洪 濤

清理規(guī)范行政審批中介服務的意義、問題與對策

洪 濤

簡政放權是新時期全面深化改革和依法治國的重要抓手，是我國全面轉變政府職能的突破口。兩年來，本屆政府高度重視，簡政放權工作力度速度空前，已取消和下放的行政審批事項累計超過700項。同時，行政審批制度改革不斷深化，范圍已擴展到行政審批相關的中介服務領域。《國務院辦公廳關于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知》（國辦發(fā)〔2015〕31號，以下簡稱《通知》）已于近日發(fā)布，標志著行政審批制度改革進入了更深、更廣的新階段。

做好清理規(guī)范行政審批中介服務工作，解決好“最后一公里”問題，可進一步釋放簡政放權紅利，有利于政府依法行政、厘清政府和市場的邊界。

洪濤，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所能源研究室副主任，主要從事資源管理與公共政策、能源與資源經(jīng)濟等領域的研究工作。關于體制機制的研究經(jīng)歷包括：“規(guī)范行政審批前置中介服務研究”、“中國能源監(jiān)管體系建設：職能、機構、立法需求”、“生態(tài)文明建設科學評價與政府考核體系研究”、“改革的重點領域與推進機制研究”、“南水北調(diào)工程供水價格管理體制研究”等。

清理規(guī)范行政審批中介服務意義重大

《通知》要求國務院部門清理規(guī)范行政審批中介服務，對在全國范圍內(nèi)處理好中介服務領域政府與市場關系具有重大意義。

一是厘清政府、市場與社會關系的試驗田和試金石。我國的行政審批中介服務機構形式上具有多樣性，與政府有著“剪不斷，理還亂”的復雜關系，是政府與市場關系的中間過渡和處理難點，《通知》的發(fā)布與實施將為理順上述三者關系提供一個典型案例。

二是依法行政與現(xiàn)代治理的必要途徑?！锻ㄖ芬孕姓侄魏头墒侄蜗嘟Y合的方式推進改革，有利于深化行政體制改革并積累依法行政經(jīng)驗，也是國家治理現(xiàn)代化的重要實踐。

三是建設現(xiàn)代市場體系的重要環(huán)節(jié)?！锻ㄖ酚嗅槍π缘貙δ壳靶姓徟薪榉帐袌稣蟛环帧⒄疅o據(jù)干預較多、壟斷嚴重與收費混亂等問題進行清理規(guī)范，有利于構建中介服務現(xiàn)代市場體系。

四是營造預防尋租腐敗的重點工程。行政審批中介服務兩端連接政府與市場，是尋租腐敗易發(fā)生的灰色地帶，《通知》對易產(chǎn)生利益輸送的弊病提供了清晰的解決方案，可謂對癥下藥。

五是突破事業(yè)單位改革的難點與重點。厘清業(yè)務上與行政審批部門的關系一直是改革的重點難點，《通知》為這些事業(yè)單位提供了改革的方向和路線圖，有利于加快事業(yè)單位分類改革，建立事業(yè)單位法人治理結構。

行政審批中介服務領域存在的主要問題

筆者在一線調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，目前行政審批中介服務領域存在的主要問題有：

其一，項目存量較多、依據(jù)不完備、結構不合理

（一）行政審批中介服務項目與行政審批事項相伴生

行政審批中介服務項目已成為行政審批事項的“衍生品”。行政審批中介服務項目的絕大多數(shù)都具有前置性和強制性，已成為行政審批的前置條件。

項目總量較大，至2013年，總體上沒有減少趨勢，一些單項行政審批往往要求進行一項甚至更多的中介服務。以浙江省為例，22個省級部門共有112個審批事項，合計設置了120個前置中介服務項目。項目總體上呈“紡錘型”分布，主要集中于省級政府，中央政府次之，地市級及以下政府較少。一些行政審批項目由中央政府下放至地方政府，在一定程度上加劇了紡錘中部的“寬度”。

