莊天慧 陳光燕 藍(lán)紅星

一、引言

消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。黨的十八大報(bào)告明確提出“2020年全面建成小康社會”的奮斗目標(biāo)，但是全面建成小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)在貧困地區(qū)。創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制是提高扶貧成效，進(jìn)而消除貧困的關(guān)鍵所在。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院將精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域扶貧攻堅(jiān)作為新階段我國扶貧開發(fā)兩大重要戰(zhàn)略舉措。2013年12月中辦國辦出臺《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，2014年十二屆全國人大二次會議將“精準(zhǔn)扶貧”首次列入政府工作報(bào)告，這既是新階段扶貧開發(fā)的必然要求，又是走中國特色扶貧道路的戰(zhàn)略選擇，深刻揭示了貧困治理的發(fā)展規(guī)律和客觀要求。

什么是精準(zhǔn)扶貧?目前理論界并沒有統(tǒng)一解釋，有學(xué)者從貧困人口精準(zhǔn)識別、扶貧對象精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金精準(zhǔn)監(jiān)管來闡釋［1］;有學(xué)者從改進(jìn)考核機(jī)制、扶貧資源傳遞角度來描述［2］;有的學(xué)者從提高扶貧精準(zhǔn)度進(jìn)行分析［3］，不同的視角深化了人們對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識。本研究認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是變“粗放漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”，以定點(diǎn)、定時(shí)、定量消除貧困為目標(biāo)，以政府、市場、社會、社區(qū)、扶貧對象協(xié)同參與為基礎(chǔ)，以資源統(tǒng)籌、供需匹配為保障，對扶貧對象實(shí)施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持、精準(zhǔn)管理的貧困治理模式。精準(zhǔn)扶貧是我國新階段扶貧開發(fā)形式的改革創(chuàng)新，對實(shí)現(xiàn)國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，推進(jìn)全面小康社會建設(shè)具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二、精準(zhǔn)扶貧的歷史演進(jìn)

我國政府長期致力于貧困消除，特別是改革開放以來，根據(jù)減貧形勢的變化適時(shí)調(diào)整貧困治理策略，不斷向精準(zhǔn)扶貧邁進(jìn)，扶貧精準(zhǔn)度得到了大幅提高。農(nóng)村貧困人口大規(guī)模減少，由1978年的2.5 億下降到2014年的7017 萬;貧困發(fā)生率下降到2014年的7.2%，降幅達(dá)77.55%。我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就。

回顧改革開放三十多年來我國農(nóng)村扶貧開發(fā)治理在提高扶貧精準(zhǔn)上經(jīng)歷了以下演變:

1.扶貧對象識別精準(zhǔn):從整體到區(qū)域再到區(qū)域與個(gè)體同時(shí)推進(jìn)。改革開放初，我國農(nóng)村處于普遍貧困狀態(tài)，國家對扶貧對象瞄準(zhǔn)并沒有具體到某個(gè)特定區(qū)域或者人群，而是整個(gè)農(nóng)村社會和全體農(nóng)村居民。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革促使絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)擺脫了貧困。但一些地區(qū)卻由于經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、自然、地理等多方面的原因，仍然處于貧困狀態(tài)。為提高扶貧精準(zhǔn)和減貧成效，自1986年始國家將扶貧對象瞄準(zhǔn)到貧困縣;1988年確定了370 個(gè)國家級貧困縣;1994年制定《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)又調(diào)整為592 個(gè)，并將70%的扶貧資金用于貧困縣。［4］經(jīng)過八七扶貧攻堅(jiān)，到2000年底，農(nóng)村剩存貧困人口僅有3000 萬人;貧困發(fā)生率也減少到3%左右。但是進(jìn)入新世紀(jì)，我國農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的特點(diǎn)，尤其是向村級集中。［5］為此，2001年國家將扶貧對象瞄準(zhǔn)到村，確定了14.81 萬個(gè)貧困村，分布在全國1861 個(gè)縣(區(qū)、市)，覆蓋了全國80%的農(nóng)村貧困人口;進(jìn)一步推進(jìn)了扶貧開發(fā)的精準(zhǔn)性。經(jīng)過新世紀(jì)頭10年扶貧開發(fā)后，我國農(nóng)村貧困狀況呈現(xiàn)出“點(diǎn)(貧困村)、片(特殊貧困區(qū))、線(沿邊境貧困帶)”的新特點(diǎn)。［6］2011年國家頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》，將包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山―太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等11 個(gè)片區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州確定為集中連片特困地區(qū)，開始實(shí)施區(qū)域扶貧攻堅(jiān)。連片地區(qū)覆蓋了680 個(gè)縣，集中了全國約一半的貧困人口。扶貧資源配置也主要集中在這些地區(qū)。

