宣曉偉

“財(cái)政平衡制度”和德國中央與地方關(guān)系制度安排的優(yōu)缺點(diǎn)
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之十三

宣曉偉

在德國已有的政治實(shí)踐中，各種權(quán)力的博弈經(jīng)常采用的是“協(xié)商”、而非僅僅使用“多數(shù)決”的方式，由此形成一種所謂“協(xié)商式民主”的模式，這也成為了德國處理聯(lián)邦與州關(guān)系的一個重要特色。

在上篇文章中，我們討論了德國的中央與地方關(guān)系的安排，它明顯不同于美國“復(fù)合共和制”下聯(lián)邦和州的“多元重疊治理模式”，而是一種“參與聯(lián)邦制”，具有明顯“協(xié)商民主制”的特征。在德國中央與地方安排四個重要的制度要素中，我們已經(jīng)依次討論了“憲法”、“聯(lián)邦憲法法院”和“聯(lián)邦參議院”，接下來討論其頗具特色的“財(cái)政平衡制度”，它對于推動原有東西德地區(qū)的一體化發(fā)展具有重要作用，對于幅員遼闊的中國如何推進(jìn)不同地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展也有很強(qiáng)的借鑒意義。

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

“財(cái)政平衡制度”基礎(chǔ)之上的參與聯(lián)邦制

德國的聯(lián)邦制中并不采用聯(lián)邦和各州在不同領(lǐng)域垂直劃分的方式，即如同美國那樣，聯(lián)邦和州各自執(zhí)行自己的法律，并通過自己的機(jī)關(guān)來實(shí)施。德國的聯(lián)邦制采取了一種功能性的分離，即聯(lián)邦享有立法權(quán)，而州則行使大部分行政管理權(quán)。事實(shí)上，聯(lián)邦只在極少數(shù)職責(zé)范圍內(nèi)擁有自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，例如對外事務(wù)、國防、聯(lián)邦水路和空中交通管制等。因此，一般情況下聯(lián)邦法律是由各州及其下級行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行。因此德國的聯(lián)邦制又被冠以“參與聯(lián)邦制”、“執(zhí)行聯(lián)邦制”、“行政聯(lián)邦制”等多種名號，這些稱謂從不同側(cè)面反映了德國聯(lián)邦制下聯(lián)邦與州之間互相制約和互相依賴的狀況。

與此同時(shí)，《基本法》規(guī)定“聯(lián)邦與各邦在財(cái)務(wù)管理方面應(yīng)自給自足，互不依賴”，它意味著聯(lián)邦和州的收入分開，各自需要為執(zhí)行其任務(wù)籌措費(fèi)用。很顯然，聯(lián)邦與各州之間“行政上的連帶性”與“財(cái)務(wù)上的獨(dú)立性”在理論上就會存在沖突的可能，那么在現(xiàn)實(shí)中德國又是如何來避免“中央請客、地方買單”現(xiàn)象的產(chǎn)生呢？這個問題的解決，是與德國在各州之間推行的“財(cái)政平衡制度”密不可分的。

所謂“財(cái)政平衡制度”，就是指聯(lián)邦通過各項(xiàng)財(cái)政平衡措施以后，使各州的財(cái)政能力保持均衡，能夠切實(shí)承擔(dān)各自的責(zé)任，有效履行各自的義務(wù)，為各地區(qū)居民享有一致的生活水平創(chuàng)造必要的條件。財(cái)政平衡制度的法律基礎(chǔ)主要包括《基本法》和《國家與各聯(lián)邦州之間的財(cái)政平衡法》，前者是構(gòu)建財(cái)政平衡制度的憲法基礎(chǔ)，后者則屬于具體規(guī)范財(cái)政平衡制度的普通法基礎(chǔ)。《基本法》第十章“財(cái)政”第一百零六條中明確規(guī)定：“聯(lián)邦及各邦之預(yù)算需要應(yīng)予協(xié)調(diào)，以達(dá)成合理之平衡，避免過重之稅負(fù)并確保聯(lián)邦境內(nèi)一致之生活水準(zhǔn)”。

