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國(guó)外城市規(guī)劃的基本特征與理論基奠
——國(guó)外城市治理經(jīng)驗(yàn)研究之四

張?jiān)娪?/p>

城市規(guī)劃是城市發(fā)展的總體計(jì)劃，是城市建設(shè)的前瞻性部署。它通過(guò)確立城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，為合理利用土地與資源，協(xié)調(diào)城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供了總體性框架?？茖W(xué)合理的城市規(guī)劃，能為城市建設(shè)和發(fā)展帶來(lái)巨大的綜合效益。城市規(guī)劃是保證城市合理地進(jìn)行建設(shè)和城市土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的綜合手段。城市規(guī)劃直接關(guān)乎一個(gè)城市的日后管理與運(yùn)營(yíng)，一個(gè)科學(xué)的城市規(guī)劃，會(huì)給城市治理營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境空間。

張?jiān)娪辏袊?guó)發(fā)展觀察雜志社副社長(zhǎng)，國(guó)研文化傳媒股份有限公司董事、總經(jīng)理，管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后、副編審，香港大學(xué)SPACE學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者。

城市規(guī)劃的基本特征

對(duì)于城市規(guī)劃，目前學(xué)術(shù)界尚無(wú)統(tǒng)一的界定，有代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：

其一，城市規(guī)劃是一種決策行為，其目的是解決城市中各種物質(zhì)要素在空間布局與時(shí)間序列上的各種矛盾，使其各得其所，有機(jī)聯(lián)系，以取得良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。

其二，城市規(guī)劃是在一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的目標(biāo)和計(jì)劃，是城市建設(shè)的總體部署，也是城市建設(shè)管理的依據(jù)。

其三，城市規(guī)劃是政府干預(yù)城市發(fā)展的一種手段，由于是有意識(shí)的干預(yù)，因而也就是實(shí)踐，即行動(dòng)。

其四，城市規(guī)劃的工作對(duì)象是城市社區(qū)，其手段是對(duì)城市物質(zhì)環(huán)境的布局與設(shè)計(jì)，其目的是滿足全社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要和促進(jìn)全社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

城市規(guī)劃的基本特征可以歸納為以下幾個(gè)方面。

一是綜合性。城市規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及多個(gè)規(guī)劃部門的參與和通力合作，它需要地理學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的支持，它需要兼顧城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境多重目標(biāo)間的協(xié)調(diào)與權(quán)衡。

二是前瞻性。城市規(guī)劃是對(duì)未來(lái)城市各項(xiàng)建設(shè)的總體設(shè)想，是指導(dǎo)城市建設(shè)的藍(lán)圖，其目的是使城市各項(xiàng)建設(shè)與未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市居民生活需求相適應(yīng)。城市規(guī)劃要綜合分析影響城市發(fā)展的各種限制性因素與非限制性因素，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面協(xié)調(diào)，使城市自身對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化具有較強(qiáng)的適應(yīng)力。

三是權(quán)威性。城市規(guī)劃是城市各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，它的制定和實(shí)施必然會(huì)涉及政府各個(gè)部門，城市規(guī)劃范疇中的若干問(wèn)題，如城市性質(zhì)定位、城市規(guī)劃的確定、城市各類用地分配，都是重大的公共問(wèn)題，要由作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的城市國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)制定和監(jiān)督執(zhí)行城市規(guī)劃；與此同時(shí)，為確保城市規(guī)劃的執(zhí)行，必須實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的法制化。

四是動(dòng)態(tài)性。城市規(guī)劃本是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，永遠(yuǎn)沒(méi)有“完工的一天”，這是因?yàn)槌鞘性诔鞘畜w系中的地位是動(dòng)態(tài)的，城市規(guī)劃的理論和技術(shù)是動(dòng)態(tài)的，城市建設(shè)的材料和工藝是動(dòng)態(tài)的，所以城市規(guī)劃作為一個(gè)專門行業(yè)的法規(guī)，也應(yīng)是具有彈性的。