客觀而言，這種由縣到村到片區(qū)到戶的貧困瞄準(zhǔn)，是符合我國農(nóng)村貧困人口分布狀況的變化規(guī)律，也提高了扶貧的精準(zhǔn)度。［7］但是，目前貧困對象大量漏出表現(xiàn)得也很突出。貧困村、扶貧對象識別執(zhí)行環(huán)節(jié)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”規(guī)避機(jī)制欠缺，導(dǎo)致“假窮人”滲入，出現(xiàn)人情扶貧、關(guān)系扶貧。在貧困村的瞄準(zhǔn)上有48%沒有被準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)。［8］另外還有“規(guī)模排斥”導(dǎo)致的貧困對象漏出，從中央到地方自上而下依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的規(guī)?？刂?，加之村級層面相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)有失真，規(guī)模分配模型科學(xué)，但結(jié)果往往不太理想。準(zhǔn)確識別扶貧對象是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的前提。

2.扶貧資源配置精準(zhǔn):從單一的物質(zhì)資源配置到物質(zhì)資源和社會資源配置相結(jié)合。在扶貧工作初期，我國以救濟(jì)式扶貧為主，表現(xiàn)為政府或者其他扶貧主體為貧困對象提供一定的生產(chǎn)生活所需的物質(zhì)資料。如民政部門為特困戶提供的糧食、衣物等，農(nóng)業(yè)部門為貧困戶提供的種子化肥等生產(chǎn)資料。但是這種救濟(jì)式扶貧不能從根本上消除貧困，而且還讓一些貧困對象產(chǎn)生了“等靠要”的思想。隨著扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，單純的物質(zhì)資源投放已不能滿足扶貧需求，物質(zhì)資源與社會資源配置相銜接成為必然趨勢。從20 世紀(jì)90年代中期開始，國家通過大量的扶貧資金投放，對貧困村、貧困縣的通電、通路以及人畜飲水進(jìn)行改造，改善貧困對象的生產(chǎn)生活條件。另一方面，根據(jù)扶貧對象的自然資源狀況，投放產(chǎn)業(yè)扶持發(fā)展資金，抓產(chǎn)業(yè)扶貧，每個(gè)縣至少有1 ―2 個(gè)龍頭企業(yè)，提高貧困對象收入。同時(shí)加大社會資源的投放，開展科技扶貧、教育扶貧和衛(wèi)生扶貧，普及初等義務(wù)教育和初級醫(yī)療保健，開展產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)等。

扶貧資源的投放越來越精準(zhǔn)，提高了扶貧效率和扶貧績效。但是長期以來，扶貧資源配置中計(jì)劃思維較重，扶貧資源利用效率比較低，扶貧成效出現(xiàn)“短期化”。另外，由于難以獲得住戶層面可靠的收入和支出信息，導(dǎo)致實(shí)施貧困投資項(xiàng)目嚴(yán)重的覆蓋不完全和漏出問題。［9］一些扶貧項(xiàng)目進(jìn)入門檻高、配套資金難落實(shí)，導(dǎo)致貧困村特別是貧困戶無法得到瞄準(zhǔn)，出現(xiàn)“精英俘獲”。20 世紀(jì)末期，有學(xué)者就估算出大約有40%的扶貧資金沒有用于扶貧。［10］在扶貧過程中扶貧項(xiàng)目、資金分配多以投入主體的意愿而定，尊重貧困地區(qū)、貧困人口的意愿不夠;導(dǎo)致扶貧資源供給與扶貧對象需求錯(cuò)位，影響扶貧資源的使用效率。扶貧過程中應(yīng)根據(jù)扶貧對象各階段發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整扶貧資源投向、有效配置扶貧項(xiàng)目，確保有限的扶貧資源使用效用最大化。扶貧資源配置的精準(zhǔn)，直接關(guān)系到扶貧成效。

3.扶貧管理動(dòng)態(tài)精準(zhǔn):從扶貧對象扶貧資源管理由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變。貧困的動(dòng)態(tài)性特征和扶貧需求的變動(dòng)性，要求在扶貧對象和扶貧資源管理上必須實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤。長期以來我國扶貧管理動(dòng)態(tài)更新不及時(shí)，導(dǎo)致事實(shí)上的“只出不進(jìn)”，“數(shù)字減貧”、“被脫貧”、“被扶貧”的現(xiàn)象不同程度存在，影響了扶貧精準(zhǔn)性。實(shí)施動(dòng)態(tài)管理是提高扶貧精準(zhǔn)度的關(guān)鍵，從扶貧對象來看，既要有進(jìn)入機(jī)制，也要有退出機(jī)制，形成正向激勵(lì)。對于因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W返貧的人口應(yīng)及時(shí)納入扶貧范圍，對脆弱性貧困人口應(yīng)列入重點(diǎn)防止跌入貧困的對象，將關(guān)口前移;對原有扶貧對象，經(jīng)過一定扶貧開發(fā)周期扶持后脫貧的，應(yīng)及時(shí)調(diào)整并退出扶貧范圍。從扶貧資源來看，也應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。扶貧過程中應(yīng)根據(jù)扶貧對象各階段發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整扶貧資源投向、有效配置扶貧項(xiàng)目，確保其有限的扶貧資源使用的效用最大化。扶貧資源屬于公有資源，具有競爭性但缺乏排他性，當(dāng)一個(gè)人獲得了部分扶貧資源后，其余的人獲得這種資源的機(jī)會或者數(shù)量就會減少;［11］但是扶貧資源本身并不具有排他性，如果扶貧資源管理不好，就會導(dǎo)致分配的不合理和使用效率的下降，陷入“公地悲劇”;從而出現(xiàn)扶貧資源投入與“窮人”數(shù)量的同向增長，降低窮人脫貧預(yù)期和動(dòng)力。建立扶貧對象與扶貧資源的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，做到有進(jìn)有出、有激勵(lì)、有約束，切實(shí)提高扶貧的精準(zhǔn)度。