德國財(cái)政平衡制度的實(shí)施主要包括三個步驟，即“縱向平衡”、“橫向平衡”和“補(bǔ)充撥款”?！翱v向平衡”主要是指通過聯(lián)邦與州“共享稅”收入比例的調(diào)節(jié)，使得經(jīng)濟(jì)落后的州獲得更多的共享稅收入?！皺M向平衡”是指財(cái)政較富裕的州通過橫向平衡機(jī)制將資金直接劃撥給較窮的州，使得不同州的人均財(cái)力達(dá)到基本平衡。橫向平衡機(jī)制是通過測算各州的“財(cái)政能力指數(shù)”和“財(cái)政平衡指數(shù)”來決定各州是“有平衡授權(quán)的州、自求平衡的州、還是有平衡義務(wù)的州”，當(dāng)一個州的人均財(cái)力高于平均水平，它就有義務(wù)平衡支出，若低于平均水平，則有權(quán)利得到平衡補(bǔ)償。通過“橫向平衡”后，財(cái)政弱州的人均財(cái)力可以達(dá)到全國平均水平的95%。“補(bǔ)充撥款”是聯(lián)邦向財(cái)政收入薄弱的州進(jìn)行額外撥款，以進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后州的財(cái)政能力。

德國參與聯(lián)邦制下的“財(cái)政平衡制度”是極其有效的，經(jīng)過各項(xiàng)財(cái)政平衡措施后，各州之間的財(cái)政能力相差無幾，有時(shí)原本較為貧困的州經(jīng)過財(cái)政平衡后，人均財(cái)力反而超過了某些稅收強(qiáng)勁的州。事實(shí)上，一些較為富裕的州（如巴伐利亞、巴登—符騰堡、黑森州）就曾經(jīng)起訴，指責(zé)財(cái)政再分配標(biāo)準(zhǔn)和平衡尺度不當(dāng)。為此，2001年新修訂的《財(cái)政均等法》在繼承了1993年《財(cái)政均等法》基本內(nèi)容的同時(shí)，適當(dāng)建立了對各州政府的激勵機(jī)制：當(dāng)州政府的人均稅收增幅大于平均人均增幅時(shí)，高于平均增幅的數(shù)額可以不進(jìn)入財(cái)政均等過程中。

如果只從效率標(biāo)準(zhǔn)來審視德國的“財(cái)政平衡制度”，似乎它未能充分體現(xiàn)“強(qiáng)者多得”的原則，使得各州不免有些“干好干壞一個樣”的嫌疑；然而如果將其放到整個聯(lián)邦與州的制度體系中，就能發(fā)現(xiàn)“財(cái)政平衡制度”在德國“參與聯(lián)邦制”體制建構(gòu)中的必要性和重要性，沒有“財(cái)政平衡制度”的保障，很容易使聯(lián)邦與州、州與州之間的權(quán)責(zé)劃分陷入互相糾纏、互相推諉的僵局，“聯(lián)邦決策、地方執(zhí)行”的體制也難以真正有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

德國在處理中央與地方關(guān)系制度安排的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

（1）協(xié)商式民主成為德國處理中央與地方關(guān)系的主要模式

在德國已有的政治實(shí)踐中，各種權(quán)力的博弈經(jīng)常采用的是“協(xié)商”、而非僅僅使用“多數(shù)決”的方式，由此形成一種所謂“協(xié)商式民主”的模式，這也成為了德國處理聯(lián)邦與州關(guān)系的一個重要特色。在這種模式下，一方面權(quán)力體系是高度分散化且相互制衡的，在橫向的聯(lián)邦政治層面，權(quán)力不僅來自聯(lián)邦議院，其他的機(jī)構(gòu)（如聯(lián)邦參議院和聯(lián)邦憲法法院）也都享有否決的權(quán)力。此外，各種利益集團(tuán)對一些具體的政治決策也會產(chǎn)生相當(dāng)?shù)挠绊懥Γɡ玑t(yī)療衛(wèi)生事務(wù)、勞資自治領(lǐng)域）。在縱向的聯(lián)邦和州層面，權(quán)力配置也是多層次的，歐盟、聯(lián)邦、州和地區(qū)都不同程度地分享權(quán)力。另一方面不同權(quán)力形成相互妥協(xié)、相互依賴的格局。即在各種權(quán)力博弈的過程中，不同權(quán)力主體會顧及其他主體的利益，傾向于做出一定的妥協(xié)，而非采用一種極端化的方式來解決矛盾和沖突。例如前述聯(lián)邦議院在通過法律時(shí)，就會事先考慮到聯(lián)邦憲法法院的取向，避免通過一些極端的法律法規(guī)。類似地，聯(lián)邦參議院在對待聯(lián)邦議院通過的法律時(shí)，也不會一味被政黨政治的力量完全左右，罔顧整個聯(lián)邦的利益和實(shí)際需要。