（二）設立依據(jù)不完備，由法律法規(guī)明確規(guī)定或授權的較少

行政審批中介服務項目多數(shù)依據(jù)部門規(guī)章設立。僅有環(huán)境影響評價等少數(shù)項目由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)明確規(guī)定而設立，大多數(shù)項目是依據(jù)部門規(guī)章設立，多數(shù)省級政府、少數(shù)市級政府也通過文件形式設立了部分行政審批中介項目。很多設立依據(jù)沒有明確所要求的中介服務與相應的行政審批的必然聯(lián)系，中介機構的市場準入條件等具體要求也一般由政府文件規(guī)定。

（三）項目設置結構不合理，“重復中介”效率低

簡政放權簡單化，導致行政審批中介服務項目設置的結構不合理問題較突出。在已經(jīng)開展的“簡政放權”地方實踐中，部分地區(qū)強制要求各部門按照固定比例核減行政審批中介服務項目，沒有考慮到不同領域具體項目設置的實際情況，出現(xiàn)了將本該保留的項目取消、該取消的項目卻未被全部取消的現(xiàn)象。

項目設置存在重復、低效的情況。表現(xiàn)為：對不同主體要求進行同一區(qū)域內(nèi)容、結果同質(zhì)性極強的技術性審查（檢測）類中介服務的情況很多。例如，區(qū)域規(guī)劃階段、項目審批與建設（含分期建設和竣工等環(huán)節(jié)）等階段，都要進行地震安全性、雷擊風險及一般性企業(yè)的環(huán)境影響評價等內(nèi)容和結果相似度極高的評估。

其二，市場秩序混亂，“項目多、收費亂”問題突出

（一）壟斷現(xiàn)象比較突出，存在政府干預市場情況

絕對壟斷和相對壟斷領域的中介機構數(shù)量極少，一些領域在地市級甚至省級行政區(qū)通常只有唯一一家或有限幾家，遠不能滿足市場需求。以浙江省為例，至2013年底的120項行政審批中介服務項目中，屬于壟斷的共計19項，約占總量的16%。

絕對壟斷領域的中介服務機構無一例外不是政府部門下屬的事業(yè)單位就是與政府具有關聯(lián)關系的機構。這些機構通常承擔重大項目的可行性分析或提供高技術壁壘的專項服務。

部分領域、地區(qū)存在限制市場競爭的情況。一方面，一些行政審批部門對本領域中介服務機構的準入實行總量控制與總體調(diào)劑，實際上不利于通過市場實現(xiàn)中介服務機構數(shù)量與市場需求的自動匹配，客觀上起到了干預市場的作用。另一方面，區(qū)域性壟斷存在且具有地域排他性特點，地方政府通常直接或變相規(guī)定只能由本地機構提供中介服務，上述情況在地市級行政區(qū)尤為明顯，實際上剝奪了企業(yè)對中介機構的選擇權。

（二）市場秩序與服務收費混亂，服務質(zhì)量良莠不齊

部分市場化程度較高的中介服務領域競爭激烈，出現(xiàn)無序競爭和低價惡性競爭的情況，服務質(zhì)量下降。低價競爭主要出現(xiàn)在施工圖審查、消防檢測等中介服務市場化程度較高的領域，這些領域中介服務機構存量較多，一家獨大或寡頭壟斷的現(xiàn)象較少，但服務質(zhì)量良莠不齊。例如，浙江省某消防檢測機構2012年對某萬余平方米建設項目進行檢測，耗時不足24小時，單價不足0.5元/平方米，遠低于應有成本；建筑工程施工圖審查中介服務質(zhì)量差，2012年抽查的復審合格率不到五成。

（三）“項目數(shù)量多、收費總量高”給企業(yè)造成較大負擔

資源開發(fā)、基礎設施（含房地產(chǎn)）建設、工業(yè)等領域中介項目多、收費總量高的問題尤為突出。調(diào)研結果顯示，建設工程領域個別項目的中介服務收費接近項目總投資額的10%。一些跨地區(qū)的公路、油氣管網(wǎng)等基礎設施建設項目，行政審批中介服務須在途經(jīng)地分段進行，造成中介服務耗時較長，增加了業(yè)主單位的時間成本。