五是特殊性。每個(gè)城市都有其特定的地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史淵源與文化積淀，在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，要因地制宜，努力體現(xiàn)城市的特色，打造獨(dú)特的城市品牌和形象，這不僅有利于城市經(jīng)濟(jì)的繁榮和市民生活水平的提高，也有利于城市旅游業(yè)的發(fā)展。

國(guó)外城市規(guī)劃理論發(fā)展

城市作為產(chǎn)業(yè)聚集的平臺(tái)，作為滿足生產(chǎn)和生活需要的復(fù)雜系統(tǒng)集成空間，決定了城市的發(fā)展離不開城市的規(guī)劃。城市規(guī)劃中包含了人類對(duì)理想的居住空間和生活方式的選擇，所以隨著城市的發(fā)展，技術(shù)的進(jìn)步，人類對(duì)新的生產(chǎn)方式和生活方式的不斷選擇，決定了城市規(guī)劃理論和思想的不斷發(fā)展。

綜觀近代以來(lái)城市規(guī)劃的基本理論，具有代表性并有深遠(yuǎn)影響力的有以下幾種：一是霍華德的“田園城市理論”。田園城市是為解決工業(yè)革命所帶來(lái)的城市問(wèn)題而設(shè)想建設(shè)的一種新型城市。19世紀(jì)末英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家霍華德提出了田園城市的概念，他在著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市，他稱之為“田園城市”。田園城市實(shí)質(zhì)上是城與鄉(xiāng)的結(jié)合體。1919年，英國(guó)“田園城市和城市規(guī)劃協(xié)會(huì)”經(jīng)與霍華德商議，明確提出田園城市的含義，田園城市是為健康、生活以及產(chǎn)業(yè)而設(shè)計(jì)的城市，它的規(guī)模能足以提供豐富的社會(huì)生活，但不應(yīng)超過(guò)這一程度：四周要有永久性農(nóng)業(yè)地帶圍繞，城市的土地歸公眾所有，由一個(gè)委員會(huì)受托掌管。

霍華德于1899年組織田園城市協(xié)會(huì)，宣傳他的主張。1903年組織“田園城市有限公司”，籌措資金，在距倫敦56公里的地方購(gòu)置土地，建立了第一座田園城市——萊奇沃思（LETCHWORTH）。 1920年又在距倫敦西北約36公里的韋林（WELWYN）開始建設(shè)第二座田園城市。田園城市的建立引起社會(huì)的重視，歐洲各地紛紛效法，但多數(shù)只是借取了“田園城市”的名稱，實(shí)質(zhì)上是城郊的居住區(qū)?；羧A德針對(duì)現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)的城市問(wèn)題，提出帶有先驅(qū)性的規(guī)劃思想，針對(duì)城市規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)、人口密度、綠帶等城市規(guī)劃問(wèn)題提出一系列獨(dú)創(chuàng)性的見解。田園城市理論對(duì)現(xiàn)代城市規(guī)劃思想起了重要的啟蒙作用，對(duì)后來(lái)出現(xiàn)的一些城市規(guī)劃理論，如“有機(jī)疏散”論、衛(wèi)星城鎮(zhèn)的理論頗有影響。20世紀(jì)40年代以后，在一些重要的城市規(guī)劃方案和城市規(guī)劃法規(guī)中也反映了霍華德的思想。