顯然，這種協(xié)商式民主的方式對于維護(hù)德國政治體系良好運(yùn)作具有重要意義。在這種模式下，各個政治團(tuán)體在參與政治決策時(shí)，不僅僅只出于自身的權(quán)益考慮，也適當(dāng)?shù)乜紤]其他團(tuán)體和整體的利益，從而傾向于互相作出讓步和妥協(xié)，有效地避免了極端化的政治僵局。而這樣的僵局是過于個體化、兩極化的政治模式所容易產(chǎn)生的，正如我們目前在美國所看到的共和、民主兩黨所形成的政治局面。而通過協(xié)商式民主的方式進(jìn)行政治決策的過程，其成本一般也會比動輒通過打官司來解決問題要小得多。

（2）法治、制衡、民主和財(cái)政平衡保障著德國參與聯(lián)邦制的有效運(yùn)行

德國聯(lián)邦制是一種“中央決策、地方執(zhí)行”的模式。在具體政策執(zhí)行過程中，各級政府采用的是“層層委托代理”的方式，而普通公民通常也只接觸到基層的行政機(jī)關(guān)（參見沃爾夫?qū)?魯茨歐（2010）《德國政府與政治》，北京大學(xué)出版社，第271頁），這些特征都與中國的中央與地方關(guān)系的實(shí)際運(yùn)行十分相似，那么德國又是靠什么來解決中國在實(shí)踐中所遇到的中央與地方權(quán)責(zé)不對等、權(quán)限劃分不清，不同層級政府的激勵不相容和信息不對稱等一系列棘手問題呢？以下幾個因素對于保障德國參與聯(lián)邦制的良好運(yùn)行具有重要作用。

第一，憲政和法治保證了德國的參與聯(lián)邦制能在一個規(guī)范化的渠道內(nèi)運(yùn)行。《基本法》奠定了聯(lián)邦與州關(guān)系的基本法律框架，而聯(lián)邦憲法法院通過司法實(shí)踐保障《基本法》以及相關(guān)法律的實(shí)施。聯(lián)邦與州產(chǎn)生矛盾糾紛，最終可以通過司法途徑加以解決。應(yīng)當(dāng)說，德國聯(lián)邦與州關(guān)系的調(diào)節(jié)并不如美國那樣如此依賴司法途徑，但聯(lián)邦憲法法院卻還起著聯(lián)邦與州關(guān)系最終調(diào)節(jié)者的作用，從而為用一種規(guī)范化的方式來解決聯(lián)邦和州的矛盾沖突提供了最終保證。

第二，通過聯(lián)邦參議院、聯(lián)邦議院、聯(lián)邦憲法法院、總理、內(nèi)閣等一系列權(quán)力的制衡，并采用協(xié)商式民主的方式有效協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州之間的關(guān)系。在政治博弈過程中，不同權(quán)力之間的制衡非常關(guān)鍵，如果沒有權(quán)力間的互相制約，就很難形成利用法治化渠道來解決沖突的模式，也沒有產(chǎn)生協(xié)商式民主的土壤。如果只是一股權(quán)力獨(dú)大并至高無上，它就很難有興趣或動力來與其他權(quán)力進(jìn)行妥協(xié)和協(xié)商。無論是憲政法治、還是民主協(xié)商，最終都是建立在各種權(quán)力互相制衡的基礎(chǔ)之上的，而且這種權(quán)力的制衡又是受到制度的明確承認(rèn)和法律的切實(shí)保護(hù)，可以通過公開化的途徑解決互相之間的沖突，它并非是一種私下的、基于私人關(guān)系的小圈子權(quán)力勾兌。例如聯(lián)邦參議院是由州代表直接組成，他們又通過協(xié)商和投票方式來對有關(guān)聯(lián)邦和州的相關(guān)法律進(jìn)行決策，這就使得聯(lián)邦和州之間、州和州之間的利益博弈有了一個公開規(guī)范的場合，可以較好地協(xié)調(diào)各個主體之間的利益。

第三，無論是聯(lián)邦層面、還是地方層面，都貫徹人民主權(quán)原則，采用民主治理的方式，它為德國參與聯(lián)邦制的建立和維護(hù)提供了最終的合法性和正當(dāng)性。盡管在德國，并不像美國那樣依賴多數(shù)決的政治決策方式，但任何政治權(quán)力最終都來自于人民的授權(quán)，并通過各種民主方式進(jìn)行治理。聯(lián)邦議院是人民直接選舉的、地方自治原則也被《基本法》所確認(rèn)?？梢哉f，無論是參與聯(lián)邦制的建立、還是以后的調(diào)整，最終也還是通過各種民主的方式為人民的意愿所決定。