其三，行政審批中介服務市場監(jiān)管薄弱，懲處力度不足

（一）監(jiān)管權分散，監(jiān)管依據(jù)不完備

監(jiān)管權分散是行政審批中介服務監(jiān)管體制的最大特點，表現(xiàn)為條塊分割、多頭管理。綜合性監(jiān)管通常采用“政監(jiān)分離”的體制，由工商、價格等部門履行監(jiān)管權；專業(yè)性監(jiān)管普遍采用“政監(jiān)合一”的體制，由行政審批部門履行監(jiān)管權，在不同領域獨立進行專業(yè)性監(jiān)管。

監(jiān)管依據(jù)分散制定，缺乏針對中介服務特點的統(tǒng)一、權威、系統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)則。中介服務各領域現(xiàn)行的監(jiān)管依據(jù)多由行政審批主管部門自行制定，以部門規(guī)章甚至內(nèi)部文件等形式發(fā)布，層級較低。

（二）綜合監(jiān)管和事后監(jiān)管能力薄弱

綜合性監(jiān)管覆蓋面較寬，但較難有力約束中介機構。綜合性監(jiān)管的監(jiān)管方式主要有審查中介機構法人資格、企業(yè)信用管理、價格檢查等；專業(yè)性監(jiān)管的監(jiān)管方式主要包括準入、審核等。調(diào)研顯示，綜合性監(jiān)管效果較差，突出表現(xiàn)在價格監(jiān)管基本落空，信用監(jiān)管難以反映實際情況。

專業(yè)性監(jiān)管約束力較強，但集中于事前監(jiān)管，事后監(jiān)管薄弱。專業(yè)性監(jiān)管主要集中于事前監(jiān)管，通過對中介機構及從業(yè)人員的從業(yè)資格準入（含審驗）實現(xiàn)。對中介服務的質(zhì)量監(jiān)管，主要采取抽查再驗證的方式進行，比例較低。

信用監(jiān)管尚難以有效作用于中介服務領域。盡管企業(yè)經(jīng)營信用體系已運行多年，但其內(nèi)容設置仍存在結構性問題，時效性較差問題仍未解決，難以及時、準確反映中介機構的服務質(zhì)量與履約情況。事業(yè)單位中介機構的信用監(jiān)管尚未納入該體系，對政府直屬事業(yè)單位中介機構的監(jiān)管基本處于空白。

（三）對違規(guī)經(jīng)營的懲處力度不足

目前對中介機構違規(guī)經(jīng)營的懲處措施力度有限，主要限于警告、罰款等，對中介機構資質(zhì)與從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)的關聯(lián)性不足。由于信用監(jiān)管與專業(yè)性監(jiān)管的分離，各監(jiān)管部門間信息不對稱的客觀存在，部分失信中介機構和從業(yè)人員沒有受到應有的行政懲處。目前通過司法途徑對出具虛假報告等違法經(jīng)營行為進行追究的比例仍然很小，成本高、舉證難使相關各方均缺乏動力。

推進行政審批中介服務改革的幾點對策建議

鑒于上述問題，筆者對推進行政審批中介服務改革提出如下對策建議：

第一，全面清理行政審批中介服務項目

缺乏法律、行政法規(guī)依據(jù)的，各地政府和部門自行設立但設置依據(jù)不足的行政審批中介服務項目一律予以取消。確實有必要保留而缺乏設立依據(jù)的項目，應盡快通過立法形式保證其合法性。

編制保留類中介服務項目清單，推進目錄化管理。明確中介服務項目的名稱、性質(zhì)與類別、設置依據(jù)等。清理后確認保留的項目清單向上級政府備案、向社會公布并及時更新。

第二，規(guī)范服務收費，完善價格制度

依法依規(guī)對行政審批中介服務收費行為進行清理整頓。重點包括以下違規(guī)收費情況：（1）行政機關擅自將行政審批職責范圍內(nèi)的事務交由事業(yè)單位、社會團體、企業(yè)等其他機構辦理，變無償服務為有償服務的；（2）利用行政權力和壟斷地位強制服務并收費、只收費不服務或少服務多收費的；（3）違反法律法規(guī)規(guī)定，強制企業(yè)接受檢測、代理、查詢等服務并收費的；（4）行政機關及其下屬單位違反規(guī)定以有償方式提供政府公開信息的。