三、精準(zhǔn)扶貧的理論推演

新階段我國農(nóng)村貧困分布的廣泛性、貧困表現(xiàn)的多維性和致貧原因的差異性決定了必須提高扶貧精準(zhǔn)度，快速減少直至消除貧困。

1.多維貧困理論

阿瑪?shù)賮啞ど禽^早明確提出從多維角度認(rèn)識貧困和發(fā)展問題的學(xué)者。他提出能力貧困的概念，認(rèn)為貧困是對人的基本可行能力的剝奪。作為社會人，其基本可行能力包括公平地獲得教育、健康、飲用水、住房、衛(wèi)生設(shè)施、市場準(zhǔn)入等多個(gè)方面的內(nèi)容?；诖?，多維貧困理論認(rèn)為對貧困的測量不僅限于經(jīng)濟(jì)收入，還應(yīng)從教育、醫(yī)療、獲得信息和社會保障等多個(gè)維度進(jìn)行貧困衡量。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在2010年《人類發(fā)展報(bào)告》中公布了世界各國的多維貧困指數(shù)(MPI，Multidimensional Poverty Index)，從健康、教育、生活標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)維度，營養(yǎng)、兒童死亡率、受教育年限、入學(xué)兒童、做飯用燃料、廁所、飲用水、電、屋內(nèi)地面、耐用消費(fèi)品等10 個(gè)指標(biāo)進(jìn)行貧困測量。

基于多維貧困理論，在精準(zhǔn)識別中，對貧困對象的識別瞄準(zhǔn)不僅要考量到經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)還要考量教育文化、健康衛(wèi)生、社會保障等狀況，把解決貧困人口能力問題與獲得公民權(quán)利機(jī)會平等作為重要的指標(biāo)體系。在精準(zhǔn)扶持中，應(yīng)針對不同維度的貧困狀況，制定差異化的扶持措施，比如，對于主要表現(xiàn)為社會資源短缺的扶貧對象，幫扶上就應(yīng)該更好地提供正式的政策和制度規(guī)范，培育非正式的制度規(guī)范;對主要表現(xiàn)為自然資源短缺的扶貧對象，在幫扶上就應(yīng)該引導(dǎo)和幫助他們開展技術(shù)創(chuàng)新，并通過制度安排來盡可能地發(fā)揮出現(xiàn)有自然資源的效用。

2.空間貧困理論

20 世紀(jì)90年代，貧困人口呈現(xiàn)空間聚集的客觀現(xiàn)實(shí)引起學(xué)者們對貧困與空間關(guān)系的關(guān)注?？臻g貧困理論以空間經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)研究貧困與空間地理因素之間的關(guān)系。［12］雅蘭和瑞福林通過對中國1985 ―1990年南方4 省微觀數(shù)據(jù)的回歸分析，發(fā)現(xiàn)由一系列指標(biāo)合成的地理資本(geographic capital)對農(nóng)村家庭消費(fèi)增長有顯著影響;研究證明空間地理位置稟賦低劣，造成了農(nóng)戶自身資本的生產(chǎn)力低下，進(jìn)而使之陷入“空間貧困陷阱”(SPT，spatial poverty traps)。［13］世界銀行、聯(lián)合國糧農(nóng)署(FAO)、環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)等組織的貧困研究者基于SPT 給全球貧困定位和繪圖，詳細(xì)繪制了多國的“貧困地圖”(poverty maps)，將貧困戶的基本狀況、貧困分布、生態(tài)氣候、環(huán)境、距離、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等眾多內(nèi)容通過地理信息系統(tǒng)軟件進(jìn)行直觀、可視的展現(xiàn)?，F(xiàn)有研究成果認(rèn)為空間貧困表現(xiàn)為位置劣勢、生態(tài)劣勢、經(jīng)濟(jì)劣勢、政治劣勢等四大基本特征，［14］為此應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的角度進(jìn)行空間扶持，消除貧困區(qū)域的偏遠(yuǎn)與隔離、脆弱的經(jīng)濟(jì)整合、缺乏政治性優(yōu)惠和惡劣的農(nóng)業(yè)生態(tài)與氣候條件等阻礙發(fā)展的因素，減緩乃至消除貧困。［15］