二是格迪斯的“進(jìn)化城市理論”。生物學(xué)家格迪斯1915年出版《進(jìn)化中的城市》。格迪斯倡導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃思想，認(rèn)為城市與區(qū)域都是決定地點(diǎn)、工作與人之間，以及教育、美育與政治活動(dòng)之間各種復(fù)雜的相互作用的基本結(jié)構(gòu)。這些思想對(duì)大倫敦規(guī)劃和美國(guó)田納西流域規(guī)劃產(chǎn)生影響。他主張?jiān)诔鞘幸?guī)劃中應(yīng)以當(dāng)?shù)鼐用竦膬r(jià)值觀念和意見為基礎(chǔ)，尊重當(dāng)?shù)氐臍v史和特點(diǎn)，避免大拆大建。格迪斯還視城市規(guī)劃為社會(huì)變革的重要手段，運(yùn)用哲學(xué)、社會(huì)學(xué)和生物學(xué)的觀點(diǎn)，揭示城市在空間和時(shí)間發(fā)展中所存在的生物學(xué)和社會(huì)學(xué)方面的復(fù)雜關(guān)系。城市規(guī)劃工作者應(yīng)把城市現(xiàn)狀和地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境發(fā)展?jié)摿εc限制條件聯(lián)系在一起進(jìn)行研究，再作規(guī)劃。他的名言是“先診斷后治療”，由此形成了影響至今的“調(diào)查—分析—規(guī)劃”，即通過(guò)對(duì)城市現(xiàn)實(shí)狀況的調(diào)查，分析城市未來(lái)發(fā)展的可能，預(yù)測(cè)城市中各類要素之間的相互關(guān)系，然后依據(jù)這些分析和預(yù)測(cè)，制定規(guī)劃方案。

三是昂溫的“衛(wèi)星城市理論”。衛(wèi)星城是指在大城市郊區(qū)或其以外附近地區(qū)，為分散中心城市（母城）的人口和工業(yè)而新建或擴(kuò)建的具有相對(duì)獨(dú)立性的城鎮(zhèn)。它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上、文化上共有現(xiàn)代城市性質(zhì)的獨(dú)立城市單位，但同時(shí)又是從屬于某個(gè)大城市的派生物，因其圍繞中心城市像衛(wèi)星一樣，故名“衛(wèi)星城”。按其與母城的關(guān)系分為完全從屬型、半獨(dú)立型與獨(dú)立型。通常，與母城相距較近的衛(wèi)星城市，居住職能強(qiáng)，依附性強(qiáng)；距離較遠(yuǎn)的，工業(yè)職能強(qiáng)，獨(dú)立性強(qiáng)，人口規(guī)模也大，有時(shí)甚至可達(dá)到中等城市規(guī)模。按霍華德田園城市思想，衛(wèi)星城市距母城不論遠(yuǎn)近，均應(yīng)以綠帶包圍，與母城在地域上相分隔，但實(shí)際上兩者間常因發(fā)生膨脹而連成一體。衛(wèi)星城市理論是從霍華德的“田園城市”理論發(fā)展而來(lái)，根據(jù)霍華德的設(shè)想，1919年英國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)第二個(gè)田園城市——韋林時(shí)，即采用了衛(wèi)星城鎮(zhèn)這個(gè)名稱。20世紀(jì)20年代，英國(guó)建筑師昂溫為倫敦地區(qū)制定咨詢性規(guī)劃，提出大規(guī)模把倫敦的人口和就業(yè)崗位分散到附近的衛(wèi)星城鎮(zhèn)去。當(dāng)時(shí)，之所以采用衛(wèi)星城鎮(zhèn)的名稱，主要是因?yàn)樘飯@城市已被用于泛指城市“開闊的郊區(qū)”或“田園式市郊區(qū)”；其次，也為了表明韋林之類城鎮(zhèn)同倫敦在經(jīng)濟(jì)上有緊密的聯(lián)系。之后，“衛(wèi)星城鎮(zhèn)”一詞便流傳開來(lái)，并被廣泛運(yùn)用，有時(shí)還被用于稱呼大城市邊緣那些規(guī)劃良好的工業(yè)郊區(qū)。