重新核定保留類行政審批中介服務項目的收費依據(jù)和標準。除關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等的項目外，服務價格應由市場決定。重新核定的保留類行政審批中介服務的政府指定價、政府指導價、市場調(diào)節(jié)價的項目目錄，并及時向社會公布。

第三，減少項目設置，加強統(tǒng)一管理

優(yōu)先清理垂直管理的行政審批中介項目。清理垂管項目重點是在國務院各部門垂管并通過省級政府報批項目和省級政府設立的項目。

加強特定領域中介服務的國家統(tǒng)一管理。中介服務內(nèi)容涉及外部性，涉及安全、環(huán)保、健康的特定中介服務領域，其設立依據(jù)、執(zhí)業(yè)標準、服務標準（含流程與質(zhì)量控制等）由國家統(tǒng)一制定，統(tǒng)一執(zhí)行。

第四，放寬市場準入，培育市場體系

放寬中介服務市場準入。根據(jù)簡政放權和市場需求的實際情況，在不影響服務質(zhì)量的前提下，重新核定部門規(guī)章所設置的準入門檻。

打破行業(yè)壟斷與區(qū)域壁壘。不得指定或變相指定中介機構提供行政審批中介服務，不得通過劃分服務區(qū)域等形式變相壟斷中介服務市場。

培育發(fā)展統(tǒng)一市場。允許各類資本進入法律法規(guī)未禁止的中介服務領域，鼓勵民營資本參與中介機構脫鉤改制和資產(chǎn)重組。積極引進國內(nèi)外資質(zhì)等級、執(zhí)業(yè)水平、資信度高且本地緊缺的中介機構進入市場。

第五，加強監(jiān)管制度與能力建設，加強社會參與

加強監(jiān)管制度建設。一是清理規(guī)范現(xiàn)行監(jiān)管依據(jù)，針對中介服務特點制定統(tǒng)一、權威、系統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)則。二是完善監(jiān)管體制，加強綜合性監(jiān)管，尤其是價格監(jiān)管與服務質(zhì)量監(jiān)管。三是監(jiān)管中心后移，加強事后監(jiān)管，豐富專業(yè)性監(jiān)管的監(jiān)管方式，以從業(yè)資格為約束手段進行責任追究。四是積極探索運用電子監(jiān)察系統(tǒng)，加強對中介服務情況的實時監(jiān)督。

建立統(tǒng)一“中介服務信息平臺”。應統(tǒng)籌各部門資源信息，將行政審批中介服務項目政府信息、市場參與者、市場動態(tài)等信息納入平臺。探索在平臺中搭載“中介服務信用管理”、“中介服務在線投訴”等功能，將中介服務評價信息、信用記錄和違規(guī)從業(yè)處理結果及時向公眾公布。通過政府采購等形式委托專業(yè)機構建設管理該平臺，平臺不向中介機構和執(zhí)業(yè)人員收取任何費用。

加強社會參與。一是加快中介服務信用評價體系建設?？晌袡嗤缘牡谌姜毩C構對中介服務進行信用評價，建議制定中介機構信用評價辦法，作為約束獨立機構活動的規(guī)則和檢驗評價結果的標準。二是強化行業(yè)自治組織自律監(jiān)管。

第六，積極探索行政審批中介服務新機制

試行“集中性技術審查”。對于具有區(qū)域性共同特點、具有技術性審查性質(zhì)、單個項目同質(zhì)性很強的中介服務項目，可在特定條件下由政府委托中介機構對整個區(qū)域進行一次性評估、評價，并與企業(yè)分享結果，不再對該區(qū)域內(nèi)符合條件的具體項目進行重復評估。一次性評估（評價）費用可先由財政支付，政府制定費用分攤規(guī)則，具體項目申請時由企業(yè)分攤部分費用。相比之下，企業(yè)分攤的評估費用將比目前單個項目的評估費用低很多。適用領域包括城市建成區(qū)的地震安全性評價、高度限制范圍以內(nèi)建筑的雷電災害風險評估等。

開展“形式審查”試點。中介機構可按照國家規(guī)范、標準對審批事項進行初審并承擔法律責任；行政審批機關可對中介機構初審報告進行形式審查并實行備案管理，并建立復審、處罰、追究等監(jiān)管制度。（參考文獻略）