳩山由紀(jì)夫到?jīng)_繩縣游說，提到普天間基地要搬遷到“國外、至少是縣外”，為沖繩縣的反基地運動又添了一把火。政權(quán)更替、民主黨上臺執(zhí)政后，沖繩贊成縣內(nèi)搬遷派失去了來自自民黨及其政權(quán)的強力支持，反對縣內(nèi)搬遷派則備受鼓舞。前者因獲得的選民支持不敵后者而不得不改變主張。在2010年1月名護(hù)市長選舉中，反對邊野古搬遷派支持的稻嶺進(jìn)戰(zhàn)勝了贊成邊野古搬遷派支持的時任市長島袋吉而當(dāng)選為名護(hù)市長。同年2月24日，沖繩縣議會通過決議，反對縣內(nèi)搬遷，贊成向縣外、國外搬遷。同年9月12日舉行的名護(hù)市議會選舉，稻嶺市長派獲得多數(shù)議席。同年11月28日舉行的沖繩縣知事選舉，贊成邊野古搬遷的時任知事仲井真弘多為了連任不得不以“搬遷到國外、至少是縣外”為其競選公約。2012年6月沖繩縣議會選舉，支持仲井真知事的縣執(zhí)政黨依然未能實現(xiàn)獲取過半數(shù)議席的目標(biāo)。沖繩地方政治形勢以及政治力量對比的變化使普天間機(jī)場搬遷難度大增。

在2012年12月舉行的眾議院大選中，民主黨下野、自公聯(lián)合執(zhí)政黨組成的安倍內(nèi)閣成立。在重視加強日美同盟關(guān)系的安倍首相的強勢領(lǐng)導(dǎo)下，邊野古替代設(shè)施建設(shè)工程被“謹(jǐn)慎推進(jìn)”。2013年1月環(huán)境影響“評價書”公示期結(jié)束，環(huán)境影響評價手續(xù)完成。3月在得到名護(hù)市的名護(hù)漁業(yè)合作社的同意后，根據(jù)公有水面填海造地法的規(guī)定，日本政府向沖繩縣知事提出邊野古海上公有水面填海造地許可申請。與此同時，日美之間有關(guān)駐沖繩美軍基地設(shè)施與區(qū)域的合并、歸還等也在有序推進(jìn)。2013年4月日美共同發(fā)表的“沖繩駐日美軍設(shè)施、區(qū)域合并計劃”規(guī)定，普天間機(jī)場的歸還時期是“2022年度或此后”，歸還區(qū)域是481公頃即全面歸還。嘉手納機(jī)場以南的土地歸還面積達(dá)1048公頃。2013年12月，沖繩縣知事仲井真許可了日本政府提出的名護(hù)市邊野古沿岸地區(qū)填海造陸申請。至此，普天間機(jī)場搬遷進(jìn)入了替代設(shè)施的建設(shè)階段。

2014年沖繩地方政治局勢繼續(xù)向有利于反對邊野古搬遷派的方向發(fā)展。2014年1月，繼續(xù)堅持反對邊野古搬遷的稻嶺進(jìn)市長獲得連任。同年9月名護(hù)市議會選舉，是否贊成普天間基地向名護(hù)市邊野古搬遷成為選舉爭議焦點，反對邊野古搬遷派獲得過半數(shù)議席。同年11月沖繩縣知事選舉，反對邊野古搬遷的前那霸市長翁長雄志戰(zhàn)勝時任知事仲井真當(dāng)選。翁長當(dāng)選后重申要撤銷仲井真前知事關(guān)于基地建設(shè)預(yù)定海面填埋手續(xù)的許可。反對邊野古搬遷派不僅占據(jù)了沖繩縣知事、名護(hù)市長要職，還控制了沖繩縣議會、名護(hù)市議會多數(shù)議席。

和解之路困難重重

日本政府在邊野古海域填海作業(yè)工程，始于2013年12月得到仲井真前知事的許可?，F(xiàn)知事取消填海造陸許可手續(xù)，日本政府可以向國土交通大臣提出不服審查請求和向高等法院提出代執(zhí)行訴訟等法律上的對抗措施，沖繩地方政府和中央政府之間的對抗也將由此進(jìn)入司法程序。只要法院不下達(dá)停止海上作業(yè)的判決，日本政府可以在與沖繩地方政府的對立爭執(zhí)中繼續(xù)推進(jìn)填海作業(yè)工程;沖繩縣知事也很難改變其立場。二者之間的對立及博弈將長期化，和解之路困難重重。

2015年10月27日上午，市民團(tuán)體在位于沖繩縣名護(hù)市的美軍施瓦布軍營前抗議邊野古搬遷方案，譴責(zé)“中央政府不講理”。

無論從行政權(quán)限，還是從司法訴訟結(jié)果來看，沖繩地方政府并不具備阻止中央政府建設(shè)新基地的權(quán)限。支持沖繩地方政府與中央政府博弈、阻止建設(shè)新基地的是反對美軍基地的沖繩縣民。自1972年沖繩施政權(quán)歸還日本后，在長期以來一直背負(fù)全國70%以上的駐日美軍基地重?fù)?dān)的沖繩人看來，沖繩依然不是沖繩人的沖繩。堅決要求基地搬遷到縣外、反對在縣內(nèi)新建基地的沖繩人追求的是“沖繩的事情由沖繩人決定”。遺憾的是，駐沖繩美軍基地問題不僅僅是沖繩的事情，更是事關(guān)日本外交基軸——日美同盟的重大問題。而沖繩民意到底在其中占據(jù)多大比重不好判斷。但可以肯定的是，無論日美雙方在駐沖繩美軍基地問題上達(dá)成怎樣的共識，都不能不考慮沖繩民意。

（作者為中國社科院日本所研究員）