四是佩里的“鄰里單位理論”。

這是適應(yīng)現(xiàn)代城市因機(jī)動(dòng)交通發(fā)展而帶來(lái)的規(guī)劃結(jié)構(gòu)的變化，改變過(guò)去住宅區(qū)結(jié)構(gòu)從屬于道路劃分為方格狀而提出的一種新的居住區(qū)規(guī)劃理論。1929年，由美國(guó)規(guī)劃師佩里首先提出鄰里單位這一概念，它針對(duì)當(dāng)時(shí)城市道路上機(jī)動(dòng)交通日益增長(zhǎng)，車禍經(jīng)常發(fā)生，嚴(yán)重威脅老弱及兒童穿越街道，以及交叉口過(guò)多和住宅朝向不好等問(wèn)題，要求在較大范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃居住區(qū)，使每一個(gè)“鄰里單位”成為組成居住的“細(xì)胞”，并把居住區(qū)的安靜、朝向、衛(wèi)生和安全置于重要位置。在鄰里單位內(nèi)設(shè)置小學(xué)和一些為居民服務(wù)的日常使用的公共建筑及設(shè)施，并以此控制和推算鄰里單位的人口及用地規(guī)模。為防止外部交通穿越，對(duì)內(nèi)部及外部道路有一定分工。住宅建筑的布置亦較多地考慮朝向及間距，該理論對(duì)20世紀(jì)30年代歐美的居住區(qū)規(guī)劃影響頗大，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃中仍被廣泛應(yīng)用。第二次世界大戰(zhàn)后，在此基礎(chǔ)上發(fā)展成為“小區(qū)規(guī)劃”理論。

五是克里斯泰勒的“中心地理論”。德國(guó)地理學(xué)家克里斯泰勒通過(guò)對(duì)德國(guó)南部城市的深入考察和理論研究，1933年提出了著名的中心地理論，率先論證了城市體系之城市規(guī)劃的影響?！爸行牡亍敝傅氖窃谝粋€(gè)城市體系中，大、中、小城市都有各自的經(jīng)濟(jì)中心作用，較大城市的經(jīng)濟(jì)中心作用包含著較小城市的經(jīng)濟(jì)中心作用。每個(gè)城市的規(guī)劃，既要看到本市的經(jīng)濟(jì)中心作用，又要看到與其他城市的分工協(xié)作關(guān)系。這一理論提示了城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)城市規(guī)劃的決定性影響。

六是伊利爾?沙里寧的“城市有機(jī)疏散理論”。芬蘭建筑師伊利爾?沙里寧為緩解由于城市過(guò)分集中所產(chǎn)生的弊病而提出的關(guān)于城市發(fā)展及其布局結(jié)構(gòu)的理論。沙里寧認(rèn)為衛(wèi)星城確實(shí)是治理大城市問(wèn)題的一種方法，但他認(rèn)為并不一定需要另外新建城市來(lái)實(shí)現(xiàn)這樣的目的，對(duì)于大城市而言，通過(guò)它本身的定向發(fā)展，使其進(jìn)行有機(jī)的疏散同樣可以達(dá)到目的。沙里寧在他的《城市——它的生長(zhǎng)、衰敗與未來(lái)》一書中對(duì)有機(jī)疏散論作了系統(tǒng)的闡述。他認(rèn)為今天趨向衰敗的城市，需要有一個(gè)以合理的城市規(guī)劃原則為基礎(chǔ)的革命性的演變，使城市有良好的結(jié)構(gòu)，以利于健康發(fā)展。沙里寧提出了有機(jī)疏散的城市結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)。他認(rèn)為這種結(jié)構(gòu)既要符合人類聚居的天性，便于人們過(guò)共同的社會(huì)生活，感受到城市的脈搏，而又不脫離自然。有機(jī)疏散的城市發(fā)展方式能使人們居住在一個(gè)兼具城鄉(xiāng)優(yōu)點(diǎn)的環(huán)境中。