空間貧困理論對精準(zhǔn)扶貧具有重要現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向。我國貧困人口分布呈現(xiàn)“小分散、大集中”格局［16］;尤其是連片特困地區(qū)貧困人口高度集中，具有資源匱乏、環(huán)境惡劣、區(qū)位劣勢等共同特點(diǎn)，呈現(xiàn)出典型的空間貧困特征。由于自然或地理稟賦的改變存在客觀條件的制約，精準(zhǔn)扶貧中必須充分考慮貧困區(qū)域空間特征對貧困發(fā)生和扶貧效果的決定性影響和約束，對貧困對象進(jìn)行科學(xué)評估，合理設(shè)計(jì)并優(yōu)化扶貧方式。尤其要更加關(guān)注貧困區(qū)域的生態(tài)脆弱性和自然災(zāi)害對貧困的影響，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力，改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件。

3.貧困治理理論

治理理論發(fā)源于公共管理領(lǐng)域。貧困是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，消除或減輕貧困的過程是國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減輕貧困雙重目標(biāo)的過程，也是一個(gè)國家治理的過程。治理能力是反貧困過程中的關(guān)鍵因素。治理理論中的多中心治理理論認(rèn)為社會公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個(gè)主體，還包括非政府組織、私人機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等多元決策中心。［17］在貧困治理理論中，研究者也強(qiáng)調(diào)政府、社會、市場、社區(qū)、個(gè)人不同主體在反貧困過程中的協(xié)同作用。

我國以往的扶貧視角是將貧困主體客體化，過于強(qiáng)調(diào)政府在扶貧開發(fā)過程中的主導(dǎo)性作用;同時(shí)，對社會、市場、社區(qū)在扶貧過程中的作用重視不夠。這種貧困治理模式，必然造成扶貧主體和貧困客體積極性不高，參與性不強(qiáng)。為此，在精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)中，不僅要強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性作用，也要遵循市場規(guī)律，強(qiáng)調(diào)市場、社會、社區(qū)、扶貧對象的共同參與，形成扶貧開發(fā)合力。在各自的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確定位、合理規(guī)劃，相互銜接，高效運(yùn)作，真正做到扶貧準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)到個(gè)人，精準(zhǔn)幫扶到每一位貧困者。

四、精準(zhǔn)扶貧主體結(jié)構(gòu)與行為動(dòng)機(jī)

1.精準(zhǔn)扶貧主體結(jié)構(gòu)

從扶貧者角度分析，精準(zhǔn)扶貧需要政府牽頭，做好各項(xiàng)扶貧調(diào)控和銜接工作。然而，反貧困系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以反貧困治理結(jié)構(gòu)主體的多中心化為前提［18］，這就決定了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)不能夠僅僅依靠政府力量。市場組織在資源配置效率、社會組織在提高扶貧精準(zhǔn)度、社區(qū)在優(yōu)化資源銜接和縮短扶貧距離等方面擁有不可替代的優(yōu)勢，他們的參與能夠較好地彌補(bǔ)政府扶貧缺陷，助推更加精準(zhǔn)地實(shí)施貧困治理?？梢?，精準(zhǔn)扶貧主體至少應(yīng)包括政府、市場、社會、社區(qū)。

從扶貧對象角度分析，貧困農(nóng)戶主動(dòng)參與精準(zhǔn)扶貧具有客觀必要性。只有貧困農(nóng)戶主動(dòng)參與扶貧過程，變被動(dòng)扶貧為主動(dòng)脫貧，才能有效解決貧困治理“最后一公里”問題，精準(zhǔn)扶貧方能取得好的成效。

基于以上分析，本文把精準(zhǔn)扶貧主體結(jié)構(gòu)分為五個(gè)部分，即政府、市場、社會、社區(qū)、農(nóng)戶。

2.精準(zhǔn)扶貧主體行為動(dòng)機(jī)

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)典型意義上的集體行動(dòng)，但是集體行動(dòng)有時(shí)存在個(gè)體理性與集體理性的悖論。［19］精準(zhǔn)扶貧主體愿意參與扶貧，有其現(xiàn)實(shí)考量。

(1)政府的行為動(dòng)機(jī)。我國政府始終把人民利益放在最高位置，政府參與扶貧工作，主要是基于對國家穩(wěn)定和人民福利的通盤考慮:一是我國政府始終堅(jiān)持以為人民服務(wù)為唯一宗旨，把實(shí)現(xiàn)共同富裕作為黨和國家的奮斗目標(biāo)。二是全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)“中國夢”和中華民族偉大復(fù)興，需要解決我國的貧困問題。三是貧困問題不僅是一個(gè)社會問題，更是一個(gè)政治問題，事關(guān)國家聲譽(yù)和長治久安，只有解決好我國的貧困問題，我們才能在國際上贏得良好聲譽(yù)，才能有一個(gè)安定的社會環(huán)境。

(2)市場的行為動(dòng)機(jī)。市場參與精準(zhǔn)扶貧，主要基于以下幾點(diǎn)考慮:一是市場所肩負(fù)的社會責(zé)任和義務(wù)驅(qū)使它這樣做;二是通過承擔(dān)社會責(zé)任可以提升企業(yè)形象，間接性提高經(jīng)營業(yè)績;三是精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)市場活動(dòng)，通過參與扶貧項(xiàng)目擴(kuò)大了市場和經(jīng)營范圍，直接提升了市場組織利益。