第四，財(cái)政平衡制度在經(jīng)濟(jì)層面確立了參與聯(lián)邦制的激勵機(jī)制。如果各州成為極其明確的利益主體，有著非常強(qiáng)烈的利益沖動，就很難避免聯(lián)邦與州之間、州和州之間產(chǎn)生矛盾和沖突，因此在“經(jīng)濟(jì)掛帥、GDP至上”的制度安排下是無法維護(hù)參與聯(lián)邦制良好運(yùn)轉(zhuǎn)的。而財(cái)政平衡制度的推行在很大程度上弱化了各州一味刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，為德國參與聯(lián)邦制的實(shí)施奠定了經(jīng)濟(jì)層面的基礎(chǔ)。

（3）各種團(tuán)體利益混淆、各級治理主體權(quán)責(zé)不清，不斷形成各種矛盾，帶來對已有聯(lián)邦與州制度安排的持續(xù)挑戰(zhàn)

德國的參與聯(lián)邦制建立了一套相對完善的體制機(jī)制安排，也已在實(shí)踐中取得了較好的成績，但同樣不可避免存在著不少問題。

首先是前面已經(jīng)提及的“全國政治”和“州政治”混淆的問題。由于聯(lián)邦參議院是由州政府的代表組成，由此必然造成全國層面的政治角逐越來越波及到地方層面，而地方利益的角逐又被帶到全國層面來進(jìn)行。不少州選舉成為了全國選舉的預(yù)演，而各政黨也越來越把更多的力量部署到州政治層面。這樣的制度安排帶來的結(jié)果是一些應(yīng)該站在全國層面來考慮并解決的問題，過多地受到地方利益的干擾，成為了各地方利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物，難以達(dá)成一個有益于整體利益的解決方案；而一些本應(yīng)該局限在地方層面考慮的問題，卻過多地?fù)诫s了全國政治的因素，不能很好地切合地方的現(xiàn)實(shí)，難以充分發(fā)揮地方的作用。

其次，盡管聯(lián)邦參議院等制度安排能夠使聯(lián)邦的法律法規(guī)和政策措施盡可能地反映各個地方的利益訴求，但“中央決策、地方執(zhí)行”的方式無法避免政策決策和執(zhí)行過程中“統(tǒng)一性”和“多樣性”的矛盾。雖然德國與美國、中國相比，規(guī)模范圍要小得多，但如何因地制宜地實(shí)施政策，如何既能反映聯(lián)邦意志、又能照顧各地需求，同樣是在執(zhí)行具體政策時(shí)所不得不面對的難題；參與聯(lián)邦制下“聯(lián)邦的集中決策”與“基于地方自治的自主決策”也必然會產(chǎn)生各種各樣的沖突。

再次，財(cái)政平衡政策雖然在保障各州的均衡財(cái)政能力上頗具成效，但也會帶來挫傷各地發(fā)展積極性的客觀效應(yīng)，如何平衡“公平”和“效率”依然是德國進(jìn)一步完善財(cái)政平衡政策和地方激勵機(jī)制所要解決的難題。

最后，德國參與聯(lián)邦制的有效運(yùn)行建立在協(xié)商式民主的基礎(chǔ)之上，而協(xié)商式民主是否能在不同政治力量的各種博弈中真正起到作用，極其依賴各方的預(yù)期和共識。只有各方都能預(yù)期到對方不會采取極端化的方式、而是會做出一定的讓步，才會更容易產(chǎn)生妥協(xié)和共識。但是這種預(yù)期和共識的維持并不是一勞永逸、亙古不變的，而是會隨著環(huán)境變化、政治力量此長彼消、不同利益團(tuán)體的分化加劇等各種因素而發(fā)生改變。從根本上說，這種共識的產(chǎn)生和維護(hù)既來源于人們所秉持的文化傳統(tǒng)和價(jià)值取向，也產(chǎn)生于各種現(xiàn)實(shí)利益的考量，它既是強(qiáng)固的，也是脆弱的。

事實(shí)上，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，德國的參與聯(lián)邦制面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，“聯(lián)邦決策、地方執(zhí)行”的傳統(tǒng)模式也遭遇到更多的矛盾和問題，必須加以調(diào)整和改革?？梢哉f，目前德國的參與聯(lián)邦制也正處在一個改革的階段，盡管并非是對現(xiàn)有體制展開顛覆性的革新，但隨著形勢變化的持續(xù)調(diào)整已經(jīng)勢在必行。當(dāng)前，德國國內(nèi)已有不少改革方案建議進(jìn)一步厘清聯(lián)邦和州之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以改變參與聯(lián)邦制下全國政治和地方政治過于混淆、各層級利益糾纏不清的狀況。