有機(jī)疏散的兩個(gè)基本原則是：把個(gè)人日常的生活和工作即沙里寧稱為“舊常活動(dòng)”的區(qū)域，作集中的布置；不經(jīng)常的“偶然活動(dòng)”的場(chǎng)所，不必拘泥于一定的位置，則作分散的布置。日?；顒?dòng)盡可能集中在一定的范圍內(nèi)，使活動(dòng)需要的交通量減到最低程度，并且不必都使用機(jī)械化交通工具。往返于偶然活動(dòng)的場(chǎng)所，雖路程較長(zhǎng)亦屬無(wú)妨，因?yàn)樵谌粘；顒?dòng)范圍外緣綠地中設(shè)有通暢的交通干道，可以使用較高的車速迅速往返。

有機(jī)疏散論在第二次世界大戰(zhàn)后對(duì)歐美各國(guó)建設(shè)新城，改建舊城，以至大城市向城郊疏散擴(kuò)展的過(guò)程有重要影響。20世紀(jì)70年代以來(lái)，有些發(fā)達(dá)國(guó)家城市過(guò)度地疏散、擴(kuò)展，又產(chǎn)生了能源消耗增多和舊城中心衰退等新問(wèn)題。

國(guó)外城市規(guī)劃的重要思想

20世紀(jì)30年代以來(lái)，在城市規(guī)劃思想和規(guī)劃理論演變的過(guò)程中，亦出現(xiàn)具有里程碑意義的現(xiàn)代規(guī)劃思想，它們是1933年的《雅典憲章》，1977年的《馬丘比丘憲章》，1981年的《華沙宣言》和1992年的《環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)議程》。

（一）《雅典憲章》（1933年）

在20世紀(jì)上半葉，現(xiàn)代城市規(guī)劃基本上是在建筑學(xué)的領(lǐng)域內(nèi)得到發(fā)展的，甚至可以說(shuō)，現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)展是追隨著現(xiàn)代建筑運(yùn)動(dòng)而展開的。1933年在雅典召開了第四次國(guó)際現(xiàn)代建筑會(huì)議（CIAM），會(huì)議主題是“功能城市”，會(huì)議發(fā)表了《雅典憲章》。

《雅典憲章》在思想上認(rèn)識(shí)到城市中廣大人民的利益是城市規(guī)劃的基礎(chǔ)，因此它強(qiáng)調(diào)“對(duì)于從事城市規(guī)劃的工作者，人的需要和以人為出發(fā)點(diǎn)的價(jià)值衡量是一切建設(shè)工作成功的關(guān)鍵”，在憲章的內(nèi)容上也從分析城市活動(dòng)入手提出了功能分區(qū)的思想和具體做法，并要求以人的尺度和需要來(lái)估算功能分區(qū)的劃分和布置，為現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)展指明了方向，建立了現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)涵。

《雅典憲章》的思想方法是建立在物質(zhì)空間決定論的基礎(chǔ)之上的。這一思想認(rèn)為，建筑空間是影響社會(huì)變化的工具，通過(guò)對(duì)物質(zhì)空間變量的控制，就能形成良好的環(huán)境，這樣就能自動(dòng)地解決城市中的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問(wèn)題，促進(jìn)城市的發(fā)展和進(jìn)步。在這一思想引導(dǎo)下，20世紀(jì)50年代以前的城市規(guī)劃的方式主要是物質(zhì)空間規(guī)劃。