(3)社會的行為動(dòng)機(jī)。社會組織存在的最主要目的是服務(wù)社會，解決社會發(fā)展過程中存在的問題，促進(jìn)社會有序、健康發(fā)展。貧困作為一個(gè)重要的社會問題，需要社會組織廣泛參與。社會參與精準(zhǔn)扶貧主要基于以下幾個(gè)方面的考慮:其一是社會組織本身重要職能之一，能夠較好地促進(jìn)社會和諧與穩(wěn)定。其二是個(gè)人、政府、企業(yè)或其他主體，借助社會組織的中介功能，彌補(bǔ)自身在精準(zhǔn)扶貧中的不足，更好履行職能，樹立良好形象，促進(jìn)長遠(yuǎn)發(fā)展。

(4)社區(qū)的行為動(dòng)機(jī)。社區(qū)存在的價(jià)值在于為本社區(qū)居民提供優(yōu)良服務(wù)。社區(qū)參與精準(zhǔn)扶貧，能夠充分利用自身在機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和資源對接方面的優(yōu)勢，為社區(qū)居民帶來更多扶貧資源，提供更好的基本服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)貧困群眾脫貧致富，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)。

(5)農(nóng)戶的行為動(dòng)機(jī)。農(nóng)戶集精準(zhǔn)扶貧主體和客體于一身，是脫貧致富的關(guān)鍵切入點(diǎn)。農(nóng)戶參與精準(zhǔn)扶貧，其一，融入扶貧工作，提高脫貧致富的動(dòng)力，變“要我脫貧”為“我要脫貧”;其二，發(fā)揮農(nóng)戶的監(jiān)督和反饋?zhàn)饔?，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策調(diào)整，最終使農(nóng)戶獲益;其三，農(nóng)村社會是“熟人社會”，通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)形成較好的扶貧示范，既獲得自我認(rèn)可，又營造積極向上的社區(qū)風(fēng)氣。

五、精準(zhǔn)扶貧主體的角色定位及相互關(guān)系

如何有效發(fā)揮政府和其他扶貧主體在扶貧開發(fā)過程中的主觀能動(dòng)性，形成扶貧開發(fā)新合力，成為解決我國現(xiàn)階段扶貧問題的關(guān)鍵。打破傳統(tǒng)政府強(qiáng)勢包攬的扶貧模式，構(gòu)建“政府—市場—社會—社區(qū)—農(nóng)戶”“五位一體”的貧困治理模式(如圖1)，有利于推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。

“五位一體”的貧困治理模式不僅強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，克服“市場失靈”，提高貧困人口參與水平，保障公平發(fā)展;而且注重挖掘市場潛力，通過市場調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，以此培育貧困群體自身能力，保持持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)內(nèi)源扶貧。同時(shí)，“五位一體”的貧困治理模式還強(qiáng)調(diào)利用多方力量，激勵(lì)社會廣泛參與，彌補(bǔ)政府和市場二元共治的不足。通過不斷提升社區(qū)治理能力，促進(jìn)扶貧資源傳遞提效，并且尊重農(nóng)戶發(fā)展意愿，保護(hù)扶貧對象的主體激勵(lì)性。

政府如何履行貧困治理職能，既做到不越位，同時(shí)又不缺位，成為有效治理貧困的關(guān)鍵所在。首先，政府應(yīng)對扶貧開發(fā)做好頂層設(shè)計(jì)。制定扶貧開發(fā)規(guī)劃，完善各項(xiàng)規(guī)章制度和法律法規(guī)，對市場、社會、社區(qū)、農(nóng)戶參與扶貧提供準(zhǔn)入條件，建立激勵(lì)機(jī)制，并對扶貧行為予以規(guī)范。其次，政府要發(fā)揮好調(diào)控、監(jiān)督作用。為規(guī)避政府扶貧失靈，政府可通過購買服務(wù)等方式把具體扶貧項(xiàng)目交予市場、社會、社區(qū)和貧困農(nóng)戶實(shí)施完成，自身專職做好扶貧的宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)并引導(dǎo)好各扶貧主體在政策規(guī)范的軌道運(yùn)行;政府要抓好扶貧政策執(zhí)行，監(jiān)督和考核各扶貧主體的扶貧行為，及時(shí)反饋扶貧成效，調(diào)整、完善各項(xiàng)扶貧政策。

如何發(fā)揮市場作用，彌補(bǔ)政府和其他主體扶貧缺失，關(guān)系到貧困治理能否高效運(yùn)行。在貧困治理過程中，市場應(yīng)在政府監(jiān)管、調(diào)控條件下，發(fā)揮對貧困資源的基礎(chǔ)性配置作用，集聚力量，調(diào)動(dòng)諸如企業(yè)、合作社等市場主體廣泛參與扶貧。首先，發(fā)揮市場在投融資方面的作用，完善小額信貸、貧困村村級發(fā)展互助資金等農(nóng)村投融資制度，為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供便利的融資條件和渠道。其次，在扶貧規(guī)劃和項(xiàng)目的具體實(shí)施中，發(fā)揮市場自身優(yōu)勢，使扶貧資源得到有效配置。第三，貧困地區(qū)資源開發(fā)、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場開發(fā)、商業(yè)產(chǎn)品供給等可引入市場機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)貧困減緩和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)益貧性。另外，通過企業(yè)、合作社等市場主體，以無償或低成本形式參與貧困地區(qū)建設(shè)，承擔(dān)市場主體社會責(zé)任。