《雅典憲章》最為突出的內(nèi)容就是提出了城市的功能分區(qū)。它認(rèn)為，城市活動(dòng)可以劃分為居住、工作、游憩和交通四大活動(dòng)，提出這是城市規(guī)劃研究的“最基本分類”。憲章中闡述道：“城市規(guī)劃的四個(gè)主要功能要求各自都有其最適宜發(fā)展的條件，以便給生活、工作和文化分類和秩序化?！惫δ芊謪^(qū)在當(dāng)時(shí)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，它主要針對(duì)當(dāng)時(shí)大多數(shù)城市無(wú)計(jì)劃、無(wú)秩序發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是工業(yè)和居住混雜導(dǎo)致的嚴(yán)重的衛(wèi)生問(wèn)題、交通問(wèn)題和居住環(huán)境問(wèn)題等，而功能分區(qū)的方法確實(shí)起到了緩解和改善這些問(wèn)題的作用。另一方面，從城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，《雅典憲章》所提出的功能分區(qū)也是一種革命，它根據(jù)城市活動(dòng)對(duì)城市土地使用進(jìn)行劃分，對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃思想和方法進(jìn)行了重大改革，突破了過(guò)去城市規(guī)劃追求圖面效果和空間氣氛的局限，引導(dǎo)了城市規(guī)劃向科學(xué)的方向發(fā)展。當(dāng)然，《雅典憲章》也存在著一些不容忽視的問(wèn)題，但這是由于歷史局限性造成的。其一，機(jī)械的功能分區(qū)，犧牲了城市的有機(jī)組織，使復(fù)雜、豐富的城市生活走向單一化、簡(jiǎn)單化，與人類的需求背道而馳。其二，城市規(guī)劃是描繪城市未來(lái)的終極藍(lán)圖，一并在這種終極狀態(tài)下平衡各類用地，這顯然與不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)。

（二）《馬丘比丘憲章》（1977年）

上世紀(jì)70年代后期，國(guó)際建筑協(xié)會(huì)鑒于當(dāng)時(shí)世界城市化趨勢(shì)和城市規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)的新內(nèi)容，于1977年在秘魯?shù)睦R召開了國(guó)際性學(xué)術(shù)會(huì)議。與會(huì)的建筑師、規(guī)劃師和有關(guān)官員以《雅典憲章》為出發(fā)點(diǎn)，總結(jié)了半個(gè)世紀(jì)以來(lái)尤其是第二次世界大戰(zhàn)后的城市發(fā)展和城市規(guī)劃思想、理論和方法的演變，展望了城市規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)展的方向，在古文化遺址馬丘比丘山上簽署了《馬丘比丘憲章》。

該憲章申明，《雅典憲章》仍然是這個(gè)時(shí)代的一項(xiàng)基本文件，它提出的一些原理今天仍然有效，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，城市發(fā)展面臨著新的環(huán)境，《雅典憲章》的一些指導(dǎo)思想已不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)的發(fā)展變化，因此需要進(jìn)行修正。

《馬丘比丘憲章》首先強(qiáng)調(diào)了人與人之間的相互關(guān)系對(duì)城市和城市規(guī)劃的重要性，并將理解和貫徹這一關(guān)系視為城市規(guī)劃的基本任務(wù)。“與《雅典憲章》相反，我們深信人的相互作用與交往是城市存在的基本依據(jù)。城市規(guī)劃……必須反映這一現(xiàn)實(shí)?！薄恶R丘比丘憲章》摒棄《雅典憲章》機(jī)械主義和物質(zhì)空間決定論的思想基礎(chǔ)，宣揚(yáng)社會(huì)文化論的基本思想，它認(rèn)為，物質(zhì)空間只是影響城市生活的一項(xiàng)變量，而且這一變量并不能起決定性的作用，而起決定性作用的應(yīng)該是城市中各人類群體的文化、社會(huì)交往模式和政治結(jié)構(gòu)。從人的需要和人與人之間的相互關(guān)系出發(fā)，《馬丘比丘憲章》提出了一系列的具有指導(dǎo)意義的觀點(diǎn)。

其次，《馬丘比丘憲章》在對(duì)40多年的城市規(guī)劃理論探索和實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出《雅典憲章》所崇尚的功能分區(qū)“沒(méi)有考慮城市居民的人與人之間關(guān)系，結(jié)果是城市患了貧血癥，在那里城市建筑物成了孤立的單元，否認(rèn)了人類的活動(dòng)要求流動(dòng)的、連續(xù)的空間這一事實(shí)”。憲章提出：“在今天，不應(yīng)當(dāng)把城市當(dāng)作一系列的組成部分拼在一起考慮，而必須努力去創(chuàng)造一個(gè)綜合的、多功能的環(huán)境”，并且強(qiáng)調(diào)，“在1933年，主導(dǎo)思想是把城市和城市的建筑分成若干組成部分，在1977年，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)把已經(jīng)失掉了它們的相互依賴性和相互關(guān)聯(lián)性，并已經(jīng)失去其活動(dòng)和涵義的組成部分重新統(tǒng)一起來(lái)”。