已有研究表明，在政府失效、市場失靈的區(qū)域內(nèi)，正是社會組織能夠發(fā)揮其獨(dú)特價(jià)值的領(lǐng)域。社會組織是政府、貧困對象之間的“橋梁”，具有扶貧瞄準(zhǔn)率高，效果好的顯著特點(diǎn)，能夠快速集聚社會資源，實(shí)現(xiàn)資源銜接，提升扶貧效能。［20］如何對社會組織扶貧進(jìn)行角色定位，實(shí)現(xiàn)扶貧治理中國家公權(quán)和社會權(quán)力的合理建構(gòu)和解構(gòu)，成為破解貧困治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。社會組織自身資源豐富、專業(yè)性強(qiáng)、組織形式靈活，在扶貧開發(fā)中要充分扮演好參與者、推動(dòng)者、監(jiān)督者的角色。社會組織可根據(jù)自己的專業(yè)領(lǐng)域承接扶貧開發(fā)的不同職能，如項(xiàng)目承接、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等，減少扶貧開發(fā)成本、提升扶貧績效。同時(shí)社會組織要發(fā)揮自身動(dòng)員力強(qiáng)大的優(yōu)勢，特別是在扶貧項(xiàng)目實(shí)施中組織與激勵(lì)扶貧對象參與，有效提升扶貧對象能力，進(jìn)而推動(dòng)內(nèi)源扶貧，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。另外，社會組織可作為中央政府與基層政府、政府與市場之間的紐帶，協(xié)調(diào)并監(jiān)督扶貧政策的有效實(shí)施。

社區(qū)是貧困人群日常生活的區(qū)域，與貧困對象距離最近，在貧困了解程度、貧困幫扶距離等方面較其他扶貧主體更具優(yōu)勢。賦予社區(qū)及其成員扶貧權(quán)限，給予項(xiàng)目和資金支持，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與政府扶貧、市場扶貧、社會扶貧、個(gè)人脫貧有效銜接，調(diào)動(dòng)力量和資源參與社區(qū)貧困治理，能夠較好地解決貧困群眾在基本生產(chǎn)、生活、發(fā)展方面的諸多問題。首先，社區(qū)要做好各類扶貧資源的橋梁與紐帶。充分梳理社區(qū)貧困現(xiàn)狀、致貧原因、脫貧意愿、發(fā)展條件等，并及時(shí)向各類扶貧主體溝通情況，發(fā)布信息，同時(shí)將扶貧資源有效傳遞和分配到真正貧困的領(lǐng)域和人口。其次，社區(qū)要成為反貧困主體的積極建構(gòu)者。［21］利用自身資源或社會資源，通過社區(qū)建設(shè)，提高貧困群眾脫貧能力，創(chuàng)造貧困群眾就業(yè)機(jī)會，幫助有勞動(dòng)能力的貧困者擺脫貧困;社區(qū)還要利用自身文化等非正式制度規(guī)范成員行為，激勵(lì)社區(qū)成員互幫互助，主動(dòng)脫貧。另外，社區(qū)還可以承接其他扶貧主體的部分扶貧功能，協(xié)助其他扶貧主體加強(qiáng)對貧困對象的管理、核實(shí)，強(qiáng)化項(xiàng)目落實(shí)，拓展扶貧邊界，解決其他扶貧主體在貧困治理過程中的困難。

此外，還應(yīng)積極動(dòng)員貧困農(nóng)戶參與扶貧。貧困農(nóng)戶既是扶貧主體又是受益對象，扶貧工作中要使貧困農(nóng)戶變被動(dòng)扶貧為主動(dòng)參與脫貧，提高貧困主體的自我發(fā)展能力。貧困農(nóng)戶要充分利用政府、市場、社會、社區(qū)提供的扶貧渠道和途徑，表達(dá)自身脫貧意愿和實(shí)際需求;參與扶貧規(guī)劃制訂，主動(dòng)進(jìn)入扶貧項(xiàng)目的具體施行，提高脫貧致富能力，增強(qiáng)自身綜合素質(zhì)。同時(shí)，貧困農(nóng)戶應(yīng)積極監(jiān)督、反饋扶貧情況，幫助、動(dòng)員他人幫扶仍未脫貧的群眾主動(dòng)脫貧，與政府、市場、社會、社區(qū)等扶貧主體共同營造持續(xù)良好的貧困治理氛圍。

六、精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)制分析

扶貧主體有效參與扶貧，需要健全的貧困治理機(jī)制給予保障?；诖?，本研究從貧困對象精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核、利益聯(lián)結(jié)、社會動(dòng)員與激勵(lì)六個(gè)方面構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)制(如圖2)。“六機(jī)制”各有側(cè)重，其中，政府聚焦“精準(zhǔn)識別機(jī)制、精準(zhǔn)扶持機(jī)制、精準(zhǔn)管理機(jī)制、精準(zhǔn)考核機(jī)制”，市場聚焦“以貧困戶為核心的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”，社會聚焦“扶貧動(dòng)員參與激勵(lì)機(jī)制”;同時(shí)又分工明確，各展所長，相互銜接，互相配合，共同作用于精準(zhǔn)扶貧全過程。