第三，《馬丘比丘憲章》認(rèn)為城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，要求“城市規(guī)劃師和政策制定人必須把城市看作在連續(xù)發(fā)展與變化的過(guò)程中的一個(gè)結(jié)構(gòu)體系”。20世紀(jì)60年代以后，系統(tǒng)思想和系統(tǒng)方法在城市規(guī)劃中的運(yùn)用，直接改變了過(guò)去將城市規(guī)劃視作對(duì)終極狀態(tài)進(jìn)行描述的觀點(diǎn)，更強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的過(guò)程性和動(dòng)態(tài)性。《馬丘比丘憲章》在總結(jié)一系列理論探討后，進(jìn)一步提出“區(qū)域和城市規(guī)劃是個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，不僅要包括規(guī)劃的制定而且也要包括規(guī)劃的實(shí)施。這一過(guò)程應(yīng)當(dāng)能適應(yīng)城市這個(gè)有機(jī)體的物質(zhì)和文化的不斷變化”。

第四，《馬丘比丘憲章》提出公眾參與對(duì)城市規(guī)劃的極端重要性，“城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計(jì)人員、城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的、系統(tǒng)的、不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上”，并“鼓勵(lì)建筑使用者創(chuàng)造性地參與設(shè)計(jì)和施工”。

（三）《華沙宣言》（1981年）

1981年國(guó)際建筑師聯(lián)合會(huì)第十四屆世界會(huì)議通過(guò)的《華沙宣言》確立了“建筑—人—環(huán)境”作為一個(gè)整體的概念，并以此來(lái)使人們關(guān)注人、建筑和環(huán)境之間的密切的相互關(guān)系，把建設(shè)和發(fā)展與社會(huì)整體統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行考慮。

《華沙宣言》強(qiáng)調(diào)一切的發(fā)展和建設(shè)都應(yīng)當(dāng)考慮人的發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)的共同目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是探索并滿足人們的各種需要”。從這樣的前提條件出發(fā)，“改進(jìn)所有人的生活質(zhì)量應(yīng)當(dāng)是每個(gè)聚居地建設(shè)的綱要”。宣言將生活質(zhì)量作為評(píng)判規(guī)劃的最終標(biāo)準(zhǔn)，建立了一個(gè)整體的綜合原則，從而彌補(bǔ)了《雅典憲章》以要素質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)的缺陷以及《馬丘比丘憲章》對(duì)整體評(píng)價(jià)的忽視。

《華沙宣言》繼承了《雅典憲章》和《馬丘比丘憲章》中的合理成分并加以綜合，提出“規(guī)劃工作必須結(jié)合不斷發(fā)展中的城市化過(guò)程，反映出城市及其周圍地區(qū)之間實(shí)質(zhì)上的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一性，并確立鄰里、市區(qū)和城市其他構(gòu)成要素之間的功能聯(lián)系”。它沿用了《馬丘比丘憲章》中的內(nèi)容甚至是語(yǔ)言，認(rèn)為“規(guī)劃是個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，不但包括規(guī)劃的制定，而且包括規(guī)劃的實(shí)施”，并強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的實(shí)施效果的檢測(cè)，“任何一個(gè)范圍內(nèi)的規(guī)劃，都應(yīng)包括連續(xù)不斷的協(xié)調(diào)，對(duì)實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并在不同水平上用有關(guān)人們的反應(yīng)進(jìn)行檢查”。只有這樣，城市規(guī)劃才可能在原有基礎(chǔ)上得到發(fā)展。