圖2 “六機(jī)制”協(xié)同運(yùn)行的精準(zhǔn)扶貧作用機(jī)制

1.以貧困準(zhǔn)確識別為基礎(chǔ)，構(gòu)建精準(zhǔn)識別機(jī)制

構(gòu)建精準(zhǔn)識別機(jī)制，制定標(biāo)準(zhǔn)是前提，規(guī)范操作是基礎(chǔ)，透明運(yùn)行是關(guān)鍵。首先，應(yīng)放棄傳統(tǒng)以收入作為貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)的方法，建議采用多維貧困標(biāo)準(zhǔn)對貧困人口進(jìn)行識別。在識別程序上，應(yīng)建立“貧困戶申請、村委會或村民小組評議，按時(shí)將貧困對象識別信息進(jìn)行公開公示，上級機(jī)構(gòu)對識別結(jié)果進(jìn)行抽檢核查以及最后將貧困人口信息錄入統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)”等“四步工作法”。同時(shí)，考慮到部分特殊群體因各種原因存在難以被識別的情況，應(yīng)明確“四步工作法”與特殊群體非常規(guī)識別程序銜接使用的原則和情況，將貧困戶和貧困村充分有效識別出來，確保識別結(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確。精準(zhǔn)扶貧識別信息應(yīng)做到戶建卡、村造冊、鄉(xiāng)歸簿、縣歸檔。為切實(shí)提高地方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信度，防止“規(guī)模排斥”情況的出現(xiàn)，應(yīng)改革現(xiàn)有貧困指標(biāo)自上而下分配機(jī)制，對地區(qū)貧困對象名額不設(shè)限制，根據(jù)地區(qū)實(shí)際，實(shí)事求是地開展貧困識別和上報(bào)工作。此外，還應(yīng)構(gòu)建貧困人口和貧困村空間地理信息系統(tǒng)，利用GIS 等技術(shù)工具，結(jié)合人口普查和建檔立卡數(shù)據(jù)資料，繪制我國貧困空間分布詳細(xì)地圖，完善貧困村資源稟賦信息，提高貧困地理識別、資源利用和政策干預(yù)的精準(zhǔn)度。［6］

2.以個(gè)性化幫扶為核心，構(gòu)建精準(zhǔn)扶持機(jī)制

精準(zhǔn)扶持是實(shí)現(xiàn)各種幫扶工作最終到村到戶、做實(shí)落地的“總漏斗”。在精準(zhǔn)扶持過程中，應(yīng)做到駐村工作組、幫扶單位對所有貧困村、幫扶責(zé)任人對所有貧困戶的全覆蓋，不遺漏任何一個(gè)貧困村和貧困戶。精準(zhǔn)扶貧應(yīng)首先找準(zhǔn)扶貧對象致貧類別和致貧原因，在扶持過程中突出分類指導(dǎo)，因村因戶施策，制定發(fā)展規(guī)劃和扶貧規(guī)劃。要因地制宜，依托區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，幫助貧困村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。要重點(diǎn)關(guān)注民生問題，通過興修道路、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，切實(shí)解決好貧困群眾衣食住行現(xiàn)實(shí)困難。以綜合治理為手段，社會建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)，幫助提升貧困區(qū)域文明和諧程度。同時(shí)，積極探索直接扶持、委托扶持、股份合作扶持等有效方法和模式，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶到戶、扶持到人。

3.以扶貧信息網(wǎng)絡(luò)為載體，構(gòu)建精準(zhǔn)管理機(jī)制

在宏觀政策方面:應(yīng)構(gòu)建全國聯(lián)網(wǎng)的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)，借助網(wǎng)絡(luò)平臺及時(shí)更新扶貧信息，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，為扶貧開發(fā)工作提供決策支持，為幫扶績效考核提供最重要依據(jù)。同時(shí)，建立一支強(qiáng)有力的扶貧核查隊(duì)伍，對扶貧對象進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)測和管理，實(shí)時(shí)反映幫扶績效。建立精準(zhǔn)扶貧申訴機(jī)制，為貧困對象提供維權(quán)渠道，防止扶貧對象無故“被脫貧”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在微觀舉措方面，注重建立農(nóng)村扶貧對象退出機(jī)制，及時(shí)清退那些已經(jīng)擺脫貧困的人群，防止他們擠占扶貧資源。開展脫貧對象跟蹤調(diào)查，及時(shí)了解和反饋脫貧對象脫貧后的生產(chǎn)、生活情況，防止返貧。對再次返貧的人群，及時(shí)給予貧困再識別和幫扶。

4.以扶貧監(jiān)督問責(zé)為保障，構(gòu)建精準(zhǔn)考核機(jī)制

首先，建立并完善扶貧工作和減貧任務(wù)縣級人民政府負(fù)主責(zé)的機(jī)制，加強(qiáng)扶貧工作考核與縣域經(jīng)濟(jì)考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核之間的有效銜接。貧困縣應(yīng)由主要考核GDP 轉(zhuǎn)換為考核以貧困發(fā)生率、貧困人口生產(chǎn)、生活、就業(yè)等為主要內(nèi)容的扶貧成效，把扶貧成效作為貧困縣領(lǐng)導(dǎo)班子考核的主要指標(biāo)之一。其次，建立資金分配的正向激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建分工明確、權(quán)責(zé)匹配、運(yùn)行規(guī)范、管理到位的項(xiàng)目資金監(jiān)管機(jī)制，提高資金使用績效，杜絕挪用資金行為。再次，對貧困戶和貧困村識別、扶持、管理成效及貧困縣農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進(jìn)行量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處。最后，建議建立扶貧部門、社會、第三方等組成的“三位一體”監(jiān)督體系。［22］省級扶貧部門應(yīng)加強(qiáng)貧困村、貧困戶識別及動(dòng)態(tài)管理的抽檢核查力度，建立制度化、常態(tài)化的長效工作機(jī)制;引入“西部志愿者”、“三支一扶”等力量，充分發(fā)揮媒體及社會的監(jiān)督作用。

5.以市場為導(dǎo)向、貧困戶為著力點(diǎn)，探索構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

堅(jiān)持市場導(dǎo)向，在貧困地區(qū)創(chuàng)新推廣“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“公司+基地+貧困戶”、“合作經(jīng)濟(jì)組織+公司+貧困戶”、“專業(yè)大戶+貧困戶”、“家庭農(nóng)場+貧困戶”、“經(jīng)營性社會化服務(wù)組織+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)化扶貧組織經(jīng)營模式，通過產(chǎn)業(yè)化扶貧組織，有效解決農(nóng)民小生產(chǎn)與大市場的矛盾。為有效解決貧困農(nóng)民的融資難問題，應(yīng)探索建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、天使投資基金、眾籌資金等融資模式和渠道，完善并拓展貧困村村級發(fā)展互助資金、小額信貸等農(nóng)村微型金融外延，適當(dāng)降低資金借貸標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決貧困戶脫貧融資抵押難問題。同時(shí)，延伸農(nóng)村政策性保險(xiǎn)覆蓋范圍，建立適合區(qū)域發(fā)展的商業(yè)性保險(xiǎn)體系，適當(dāng)提高保額賠付標(biāo)準(zhǔn)。要依據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，大力發(fā)展地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高貧困農(nóng)戶參與市場競爭、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的能力，通過集約式扶貧實(shí)現(xiàn)增收致富。因地制宜探索建立契約型、擔(dān)保型、利益返還型、參股合作型、資產(chǎn)份額型等多種形式的產(chǎn)業(yè)化扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，明確各方的權(quán)責(zé)利，使龍頭企業(yè)、專合組織、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、經(jīng)營性社會化服務(wù)組織等市場主體和貧困戶結(jié)成緊密的利益共同體，實(shí)現(xiàn)龍頭企業(yè)、專合組織、貧困戶、扶貧資金等的有機(jī)結(jié)合，有效解決扶貧開發(fā)“扶強(qiáng)難扶弱”的問題，確保扶貧資金和項(xiàng)目落到貧困戶頭上，按期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

6.以多元保障為支撐，構(gòu)建社會動(dòng)員參與激勵(lì)機(jī)制

首先，在保障方面，完善扶貧法律和法規(guī)，特別應(yīng)加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管、扶貧工作考核方面的立法，為扶貧工作的開展提供完備的法律法規(guī)支持。建立一支嚴(yán)格按照扶貧法律法規(guī)辦事的扶貧執(zhí)行和監(jiān)督考核隊(duì)伍，規(guī)范扶貧行為。統(tǒng)一各項(xiàng)扶貧資金，實(shí)行扶貧資金下放到縣，做到扶貧資金按照縣級規(guī)劃和需求合理分配。其次，在社會動(dòng)員方面，有效動(dòng)員中央和國家機(jī)關(guān)各部門各單位、武警及軍隊(duì)、參公事業(yè)單位、人民團(tuán)體、公益性組織、社區(qū)、社會公眾等社會力量參與扶貧。逐步形成定點(diǎn)幫扶、對口幫扶、結(jié)對幫扶、社會幫扶、志愿服務(wù)等多種形式的社會扶貧新格局。搭建合作扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺和高端載體，積極調(diào)整社會扶貧內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化外部扶貧合作，銜接政府合作。凝聚資源和力量，有效整合扶貧資金和項(xiàng)目;創(chuàng)造社會扶貧合作共贏輿論環(huán)境，培養(yǎng)扶貧主體參與扶貧的意識和責(zé)任。落實(shí)諸如利益優(yōu)先考慮、利潤分配、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、職位晉升、投融資、稅費(fèi)減免等各項(xiàng)扶貧開發(fā)優(yōu)惠政策，完善扶貧榮譽(yù)表彰體系，給予扶貧參與者較高的社會地位，激勵(lì)社會主體廣泛參與貧困治理。

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