《華沙宣言》同樣強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃過(guò)程中公眾參與對(duì)于城市規(guī)劃工作成功的重要性，提出“市民參與城市發(fā)展過(guò)程，應(yīng)當(dāng)認(rèn)作是一項(xiàng)基本權(quán)利”。通過(guò)廣大市民的參與，可以“充分反映多方面的需求和權(quán)利”，從而使城市規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)為人類發(fā)展服務(wù)的職責(zé)；另一方面，只有公眾參與了規(guī)劃的編制和決策過(guò)程，才會(huì)對(duì)規(guī)劃的實(shí)施具有責(zé)任感。因此，宣言中提出，為了達(dá)到規(guī)劃的目的，“規(guī)劃工作和建筑設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)建立在設(shè)計(jì)人員同有關(guān)學(xué)科的科學(xué)家、城市居民，以及社區(qū)和政界領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的不斷地相互配合和共同協(xié)作的基礎(chǔ)上?！?/p>

《華沙宣言》在強(qiáng)調(diào)人和社會(huì)的發(fā)展以及規(guī)劃和建筑學(xué)科作用和職責(zé)的同時(shí)，尤其關(guān)注環(huán)境的建設(shè)和發(fā)展，強(qiáng)調(diào)對(duì)城市綜合環(huán)境的認(rèn)識(shí)，并且將環(huán)境意識(shí)視為考慮人和建筑的一項(xiàng)重要的因素。在對(duì)環(huán)境問(wèn)題普遍關(guān)注的20世紀(jì)80年代，《華沙宣言》順應(yīng)了歷史的潮流，并且進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的思想在城市規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中的重要意義。

（四）《環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀(jì)議程》(1992年)

1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)《環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀(jì)議程》，其中心思想是：環(huán)境應(yīng)作為發(fā)展過(guò)程中不可缺少的組成部分，必須對(duì)環(huán)境和發(fā)展進(jìn)行綜合決策。宣言和議程還針對(duì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題展開討論，確立了可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展的主題。

《21世紀(jì)議程》中明確提出：“……可持續(xù)發(fā)展包含了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的因素……”，并要求各國(guó)政府“做到在尋求發(fā)展時(shí)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題，確保經(jīng)濟(jì)上有效益，社會(huì)上做到公正和負(fù)責(zé)任，又有益于環(huán)境保護(hù)”。針對(duì)許多國(guó)家的決策體系中存在的問(wèn)題，議程特別強(qiáng)調(diào)在制定政策、規(guī)劃和實(shí)施管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境因素綜合在一起，不能分裂開來(lái)，“既考慮環(huán)境，又考慮發(fā)展”，并應(yīng)當(dāng)“把重點(diǎn)放在各方面的相互作用以及共同作用上”。要改進(jìn)規(guī)劃和管理體系，要“將政策手段用作規(guī)劃和管理的工具，在決策中揉進(jìn)效率的標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)定期檢查和調(diào)整這些手段，以確保其繼續(xù)有效”，同時(shí)建立起“一體化的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)制度”，在規(guī)劃和實(shí)施的過(guò)程中有可能充分運(yùn)用法律、市場(chǎng)和政府的協(xié)同作用來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。

總之，從19世紀(jì)末開始，現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)作為一門有特定研究對(duì)象的學(xué)科創(chuàng)立以來(lái)，城市規(guī)劃經(jīng)歷了理想主義、功能主義到第二次世界大戰(zhàn)后的人文主義與現(xiàn)代主義結(jié)合，注意充分滿足居民住房、教育、娛樂(lè)、家庭生活等多方面的需求。上世紀(jì)60年代以來(lái)，現(xiàn)代城市規(guī)劃觀念又經(jīng)歷了一次新的變革：重視社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素與城市規(guī)劃的結(jié)合，對(duì)城市結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，用環(huán)境觀點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)城市，將城市規(guī)劃看作是引導(dǎo)城市有序發(fā)展的一種手段。如何適應(yīng)城市居民的各種需求，已成為城市規(guī)劃的一個(gè)主要特征。